最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第586號
抗 告 人 李萬宗
上列抗告人因與相對人海軍陸戰隊指揮部、國防部海軍司令部及
國防部總政戰局等間眷舍事件，對於中華民國101年12月28日高
雄高等行政法院99年度訴字第439號裁定，提起抗告，本院裁定
如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告為無理由者，應予駁回，行政訴訟法第272條準用民 事訴訟法第495條之1第1項、第449條第1項定有明文。二、抗告人前向相對人國防部海軍司令部（下稱海令部）申請作 成給付購宅補助款、自行拆遷房屋補償費、自備款及搬遷費 用之核定，經該部分別以97年10月22日國海政眷字第097000 2913號及97年11月13日國海政眷字第0970003134號書函覆抗 告人在案。抗告人不服，向國防部提起訴願，經該部審認上 開函文，非行政處分，乃以98年決字第49號訴願決定不受理 ，並因抗告人申請事項，屬國軍老舊眷村改建條例（下稱眷 改條例）適用範疇，請相對人海令部依規定程序報請國防部 權責機關辦理。嗣國防部為辦理抗告人前揭申請事項，由相 對人海令部所屬海軍陸戰隊指揮部（下稱海陸指部）以99年 2月12日海陸眷服字第0990001734號函（下稱系爭函文）請 抗告人提供遷出眷址除戶戶籍謄本、水電廢止證明及私章等 資料。抗告人認為在未核撥前揭款項前，不得要求先交出房 舍及廢止水電云云，向行政院訴願，經該院認屬國防部管轄 ，移由國防部審理。嗣國防部復以系爭函文非屬行政處分， 乃再以99年決字第74號訴願決定不受理。抗告人仍不服，遂 提起本件行政訴訟，訴之聲明為：「⒈訴願決定及原處分均 撤銷。⒉相對人辦理抗告人之『購宅補助款、自行拆遷房屋 補償費、自備款墊付款（含孳息）及搬遷補償費用』等款項 之核撥，須依照眷改條例第21條及認證書所附切結書所明定 ，明載之「領取輔助購宅款後搬遷」之規定，不得在未核撥 上述之購宅補助款等款項（共4項）前，先著抗告人斷水、 斷電並先交出房舍，以符前揭法律及認證書所載規定。另亦 不得違反國防部98年決字第049號決定意旨所載，將上述核 撥之購宅補助款等款項（共4項）中之自備款墊付款項（含 墊付孳息）自核撥項目中剔除。⒊相對人國防部總政戰局（ 下稱總政戰局）及海令部應依國防部98年決字第049號訴願
決定意旨，辦理核撥抗告人85年因同意參與改建而依眷改條 例第22條及眷改條例施行細則第20條第1項等之規定，經臺 灣高雄地方法院公證處認證之購宅補助款（即輔助購宅款） 382萬元整、歸墊自備款墊付款526,088元及墊繳孳息160,08 3元、搬遷費1萬元、自行拆遷房屋補償費（即自行增建房屋 超坪拆遷補償）14.3坪609,212元等款項予抗告人。上列費 用除自備墊付款及墊繳利息依高雄市銀行之貸放利息（9.0 ％至9.2％年利率）外，均按年息5％計算，並自85年9月7日 認證日起至清償日止。⒋相對人總政戰局及海令部應依其歸 墊承諾歸墊抗告人墊繳之自備款526,088元及利息160,083元 。⒌國防部101年11月9日國政眷服字第1010015804號函（下 稱國防部101年函）應予撤銷。」，經原審法院即高雄高等 行政法院99年度訴字第439號裁定（下稱原裁定）駁回。抗 告人不服，遂提起本件抗告。
三、原裁定係以：㈠關於相對人海陸指部部分：⒈抗告人所擬撤 銷之原處分，經原審法院向抗告人確認，抗告人指明係系爭 函文無訛。惟觀諸系爭函文，僅係相對人海陸指部為辦理抗 告人遷購「翠峰國宅」輔助購宅款等款項結報作業，乃函請 抗告人配合提供相關佐證資料，係相對人海陸指部為辦理遷 建作業前之準備行為，性質僅是單純事實敘述、或通知抗告 人協力完成補正資料之準備行為，非就抗告人之請求事項有 所准駁，抗告人亦不因該敘述或說明而對其權利或法律上之 利益，生有不利結果，自非行政處分。抗告人提起行政訴訟 ，請求撤銷系爭函文，於法未合。訴願決定不受理，洵無不 合。是本件抗告人聲明⒈部分，應不予准許。⒉抗告人訴之 聲明⒉中所稱之「相對人」，抗告人自承係指相對人海陸指 部（參101年3月1日準備程序筆錄），惟抗告人就此部分於 向國防部提起訴願程序中，並未有任何不服而提起訴願之表 示，是該項聲明，縱認抗告人真意係要依行政訴訟法第5條 規定提起課予義務訴訟，然抗告人於提起本件訴訟前，並未 經訴願程序，揆諸行政訴訟法第5條及第107條第1項第10款 規定，其起訴應認不備要件，且無從命其補正，應予駁回。 ㈡關於相對人海令部及總政戰局部分：抗告人訴之聲明⒊⒋ ，因相對人海令部及總政戰局均非系爭函文之作成機關，殊 無對之爭執餘地。又按眷改條例第1條前段、第2條第1項及 依眷改條例第29條訂定之眷改條例施行細則第7條規定，可 知有關眷改條例主管機關為國防部。又有關輔助購宅款與自 備款之負擔如何計算，眷改條例第20條第1項定有明文；搬 遷補償費發給之要件及自行增建房屋之拆遷補償與坪數之計 算，該條例施行細則第13條、第14條亦分別規定在案。本件
抗告人所要申請核定之購屋補助款、自備款墊付款、搬遷費 以及自行拆遷補償費等款項，因均屬眷改條例適用範圍，則 依前開說明，應屬國防部權責。是抗告人狀列海令部及總政 戰局為相對人，並以其作為請求對象，顯有錯誤。依課予義 務訴訟應準用行政訴訟法第107條第1項第10款規定（參行政 訴訟法第107條第2項規定），該部分抗告人之起訴為不合法 ，且無從補正，應予駁回。㈢關於訴之聲明⒌部分：國防部 101年函已於說明第5項告知「台端倘不服本處分，請於收受 處分書次日起30日內撰具訴願書，經本部轉行政院訴願審議 委員會提起訴願。」，而該函因非在本件訴訟範圍，抗告人 於本件訴訟中，復將之列為訴之聲明，並請求將該函撤銷， 自有誤解。該部分起訴亦屬不合法，應併予駁回等語，為其 論據。
四、抗告意旨略謂：㈠本件無論眷村改建（85年實施並於85年9 月7日認證），或於99年8月6日起訴，均在行政訴訟法第107 條第2項100年11月23日修訂前（即加列課予義務訴訟，誤列 被告機關者，準用同條第1項），自不得適用新法。㈡原裁 定於理由⒈認系爭函文係單純事實陳述，非行政處分等語 ，然抗告人係依眷改條例第21條規定，放棄承購改建之住宅 ，於領取輔助購宅款後搬遷，並無原裁定所謂「辦理遷建作 業之準備行為」等語，且本件眷村改建亦非原地改建，原裁 定以「辦理遷建作業之準備行為」駁回抗告人訴之聲明⒈， 即有提起本件抗告之原因。㈢訴之聲明⒉部分，原裁定於第 7頁第10行稱「抗告人訴之聲明第2項……其中所稱之『相對 人』，抗告人自承係指相對人海陸指部（參101年3月1日準 備程序筆錄），惟抗告人就此部分於向國防部提起訴願程序 中，並未有任何不服而提起訴願之表示」等語，並非事實， 抗告人係向行政院訴願委員會提出訴願，原處分機關為總政 戰局及海令部，後因該委員會將總政戰局著向海陸指部提出 辦理部分，屬國防部訴願審議委員會管轄，而以99年3月10 日院臺訴移字第0990012860號行政院秘書處移文單，移文國 防部訴願審議委員會辦理，原裁定前所稱顯有違誤。㈣原裁 定於第8頁第13行稱「因相對人海令部及國防部總政治作戰 局均非本件系爭函文之作成機關，殊無對之爭執之餘地，從 而抗告人以其為相對人作為本件爭訟之對象，遽行提起行政 訴訟，其起訴顯不具備起訴之要件，且該事項又係屬無法補 正之事項，應予駁回」，然系爭函文係總政戰局著抗告人向 海陸指部提出，海令部雖依國防部訴願審議委員會98年決字 第49號決定意旨辦理而呈國防部，致國防部權責機關未依國 防部訴願審議委員會98年決字第49號決定意旨核發「購宅補
助款、自行拆遷房屋補償費、自備款及搬遷費用」等款項， 是抗告人以總政戰局及海令部為原處分向行政院訴願審議委 員會提起訴願，系爭函文即為總政戰局及海令部所為，原裁 定所稱顯與事實不符。又原裁定第8頁第18行有關眷改條例 主管機關之認定，與實際上辦理眷改業務係總政戰局，其發 文有以國防部函，亦有以總政戰局函為名，且兩種函文字號 皆為「國政眷服字……號」，總政戰局訴訟代理人亦於原審 法院101年12月19日言詞辯論時承認其有所發函件，有國防 部函、總政戰局函之名銜，國防部長僅係依眷改條例第2條 第2項規定為眷改召集人，並於確定眷改行政計畫之裁決時 背書，原裁定於第19頁第4行起稱「本件抗告人所要申請核 定之購屋補助款、自備款墊付款、搬遷費以及自行拆遷補償 費等款項，因均屬眷改條例適用之範圍，則依前開說明，應 屬國防部之權責。是抗告人狀列海令部及總政戰局為相對人 ，並以其作為請求之對象，顯然有所錯誤。是依據課予義務 訴訟應準用行政訴訟法第107條第1項第10款規定（參行政訴 訟法第107條第2項規定），該部分抗告人之起訴為不合法， 且屬無從補正之事項，應予駁回」等語，顯與事實不符。又 行政訴訟法第107條第2項關於課予義務訴訟準用同條第1項 第10款，有違法律不溯既往規定，已如抗告意旨㈠所述。㈤ 原裁定於第9頁第13行起稱「有關抗告人所要申請核定之購 屋補助款、自備款墊付款、搬遷費以及自行拆遷補償費等款 項，其權責機關為國防部」，與實際辦理眷改業務為總政戰 局之事實不符，已如前述。又國防部101年函違反本件已至 核定抗告人之上開裁定所載購屋補助款等4項款項進程，已 無實體審查餘地即已無認證註銷餘地，否則本院97年度判字 第837號確定判決不會著重為核定。另原裁定認國防部101年 函「因非在本件訴訟範圍之內，抗告人於本件訴訟中，復將 之列為訴之聲明，並請求將該函撤銷，自有誤解。該部分之 起訴亦屬不合法，應併予駁回」（第9頁第20行起），因該 國防部函係在本件訴訟中作出，即總政戰局訴訟代理人張靈 秀依原審法院諭示報請該局核定，是抗告人將之列為訴之聲 明，請求撤銷洵屬適法，且符合訴訟經濟原則。㈥原裁定於 第9頁最末行起稱本件實體理由無再論述必要，與行政訴訟 法第189條第1項規定有違。又本件於101年12月19日言詞辯 論庭，總政戰局訴訟代理人張靈秀當庭所提陳報狀所舉本院 100年度判字第2019號及第2105號判決，「認重點在於規範 領取輔助購宅款之時間點，並認眷改條例施行細則第19條就 各種申請領取輔助購宅款時間點及數額計算方式，分別加以 規定可知」，明顯與眷改條例第21條有違，抗告人有向原審
法院陳明「眷改條例第21條規定領取輔助購款後搬遷，這是 為保護眷戶而設，不可以在沒有發放輔助購宅款之前要人民 先交出房屋，相對人違反司法院大法官會議釋字第406號解 釋」，然原裁定就此未為斟酌，亦與行政訴訟法上揭規定有 違云云。
五、本院查：
㈠抗告人訴之聲明⒈部分：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害 其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其 決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定 期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟 。」，行政訴訟法第4條第1項定有明文。又所謂行政處 分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參 照）。
⒉查系爭函文即海陸指部99年2月12日海陸眷服字第09900 01734號函略以：「主旨：請台端配合提供相關佐證資 料，俾利辦理遷購『翠峰國宅』輔助購宅款等款項結報 作業。……說明為辦理台端陳情發放輔助購宅款、搬 遷補助費及自增建超坪補償款等款項，請台端惠予提供 遷出眷址之除戶戶籍謄本、水電廢止證明及私章等資料 ，俾利辦理後續結報作業。」等語，觀其函文內容，僅 係海陸指部說明辦理遷購翠峰國宅輔助購宅款等作業， 需要抗告人提供除戶戶籍謄本等資料，並未對抗告人有 任何權利義務之變動，即並未產生法律效果。是以原裁 定理由所述：「系爭函文乃相對人海軍陸戰隊指揮部為 辦理遷建作業前之準備行為，衡其性質，應僅是單純的 事實敘述、或通知抗告人協力完成補正資料之準備行為 而已，並非就抗告人之請求事項有所准駁，而抗告人亦 不會未因該敘述或說明而對其權利或法律上之利益，生 有不利結果，自非行政處分。」等語，揆諸上開規定及 說明，並無不合。抗告人所稱其係依眷改條例第21條規 定，放棄承購改建之住宅，於領取輔助購宅款後搬遷， 並無原裁定所謂「辦理遷建作業之準備行為」云云，據 此執為抗告之理由，顯係對於原裁定意旨之誤解，並非 可採。
㈡抗告人訴之聲明⒉部分：
⒈「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或
法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院 提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處 分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法 申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違 法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該 機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。 」，行政訴訟法第5條定有明文。
⒉抗告人訴之聲明⒉為：「相對人辦理抗告人之『購宅補 助款、自行拆遷房屋補償費、自備款墊付款（含孳息） 及搬遷補償費用』等款項之核撥，須依照眷改條例第21 條及認證書所附切結書所明定，明載之「領取輔助購宅 款後搬遷」之規定，不得在未核撥上述之購宅補助款等 款項（共4項）前，先著抗告人斷水、斷電並先交出房 舍，以符前揭法律及認證書所載規定。另亦不得違反國 防部98年決字第049號決定意旨所載，將上述核撥之購 宅補助款等款項（共4項）中之自備款墊付款項（含墊 付孳息）自核撥項目中剔除。」云云，而其中所稱之「 相對人」，抗告人自承係指相對人海陸指部，為原裁定 所審認（有原審卷2，101年3月1日準備程序筆錄可參） 。惟查，觀諸抗告人於訴願書（補充理由）已載明：「 原處分機關：海令部軍眷服務處。總政戰局軍眷服務處 。補充理由如下：……請貴訴願審議委員會以決定命原 處分機關辦理核撥訴願人之『購宅補助款、自行拆遷補 償費、自備款及搬遷費用』等款項時，不得剔除其中之 自備款（含墊繳利息）項目，以符國防部98年決字第49 號決定所載規定。另決定命其辦理上述之核撥事項時， 不得違反眷改條例第21條之『領取輔助購宅款後搬遷』 規定，在其未核撥輔助購宅款等款項前，亦即訴願人未 領取上述之輔助購宅款等款項前，不得先著訴願人先聲 請斷水斷電並先交出房舍，以符眷改條例第21條之眷改 特別法律規定。」等語（99決字第74號訴願卷第19-21 頁），係將海令部軍眷服務處及總政戰局軍眷服務處列 為訴願相對人。則縱如抗告人所述，其「係向行政院訴 願委員會提出訴願，原處分機關為總政戰局及海令部， 後因該委員會將總政戰局著向海陸指部提出辦理部分， 屬國防部訴願審議委員會管轄，而以99年3月10日院臺 訴移字第0990012860號行政院秘書處移文單，移文國防 部訴願審議委員會辦理」云云；然而，系爭函文之發文 機關既係海陸指部，處理本件相關輔助購宅款作業亦為 海陸指部，抗告人於提起訴願書時將海令部軍眷服務處
及總政戰局軍眷服務處列為訴願相對人，請求國防部訴 願審議委員會命原處分機關即海令部軍眷服務處及總政 戰局軍眷服務處作成訴之聲明⒉之有關事項云云。是就 相對人海陸指部而言，原裁定稱「抗告人就此部分於向 國防部提起訴願程序中，並未有任何不服而提起訴願之 表示」等語，即非無據。則抗告人真意縱使請求判命海 陸指部作成訴之聲明⒉之事項，惟其並非依法向海陸指 部申請未果，先提起訴願後，再提起行政訴訟，核與行 政訴訟法第5條第1項、第2項之起訴要件未合。原裁定 因認抗告人於提起本件訴訟前，並未經訴願程序，其起 訴不備要件，且無從命其補正，應予駁回，並無違誤。 ㈢訴之聲明⒊⒋部分：
⒈抗告人訴之聲明⒊⒋為：「⒊相對人總政戰局及海令部 應依國防部98年決字第049號訴願決定意旨，辦理核撥 抗告人85年因同意參與改建而依眷改條例第22條及眷改 條例施行細則第20條第1項等之規定，經臺灣高雄地方 法院公證處認證之購宅補助款（即輔助購宅款）382萬 元整、歸墊自備款墊付款526,088元及墊繳孳息160,083 元、搬遷費1萬元、自行拆遷房屋補償費（即自行增建 房屋超坪拆遷補償）14.3坪609,212元等款項予抗告人 。上列費用除自備墊付款及墊繳利息依高雄市銀行之貸 放利息（9.0％至9.2％年利率）外，均按年息5％計算 ，並自85年9月7日認證日起至清償日止。⒋相對人總政 戰局及海令部應依其歸墊承諾歸墊抗告人墊繳之自備款 526,088元及利息160,083元。」云云。經查，依該等聲 明內容以觀，本件抗告人並未先向總政戰局、海令部申 請辦理相關輔助購宅款，因該二機關駁回或不作為，經 訴願程序，繼而提起行政訴訟，則抗告人逕列該二機關 為被告，訴請為一定作為，並不合於行政訴訟法第5條 第1項、第2項之起訴要件。且海令部及總政戰局並非系 爭函文（海陸指部99年2月12日海陸眷服字第099000173 4號函）作成之機關，故原裁定認「因相對人海令部及 總政戰局均非本件系爭函文之作成機關，殊無對之爭執 之餘地，從而抗告人以其為相對人作為本件爭訟之對象 ，遽行提起行政訴訟，其起訴顯不具備起訴之要件」等 語，並無違誤。
⒉又按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效 益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化 ，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀， 特制定本條例；……」；「本條例主管機關為國防部。
」，行為時眷改條例第1條前段、第2條第1項分別定有 明文。次按「本條例第8條第1項所定國軍老舊眷村改建 基金(以下簡稱改建基金)，為預算法第4條第1項第2款 之特種基金，編製附屬單位預算，以國防部為主管機關 。」，依眷改條例第29條訂定之眷改條例施行細則第7 條設有規定，故有關眷改條例之主管機關為國防部。又 按有關輔助購宅款與自備款之負擔如何計算，眷改條例 第20條第1項定有明文。再者，搬遷補償費發給之要件 及自行增建房屋之拆遷補償與坪數之計算，該條例施行 細則第13條、第14條分別設有規定。準此，本件抗告人 欲申請核定之購屋補助款、自備款墊付款、搬遷費以及 自行拆遷補償費等款項，均屬眷改條例適用之範圍，應 屬國防部之權責。惟查，本件抗告人就訴之聲明⒊⒋， 並未先向國防部申請辦理，因國防部駁回或不作為，經 訴願程序，繼而提起行政訴訟，則抗告人若以國防部為 被告，訴請為一定作為，亦不合於行政訴訟法第5條第1 項、第2項之起訴要件，即抗告人縱有誤列其他機關為 被告，仍毋庸命其補正國防部為被告。而原裁定認為「 抗告人狀列海令部及總政戰局為相對人，並以其作為請 求之對象，顯然有所錯誤。是依據課予義務訴訟應準用 行政訴訟法第107條第1項第10款規定（參行政訴訟法第 107條第2項規定），該部分抗告人之起訴為不合法，且 屬無從補正之事項，應予駁回」，所稱無從補正等語， 理由雖有未洽，並不影響結果。
㈣訴之聲明⒌部分：
⒈按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追 加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此 限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追 加，應予准許：訴訟標的對於數人必須合一確定，追 加其原非當事人之人為當事人。……（第4項）前三項 規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序 者不適用之。」，行政訴訟法第111條第1項、第3項第1 款及第4項分別定有明文。
⒉本件抗告人於原審法院最後一次準備程序後（101年12 月11日），再具狀提出訴之聲明⒌：國防部101年函（ 即國防部101年11月9日國政眷服字第1010015804號函） 應予撤銷云云（原審法院卷2第128頁）。查抗告人於訴 狀送達後，復提出此一聲明，核屬聲明之追加，且抗告 人訴請撤銷該函，應先經訴願程序，方能提起行政訴訟 ，亦有該函之救濟教示（原審法院卷2第102頁）可參；
惟抗告人逕行提起行政訴訟而為聲明之追加，與行政訴 訟法第111條第4項規定未合，依法不應允許。原裁定以 此部分聲明之追加，為不合法，應予駁回，並無違誤。 抗告意旨稱原裁定於法有違云云，揆諸前揭規定及說明 ，亦非可採。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟
法官 沈 應 南
法官 許 瑞 助
法官 蕭 忠 仁
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日 書記官 彭 秀 玲