臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1910號
102年5月15日辯論終結
原 告 許碧珠
訴訟代理人 潘維成 律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚
訴訟代理人 陳河泉 律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101 年
9月27 日台內訴字第1010283381號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落桃園縣○○市○○段○○○○號土 地（下稱系爭土地），位於「○○○○都市擴大修訂計畫」 之農業區，經被告所屬警察局○○分局民國101 年3 月27日 中警分行字第1017008024號函及桃園縣○○市公所101 年4 月10日中市農字第1010024297號函，查報原告未經許可於系 爭土地堆置及回填土石方。嗣被告所屬農業發展局以101 年 4 月20日桃農管字第1010006736號函，認系爭土地未經許可 堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土，已對農業生產環境及 原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，違反都市計畫法 臺灣省施行細則第29條規定，被告乃以原告於系爭土地違規 填具土石方，依都市計畫法第79條第1 項及桃園縣違反都市 計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2 點規定，以101 年 5 月14日府城行字第10101086741 號裁處書（下稱原處分） ，處原告罰鍰新臺幣（下同）7 萬元，並命原告應停止非法 使用，及限原告應於1 個月內恢復土地原狀。原告不服，提 起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠系爭土地土質貧瘠、地勢低窪雜草叢生，坵壟高低不一，地 形錯綜複雜，且受鄰近集合住宅區長期污水排放，土質受到 嚴重污染淹灌，耕耘施作不易，伊因而向經被告核准登記營 業之城市農園，購買經檢測合格之農業純淨植土，進行填土 整地，故伊並無在系爭土地上堆置、回填營業剩餘土石方或 工業污染廢棄土等違章情事；至於被告指稱填土應以其轄區 內合法土質場或農田水利會碑塘浚渫之底土為限，欠缺法律 依據，並非可採。又系爭土地經伊整地後，自101 年3 月13
日起即作為農業使用，且可植栽玉米及芭樂等農作物，可見 伊填土整地之行為，係基於保持農業生產所施作之土地改良 ，目的洵屬合理、正當，無須經主管機關審查與核准，合乎 都市計畫法第79條、該法臺灣省施行細則第29條第1 項及相 關法令之規定，被告所屬農業發展局既未至現場勘驗，復未 會同地政事務所鑑界確認系爭土地上確有違法堆置營建剩餘 土石方或廢棄土之情事，僅憑照片即認定原告未將系爭土地 作農業使用；被告就此復未詳查，逕行引用為對原告裁罰之 依據，自屬率斷。
㈡桃園縣申請農業用地改良作業要點係屬行政命令，並無都市 計畫法之明確授權，規範之目的、範圍及內容亦未臻明確， 被告抗辯填土整地應依前揭作業要點第4 點第1 項第3 款、 第2 項第3 款等規定，事先提出申請，並經主管機關審查與 核准，違反憲法第23條規定之法律保留原則，亦與司法院釋 字第402 號解釋意旨相悖。況都市計畫法及該法臺灣省施行 細則，非以整地須事前申請核准為裁罰要件，被告以舉重明 輕之法理，援引最高行政法院94年度判字第1275號判決意旨 ，作為對原告裁罰之立論基礎，已違背行政罰法第4 條規定 之行政罰法定主義。又與系爭土地相鄰之上開地段311 地號 土地（下稱311 號土地）與伊同時進行填土整地，卻未受被 告裁罰；另依被告98年7 月24日府地用字第0980286027號及 98 年7月6 日府地用字第0980258283號函顯示，被告對於未 事先提出申請而填土整地之案件，只要事後進行現場會勘， 結果認定係作為農業使用，即可撤銷裁罰，被告對原告在系 爭土地上填土整地之行為卻未比照辦理，逕以原處分對原告 裁罰，有違平等原則。
㈢並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：
㈠原告於系爭土地堆置、回填之土石方中，夾雜些許小石塊， 顯見並非單純之種植土壤，而屬營建剩餘土石方；至原告所 提其與城市農園之種植土買賣合約書，非屬合法土方來源證 明文件，無法證明系爭土地上堆置、回填之土方係載運自合 法土資場。又依移送資料及違規照片顯示，系爭土地因未經 許可堆置、填具土石方，已對農業生產環境造成負面影響， 非屬農業經營使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條 規定甚明，是原處分依都市計畫法第79條規定處罰，並無違 誤。至原告於受裁罰後，停止非法使用，將土地整復為可供 作農業使用之狀態，無從解免其違規使用所應負之行政法上 責任。
㈡都市計畫法臺灣省施行細則第29條，並無在農業區土地填具
土石方毋庸經過申請之規定，且依最高行政法院94年度判字 第1275號判決意旨，在非都市土地之農業區從事農業改良行 為既須經申請，則舉輕以明重，都市土地之農業區若從事農 業改良行為更須經過申請，否則若任令行為人得不向主管機 關提出申請，即擅自於非都市土地上，以來源不明之土石方 大肆填土，顯違都市計畫法之立法本意。是原告既未依桃園 縣申請農業用地改良作業要點第4 點及第7 點規定，先行向 原告申請，即於系爭土地上填具土石方，自屬違法。至於與 系爭土地相鄰之311 號土地，屬非都市用地，經會勘後，認 定係供作農業使用，無違區域計畫法之相關規定，故與系爭 土地未經許可堆置、回填土石方，非屬農業經營使用之情形 不同，原告稱被告未對311 號土地所有人裁罰，有違平等原 則云云，亦無可採。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有桃園縣政府警察局○○分局10 1 年3 月27日中警分行字第1017008024號函、○○市清潔隊 101 年3 月13日辦理違反廢棄物清理法案件稽查紀錄表、桃 園縣政府農業發展局101 年4 月20日桃農管字第1010006736 號函、原處分書及訴願決定書，附原處分卷及本院卷可稽， 且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告認原告在系爭土地上違規填具土石方 ，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫 法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量 基準第2 點等規定，以原處分裁處原告7 萬元罰鍰，並命其 停止非法使用及於1 個月內恢復土地原狀，有無違法？經查 ：
㈠按都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或 建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本 法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之 命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或 建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元 以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆 除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供 水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其 費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」次 按內政部依都市計畫法第85條規定，於99年2 月1 日修正發 布及施行之該法臺灣省施行細則（下稱99年修正都市計畫法 臺灣省施行細則）第14條第1 項第10款規定：「都市計畫範 圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限 制其使用：…十、農業區。…。」第29條第1 項前段規定：
「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得 申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施及其相關 設施，…。」
㈡經查，系爭土地位於「○○○○都市擴大修訂計畫」之農業 區，為都市計畫區範圍內之農業區土地。原告於101 年2 月 29日委託訴外人羅振義整理系爭土地，羅振義自同年3 月11 日開始載土回填至系爭土地，另自同年3 月12日起，僱請訴 外人邱逸棋至現場監督指揮整地工程，及訴外人張崇榮、徐 金生駕駛挖土機在系爭土地上整地等情，有被告所屬警察局 ○○分局101 年3 月27日中警分行字第1017008024號函、現 場照片及○○市清潔隊辦理違反廢棄物清理法案件稽查紀錄 表附原處分卷第1 、8 至11頁可稽，復據原告、邱逸棋、張 崇榮及徐金生於接受警員詢問時陳述明確，有調查筆錄附原 處分卷第1 頁反面至第7 頁足憑。觀諸前揭現場照片顯示， 系爭土地一部分堆置大量紅土，上有2 台挖土機，另一部分 則鋪設鋼板，顯難認為與農業生產有關，反有不利農作之情 形，足見原告僱請他人填土整地之目的，非為保持系爭土地 作為農業生產使用，不符99年修正都市計畫法臺灣省施行細 則第29條第1 項前段之規定。又依原告於接受警察詢問時， 自承曾受羅振義告知要向相關單位申請在系爭土地上填土， 並將系爭土地相關資料交付羅振義去申請等語（參見原處分 卷第2 頁正、反面），足見其對於在都市計畫農業區內之系 爭土地上，不得擅自從事填土整地，顯屬知悉，惟原告未確 認其委託之羅振義已否申經主管機關許可，即任由羅振義在 系爭土地上，進行前述與農業生產無關之填土整地行為，對 於違反內政部依都市計畫法規定發布之前揭臺灣省施行細則 規定而使用都市計畫範圍內土地一事，即有應注意、能注意 而未注意之過失，是被告認定原告違反都市計畫法第79條第 1 項規定而予以裁罰，並無不合。
㈢原告雖主張：伊係向經被告核准登記營業之城市農園，購買 經檢測合格之農業純淨植土，進行填土整地，並無在系爭土 地上堆置、回填營建剩餘土石方或工業污染廢棄土等違章情 事。又系爭土地經伊整地後，自101 年3 月13日起即作為農 業使用，可植栽玉米及芭樂等農作物，可見伊填土整地係為 保持農業生產，被告所屬農業發展局未至現場勘驗，僅憑照 片即認定原告未就系爭土地作農業使用，被告就此復未詳查 ，逕行引用為對原告裁罰之依據，自屬率斷；另依99年修正 都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項前段規定，為保持 農業生產而對都市計畫範圍內農業區土地進行改良，無須經 主管機關審查與核准，被告稱原告填土整地應依桃園縣申請
農業用地改良作業要點第4 點第1 項第3 款、第2 項第3 款 等規定，事先提出申請，並經主管機關審查與核准，違反法 律保留原則及司法院釋字第402 號解釋揭示之授權明確性原 則云云。惟查：
⒈系爭土地於101 年3 月13日經警查獲時，現場係堆置大量紅 土及鋪設鋼板，復有挖土機在其上整地，其情形顯非保持農 業生產，自上述現場照片乃清楚可見；另依○○市清潔隊10 1 年3 月13日辦理違反廢棄物清理法案件稽查紀錄表所載： 依據現場勘查結果，系爭土地為地主整地，土石方未夾雜垃 圾及營建廢棄物等語，可見該日確有土石方堆置於系爭土地 上，則被告認定原告在系爭土地上違規填具土石方，違反99 年修正都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1 項前段及都市 計畫法第79條第1 項規定，所為判斷與前揭事證相符，自非 無據。另觀原處分說明四、理由與法令依據之第㈣點記載： 「旨揭土地係位於『○○○○都市擴大修訂計畫』農業區， 台端違規填具土石方，經本府農業主管機關認定已對農業生 產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，故本案 業已違反都市計畫法農業區土地使用分區管制規定，爰依法 予以裁罰。」等語，足見被告對被告農業發展局101 年4 月 20日桃農管字第1010006736號函，係採認其中有關系爭土地 之使用方式對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農 業經營使用之意見，作為對原告裁罰之理由，至於該函另記 載：系爭土地未經許可堆置、回填「營建剩餘土石方、廢棄 土」等情，則未據原處分引用為認定原告違法之事證，故原 告主張被告未就所屬農業發展局上述函文內容進行任何查證 ，即逕行援引為對其裁罰之依據，顯屬率斷云云，尚不足採 。
⒉次查，原告於訴願程序提出之種植土買賣合約書（參見訴願 卷第45頁），僅能證明訴外人羅振義曾於101 年3 月5 日向 城市農園購買種植土，至其購買之數量如何？及購入後是否 載至系爭土地供作農業使用？該合約書中均未記載，自難據 以為對原告有利之認定。原告另於原處分作成後之102 年1 月29日及同年3 月27日，具狀提出之系爭土地現場照片，雖 顯示系爭土地係用於種植農作物（參見本院卷第52、60頁） ，惟該等照片上並未顯示拍攝日期，且將之與前述於101 年 3 月13日拍攝之系爭土地現場照片相互對照，該日堆置於系 爭土地上之土壤為紅土，且土地上鋪設鋼板，顯不利於農作 ，與原告嗣後提出之照片呈現農作物係生長於咖啡色之土壤 ，復無其他阻礙農業生產之設施或物品放置於系爭土地上者 ，有明顯差異；另被告所屬各單位於101 年11月14日至系爭
土地現場會勘及審查結果，認系爭土地已整復為可供作農業 使用等情，固有被告農業發展局101 年11月19日桃農管字第 1010021887號函附本院卷第16頁足憑，惟該次會勘時間亦已 在原處分作成6 個月之後，是原告非無可能因在系爭土地上 違法填土整地，經被告以原處分裁罰後，始將系爭土地回復 作農業生產使用，原告執上述拍攝日期不明之照片及被告所 屬各單位於101 年11月14日至系爭土地會勘之結果，主張其 於101 年3 月13日經警查獲在系爭土地上堆置紅土、鋪設鋼 板及整地等行為，目的在保持系爭土地日後作農業生產使用 ，且自該日之後即將系爭土地供作農業使用云云，自非可採 。而系爭土地以適於農作之土壤作為農業使用之現況，與先 前於101 年3 月13日被查獲時之情形，已全然不同，則原告 聲請本院至系爭土地現場勘驗，及鑑定其土質是否為農業純 淨植土，並不足以證明其先前在系爭土地上堆置紅土、鋪設 鋼板及僱用他人以挖土機整地等行為，係如其所述，乃為保 持農業生產而施作之土地改良，故無調查之必要；惟本件既 無證據證明原告在被告作成原處分前，即已將系爭土地回復 作農業使用，則原告因違反都市計畫法第79條第1 項所定行 政法上義務所應負責任，並不因其事後停止違法行為而得免 除。
⒊再者，原告上述在系爭土地上填土整地之行為，因非為保持 農業生產，而與99年修正都市計畫法臺灣省施行細則第29條 第1 項前段規定不符，即已違反都市計畫法第79條第1 項規 定，至原告就該填土整地行為，有無依桃園縣申請農業用地 改良作業要點第4 點第1 項第3 款、第2 項第3 款等規定， 事先向被告提出申請，對其違法之事實不生任何影響，原告 另主張桃園縣申請農業用地改良作業要點有違法律保留原則 與授權明確性原則云云，不問是否有據，均無從據為對其有 利之認定，亦無足取。
㈣原告另主張：與系爭土地相鄰之311 號土地與伊同時進行填 土整地，卻未受被告裁罰；又被告98年7 月24日府地用字第 0980286027號及98年7 月6 日府地用字第0980258283號函， 對於未事先提出申請而填土整地之案件，於事後進行現場會 勘，認定係作為農業使用後，即予撤銷裁罰，被告對原告在 系爭土地上填土整地之行為卻未比照辦理，逕以原處分對原 告裁罰，有違平等原則云云。然按行政法所稱之平等原則， 並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為 相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如事物 性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許（行政程 序法第6 條及司法院釋字第596 號解釋意旨參照）。經查，
311 號土地為非都市土地之農牧用地，經被告所屬農業發展 局現場會勘及審查結果，現地種植牧草作物及挖掘5 處深度 達30公分且檢附土壤檢驗報告，故評估已整復為可供作農業 使用等情，有該局102 年3 月6 日桃農管字第102000 4464 號函附本院卷第59頁可稽，則被告根據其所屬農業發展局前 述審查結果，確認311 號土地係供作農業使用，故其所有人 並無違反區域計畫法關於非都市土地之使用分區管制而應受 處罰之情形，與其另依系爭土地於101 年3 月13日經查獲有 違法填土整地之情事，以原處分對原告裁罰，係就不同個案 ，本於相異之調查事證結果，所為合理之個別處置，並無違 反平等原則之可言。次查，被告98年7 月24日府地用字第 0980286027號函及98年7 月6 日府地用字第0980258283號函 ，係對受文者說明：其等先前因就非都市土地為違反編定之 使用，經被告依區域計畫法規定裁處罰鍰，嗣經被告邀集相 關單位至現場會勘後，認定現場係作農業使用，故撤銷先前 所為裁罰處分（參見本院卷第61、62頁），至於該2 函文之 受文者先前違反區域計畫法規定之行為態樣，是否如原告所 述，係未經申請許可，在非都市土地上填土整地？自該2函 文內容無從得知，則原告另援引上述2 函文，主張被告對於 未事先依桃園縣申請農業用地改良作業要點規定申請許可而 填土整地之案件，只要事後進行現場會勘，結果認定係作為 農業使用，即可撤銷裁罰云云，尚乏依據，其據此指稱被告 以原處分對其在系爭土地上填土整地之行為予以裁罰，有違 平等原則，仍難採憑。
㈤末按桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第 2 點規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如 附表。」另依該附表規定：違反面積在1,500 平方公尺以上 ，未滿2,500 平方公尺者，罰鍰金額為7 萬元。前揭罰鍰裁 量基準，係被告為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合 比例原則及平等原則，依行政程序法第159 條第2 項第2款 規定訂定之行政規則（參見該罰鍰裁量基準第1 點規定）， 既未逾越母法即都市計畫法第79條之立法本旨及罰鍰額度， 自得援用。原告委託訴外人羅振義填土整理之空地即系爭土 地，面積為756 坪等情，業據其於接受警察詢問時陳述明確 （參見原處分卷第2 頁），經換算結果，原告違法使用都市 計畫範圍內農業區土地之面積為2499.1848 平方公尺（計算 式：756X 3.3058=2499.1848 ）。是被告依據上述罰鍰裁量 基準規定，針對原告違反都市計畫法第79條第1 項規定之行 為，裁處罰鍰7 萬元，並無違誤；原告於本院言詞辯論期日 ，始主張被告所屬農業發展局未會同地政事務所鑑界確認土
方究係堆置於系爭土地或311 號土地，顯屬違法云云，與其 於警詢時自承委託羅振義填土整理系爭土地者，不相符合， 自難採憑。
六、綜上所述，原告在都市計畫範圍之系爭農業區土地填土整地 ，未作農業生產使用，違反99年修正都市計畫法臺灣省施行 細則第79條第1 項前段規定，被告依都市計畫法第79條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰7 萬元、命原告停止非法使 用，並限原告於1 個月內恢復系爭土地原狀，認事用法並無 違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分 及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均 與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 29 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑
法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 5 月 29 日 書記官 李建德