臺北高等行政法院判決
102年度訴字第341號
102年5月23日辯論終結
原 告 普泰光電股份有限公司
代 表 人 張永宗（董事長）住同上
訴訟代理人 許惠月 律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）
訴訟代理人 何岳儒 律師
複 代理人 陳怡錚 律師
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華
民國102 年1 月14日勞訴字第1010029986號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告非法容留許可失效之越南籍外國人NGUYEN XUAN HOANG（護照號碼：B0000000）、LE VIET SON （護照 號碼：B0000000）、VU VAN QUYEN（護照號碼：B0000000） 、TRAN DANG KHUONG（護照號碼：B0000000）、KHUONG THI NGA （護照號碼：B0000000）、HO THI THU HIEN （護照號 碼：B0000000）、HOANG THI DUNG（護照號碼：B0000000） 及印尼籍外國人CICIH MARYATI （護照號碼：AL000000）等 8 人，於原告位於桃園縣中壢市○○○路○號之中壢廠內， 從事機臺操作、包裝、檢驗等工作，經內政部入出國及移民 署專勤事務第一大隊桃園縣專勤隊（下稱桃園縣專勤隊）於 民國101 年3 月15日16時當場查獲，桃園縣專勤隊遂將全案 以101 年5 月15日移署專一桃縣謀字第1018086663號函移由 被告核處。嗣經被告審查，認原告違反就業服務法第44條規 定，應依同法第63條第1 項規定予以處罰，爰參照行政院勞 工委員會（下稱勞委會）99年12月10日勞職管字第09915069 88號函修正「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57 條第1 款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最 高罰鍰額度之行為態樣一覽表」之標準，於101 年9 月13日 以府勞外字第10102300891 號裁處書（下稱原處分），處原 告罰鍰新臺幣（下同）75萬元。原告不服，提起訴願亦遭決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件原處分及訴願決定所述於101 年3 月15日於原告中壢廠
所查獲之8 名外勞，均係○○有限公司（負責人：黃○愷， 公司統一編號00000000，公司地址：中壢市○○路○○號，下 稱○○公司）因承攬原告中壢廠生產線上光電產品成品包裝 及廢料整理、廠區清潔等工作而由該公司派來原告廠址，並 非由原告所招募或聘僱，原告實無從知悉該8 名外勞是否為 非法在臺工作，依行政罰法第7 條第1 項規定，違反行政法 上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰： ⒈原告與○○有限公司間簽訂有承攬契約書，且原告亦按月 依約將承攬費用直接電匯給付予○○有限公司，原告除於 廠區內供應午餐外，從未給付薪資或任何報酬予原處分所 述8 名行方不明外勞，亦未負責該8 名外勞之交通食宿或 勞健保，足證該8 名外勞並非原告所招募或（及）聘僱。 且被告亦認定該8 名外勞係由○○有限公司所聘僱，因而 對○○有限公司裁罰在案，即可證之。
⒉由於該8 名外勞均係○○有限公司所聘僱，並非原告自行 招募聘僱，原告於與○○有限公司之契約已要求該公司應 擔保所聘僱員工之合法性，○○有限公司配合原告公司廠 區門禁管制，亦均有提供上開人員之居留證彩色影本予原 告存查，上開人員均正常自由上下班，食宿、交通均自理 （原告僅供應工作時段午餐），勞健保則由○○有限公司 負責投保，且原告並未給付薪資或報酬予該8 名外勞。是 以，原告實無從得知該8 名外勞為行方不明之非法勞工， 且原告受限於一私人企業身分及法令限制，亦無從向政府 機關（例如內政部入出國及移民署、勞委會、各地警局等 ）查證○○有限公司所派遣履行承攬工作之員工，是否有 非法在台工作情事，自難僅以該8 名外勞係在原告廠區遭 查獲為由，率即認定原告有違反行政法上義務之故意。 ⒊此外，該8 名外勞業已自認偽造及行使中華民國居留證及 外國人工作許可證影本等證件，經臺灣桃園地方法院（下 稱桃園地院）以101 年度○○字第0000號刑事簡易判決有 罪在案可稽，足證該8 名外勞確係使用偽造之中華民國居 留證及工作許可證等文書，而由○○有限公司派遣至原告 公司履行承攬工作，原告實無從辨識該等偽造證件之真偽 。
⒋又○○有限公司負責人黃○愷亦稱其所營○○有限公司為 合法之外勞人力仲介派遣公司，其個人亦不知道被查獲之 8 名外勞是非法居留，係經刊登報紙廣告而來應徵，不知 道該等居留證及工作證均為偽造證件等語，且經桃園地院 檢察署調查，亦確認原告給付予○○有限公司之承攬報酬 ，時薪亦高於我國基本工資標準，因而認定○○有限公司
負責人黃○愷所稱不知道8 名外勞使用偽造證件來應徵等 情，堪予採信，因而予以不起訴處分，此有桃園地院檢察 署101 年度偵字第9426號不起訴處分書可稽。則既然直接 聘雇該8 名外勞之○○有限公司負責人黃○愷亦無從辨識 該8 名外勞持用之居留證、工作證是否真實、合法，又何 能片面認定原告有能力辨識，卻明知該8 名外勞係非法工 作，仍予容留。
⒌末者，原告經此事件，業已與○○有限公司解約，並擬追 究○○有限公司違約責任，有原告101 年3 月23日所發之 新莊化成路郵局存證號碼000000號之存證信函可證。 ⒍綜上多項證據，足證原處分提及之8 名外勞，均係○○有 限公司基於與原告公司間承攬契約約定，而由○○有限公 司派遣該8 名外勞至原告廠區履行該公司承攬契約之義務 ，該8 名外勞係受○○有限公司聘僱、指揮、監督其工作 ，原告亦確實無從得知或查證該8 名外勞所持居留證及工 作證等文書均為偽造，而係非法在臺工作，難認原告係基 於故意或過失而違反就業服務法第44條「任何人不得非法 容留外國人從事工作」規定。
㈡原處分裁量不當，有失公允：
⒈本件原告未曾因違反就業服務法遭罰，且原告亦無從查證 、知悉該8 名外勞所持用居留證、工作證等文書為偽造， 無從得知渠等為非法在臺工作已如前述，則縱認原告就此 仍有過失者，亦應考量原告無從得知該8 名外勞為非法居 留工作，顯非故意違反就業服務法第44條規定，應受責難 程度較低。
⒉次查該8 名外勞係由○○有限公司聘僱，被告已就○○有 限公司非法聘僱外勞乙節，予以裁罰在案；且原告給付予 ○○有限公司之承攬報酬高於我國基本工資標準，則縱認 原告就此仍有疏失者，亦應考量原告違反義務行為對於我 國就業市場影響輕微，且原告並未因此而獲有利益等情， 而依行政罰法第8 條規定減輕或免除處罰，或依行政罰法 第18條第1 項規定為適當之裁量。
⒊然而，原處分及訴願決定俱未考量上情，僅執「審酌原告 非法容留8 名外國人從事工作之行為」為理由，即認應處 就業服務法第63條第1 項規定之最高罰鍰75萬元，顯然違 反行政程序法第10條規定意旨，有失衡平，原處分裁量顯 非適法妥當。
㈢綜上，原告未曾因違反就業服務法而遭罰，且上開外勞確實 並非由原告所自行直接聘僱，而係持用偽造證件向○○有限 公司應聘後，由○○有限公司基於與原告間承攬合約而指派
至原告廠區工作，原告亦無從查證、知悉該8 名外勞所持用 證件之真偽，足證原告並無違反就業服務法之故意，且原告 事後均配合調查，並無任何推諉卸責，被告卻逕依就業服務 法第63條第1 項規定裁處法定罰鍰之最高上限即75萬元，實 屬過重，裁量顯違行政罰法及行政程序法第10條規定，且有 失允當衡平，為此並聲明求為判決：訴願決定及原處分均予 撤銷。
三、被告則以：
㈠依就業服務法第43條規定，除該法另有規定外，外國人未經 雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。查本件8 名外籍 人士均屬行方不明外勞，業經桃園縣專勤隊在101 年3 月15 日查獲該8 名外勞由原告非法容留於原告中壢廠區從事機器 操作、包裝、檢驗等工作；另原告公司經理林○廷於101 年 3 月16日桃園縣專勤隊調查筆錄稱：「上述8 人確實在我們 公司工作無誤，但這些人是○○有限公司所派來我們公司工 作的人員。」；且該8 名外勞均坦誠查獲時渠等正在工廠裡 從事顧機台的工作，有桃園縣專勤隊調查筆錄可證；從而， 被告以原告違反就業服務法第44條之規定，依同法第63 條 第1 項規定，處原告75萬元罰鍰，依法自無不合。 ㈡原告並未否認本件8 名外國籍勞工提供勞務或工作之事實， 且查原告所提供之原證1 號「○○有限公司代工承攬契約書 」（下稱代工承攬契約）第7 條載明：「指揮監督管理：乙 方（按：指○○有限公司）所屬代工人員應遵守甲方（按 ：指原告）廠區主管之指揮監督：……。」，原告負責人 張永宗101 年6 月4 日到被告處陳述意見表示：「（問） 該8 名外國人於貴公司從事工作，現場由何人分配工作及 指揮監督？（答）工作的部分由我們告訴○○公司要做哪 些事，人員在現場工作時，由我們現場的主管負責看他們 做的好不好。」，本件8 名外國籍勞工亦均坦誠工作係由 原告現場臺灣籍員工負責指派，有桃園縣專勤隊調查筆錄 可證，足證原告對本件8 名外國籍勞工有指揮監督與管理 之權。
㈢而就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事工作，旨 在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業 機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定。原告經營事業， 當深知此規定，原告所提供之代工承攬契約第4 條載明：「 代工人員資格：乙方提供甲方生產製造所需之代工人員，皆 需為合法且經適當訓練之勞工，且不得為工讀生或未成年人 。……」，可見原告亦明知須依規定申請許可，始得容許外 國人為其從事工作，自應注意審慎查證為其工作外國人之相
關證件資料。且按勞委會93年8 月11日勞職外字第09300349 60號函釋意旨，因邇來外國人持偽造之居留證工作時有所聞 ，一般雇主聘僱外籍勞工時，故除形式審查身分證明文件（ 如居留證）外，自尚應就其身分加以實質查證。再者，就業 服務法第44條既明文規定「『任何人』不得非法容留外國人 從事工作」，未將本條適用範圍限縮於「雇主」，原告容留 外勞從事工作，自應負積極查證該8 名外勞是否已依就業服 務法及相關法令規定申請許可工作之責任；然依原告經理林 ○廷101 年3 月16日桃園縣專勤隊調查筆錄：「（問）普泰 光電股份有限公司中壢廠對於○○有限公司派來之員工，有 無作身分的查核？（答）我們公司有要求○○有限公司派來 的員工一定要是合法的，並且有合法證件，所以○○有限公 司每派來一位新工人，都一定會提供一份工人的外僑居留證 彩色影印本給我們查核。（問）本隊至普泰光電股份有限公 司所查獲的8 位非法外勞，你們有無作身分查核？你們有無 做深分上的判別？貴公司有沒有查看該8 人的證件正本？（ 答）因為○○有限公司派這8 個人來工作時，都會提供彩色 的外僑居留證影本，而且都是在有效期之內的，我就相信○ ○有限公司所派來的人是合法的，其實我也沒有辦法辨識這 些彩色居留證影本。我們公司沒有要求查看該8 人的證件正 本。」，以及原告負責人張永宗101 年3 月16日桃園縣專勤 隊調查筆錄：「（問）本隊101 年3 月15日16時至普泰光電 股份有限公司中壢廠檢查時，當場查獲……共8 人於現場從 事工作，此8 人是否為貴公司所僱用？（答）上述8 人確實 是在我們公司工作的工人，但這些人是○○有限公司所派來 我們公司工作的人員。這些人來我們公司中壢廠工作的事宜 ，都是中壢廠的林○廷經理處理的事務。（問）普泰光電股 份有限公司中壢廠對於○○有限公司派來之員工，有無做身 分的查核？（答）我們公司的員工都有查核，但對外包的員 工就沒有查核。」，可見該8 名外勞至原告廠區工作時，原 告僅單憑○○有限公司交付之外僑居留證彩色影本，即率爾 信任該8 名外勞之合法性，未再要求查看該8 名外勞之居留 證正本或依親戶籍資料等相關證件，足徵原告未盡查證該8 名外勞身分及是否已依就業服務法及相關法令規定申請許可 工作之注意義務。是原告於容留本件8 名外國籍勞工為其從 事工作時，仍有應注意能注意而不注意，難謂原告無故意或 過失。
㈣又外國籍勞工的引進，係補充國內勞動力不足的權宜性措施 ，引進外國籍勞工須在不妨礙國人之就業權益、防範外籍勞 工成為變相移民、避免外籍勞工造成社會問題及不得妨礙我
國產業升級等4 大前提為原則，採取限業限量引進外國籍勞 工，係為落實就業服務法照顧本國人就業機會之立法目的， 是國人聘僱或容留外國人從事工作，本應注意該外國人得否 在中華民國境內工作，不得非法聘僱或容留外國人從事工作 ，此項公法上不作為義務，無從以私法契約予以移轉或規避 。原告雖稱其與○○有限公司簽訂有承攬代工契約書，並以 契約要求○○有限公司擔保派遣員工之合法性，然上開代工 承攬契約僅生規範契約當事人間私法上債權債務關係之效力 ，原告公法上不作為義務並不因之而免除。原告既提供工作 場所、器具、材料，供該8 名外勞派遣人員進駐為其工作， 並對之有管理監督權限，則原告對○○有限公司派遣何人進 廠工作、是否為合法之勞工，仍應盡注意義務，原告殊難諉 為不知，不得以已訂立上開代工承攬契約，即免除其注意之 義務。原告對於其廠區內工作之該8 名外勞，在長達數10天 至2 年餘之期間，僅檢視、留存○○有限公司所提供之居留 證件彩色影本，未進一步查證該8 名外勞之確實身分、居留 證件原本、依親之戶籍資料、護照、有無投保勞保、健保及 確認是否經合法聘僱勞工等事項，即率予容留於廠區從事工 作，尚難謂其已盡查證之義務，而無違法之故意或過失之責 。從而，被告以原告違反就業服務法第44條之規定，依同法 第63條第1 項規定，處原告75萬元罰鍰，依法自無不合。 ㈤再按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應 符合法規授權之目的，行政程序法第10條亦有明文。故行政 處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限應遵守法 律優越原則，並不得違背比例原則。查原告非法容留該8 名 外勞從事工作，核係違反就業服務法第44條規定，依同法第 63條第1 項規定，得處15萬元以上75萬元以下罰鍰。則立法 者授權行政機關得於15萬元以上75萬元以下之範圍內行使裁 量權，科處罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行 使職權時，得為之自由判斷。本件被告斟酌原告非法容留外 國籍勞工人數多達8 人，並依其行為之不法內涵及結果對社 會公益所造成之影響嚴重，參酌勞委會99年12月10日勞職管 字第0991506988號函修正「處最高罰鍰態樣」之標準，科處 原告罰鍰75萬元，被告係於法定罰鍰範圍內，本於裁量權限 內所為處分，並無裁量濫用與違反比例原則情事，是原告主 張原處分裁量不當，當無足採，揆諸前揭規定，尚無違誤等 語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、得心證之理由：
㈠按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在 中華民國境內工作。」「任何人不得非法容留外國人從事工
作。」「違反第44條或第57條第1 款……規定者，處新臺幣 15萬元以上75萬元以下罰鍰。……」為就業服務法第43 條 、第44條及第63條第1 項所明定。所謂「任何人不得非法容 留外國人從事工作」係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱 關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容 許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為 而言。
㈡查原告非法容留前開8 名外國人，在桃園縣中壢市○○○路 ○ 號中壢廠內，從事機臺操作、包裝、檢驗等工作，經桃園 縣專勤隊於101 年3 月15日當場查獲之事實，為原告所不爭 執，且有該8 名外國人之居留資料查詢（外勞）- 明細內容 顯示畫面、101 年3 月15日、101 年3 月16日、101 年4 月 25日調查筆錄、上班人員簽到表、預計加班提報單、查獲現 場照片、原告之代表人張永宗101 年3 月16日調查筆錄、 101 年6 月4 日談話紀錄及桃園縣專勤隊101 年5 月15日書 函等資料附原處分卷足憑，洵堪認定。是被告以原告違反就 業服務法第44條之規定，依同法第63條第1 項規定處以罰鍰 ，認事用法，並無違誤。
㈢原告雖主張該8 名外勞並非由其所聘僱，實無從知悉該8名 外勞是否為非法在臺工作，原告既非出於故意，亦無過失 ，被告不應為處罰云云。惟查：
⒈惟依該代工承攬契約書第7 條約定：「指揮監督管理：乙 方（指○○有限公司）所屬代工人員應遵守甲方（指原告 ）廠區主管之指揮監督：……。」，○○有限公司負責人 黃○愷101 年6 月4 日到被告所屬外勞服務科陳稱：「（ 問）前開8 名外國人於普泰光電股份有限公司從事工作， 現場由何人分配工作及指揮監督？（答）由普泰公司現場 主管負責指揮監督。」等語，足證原告對本件8 名外國籍 勞工有指揮監督與管理之權。原告既未依規定申請許可， 而容許前開8 名外國人在其工廠從事機臺操作、包裝、檢 驗等工作，即屬非法容留外國人從事工作；揆諸上開說明 ，不以有僱傭關係為必要，故被告並未以原告係違反就業 服務法第57條第1 款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列 情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之 外國人。」而予處罰，合先敘明。
⒉而就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事工作， 旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之 就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定。原告經營 事業，當深知此規定；且依該代工承攬契約第4 條約定： 「代工人員資格：乙方提供甲方生產製造所需之代工人員
，皆需為合法且經適當訓練之勞工，且不得為工讀生或未 成年人。……」，可見原告亦明知須依規定申請許可，始 得容留外國人從事工作。本件原告雖係經由○○有限公司 提供前開8 名外國人為其從事工作，惟對該8 名外國人基 於何種事由來台？是否合法在台居留？居留期限是否屆期 ？可否由原告容留從事工作等情，既疏於查證該8 名外國 人之確實證件資料，復未要求○○有限公司提出該8 名外 國人係合法可用人力之相關事證，即容留該外國人為其工 作，難謂無故意或無過失；原告上開主張，殊無足採。 ㈣另按行政罰法第7 條第1 項規定「違反行政法上義務之行為 非出於故意或過失者，不予處罰。」，同法第18條第1 項規 定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度 、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受 處罰者之資力。」，足徵故意、過失為違反行政法而應處罰 行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法 ，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度， 因此對比較苛責之故意行為，為裁處之機關當然要就「故意 行為」負舉證責任。查：
⒈本件被告裁處時之勞委會於99年12月10日以勞職管字第00 00000000函訂「行為人違反就業服務法第43條至第45條、 第57條第1 款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定 裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，就就業服務法第 44條部分規定：「……非法聘僱（容留）或仲（媒）介人 數：1 人，罰鍰額度新臺幣15萬元；2 －4 人，罰鍰額度 新臺幣30萬元；5 人（以上），罰鍰額度新臺幣75萬元； ……。」足見，就業服務法之主管機關勞委會所訂立裁罰 表，並未區分故意或過失，僅以非法聘僱或容留之人數為 基準。
⒉既非故意情狀，被告量處以法定最高額之處罰，則屬未經 斟酌依行政罰法第18條第1 項規定，被告僅按「行為人違 反就業服務法第43條至第45條、第57條第1 款規定，依本 法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為 態樣一覽表」處以最高75萬元罰鍰，即與比例原則有違， 而有裁量怠惰之違法。原告主張原處分裁量不當，有失公 允等語，自屬可採。
㈤綜上所述，被告所為之原處分，有裁量怠惰之違法，訴願決 定未予以糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予 准許。至於原告是否即為過失，而又應如何裁處，被告自當 依本院判決意旨及相關法規另為妥適之處分。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 30 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 5 月 30 日 書記官 李淑貞
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