有線廣播電視法
臺灣臺北地方法院(行政),簡字,101年度,92號
TPDA,101,簡,92,20130419,1

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 101年度簡字第92號
原　　　告　北桃園有線電視股份有限公司
代　表　人　吳騰芳　
訴訟代理人　邱琦瑛律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　石世豪　
訴訟代理人　謝明謙　
　　　　　　王柳霖　
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告101年1月11日
通傳營字第00000000000 號裁處書，提起行政訴訟，經臺北高等
行政法院101年度簡字第189號裁定移送本院，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為 新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法 第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方 法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。（二）原告起訴後，被告之代表人由蘇蘅變更為石世豪，有行政 院民國101年8月1日院授人組字第00000000000號令影本附 卷可稽，被告並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准 許。
（三）按不服行政機關作成經聽證之行政處分者，其行政救濟程 序，免除訴願及其先行程序，行政程序法第109 條定有明 文。查原告訴請撤銷之裁罰處分係被告舉行聽證程序後作 成之行政處分，有「廣播事業違反黨政軍不得投資媒體相 關規定案」聽證會逐字稿及附件在卷可參，是原告不經訴 願，逕提起本件行政訴訟，應屬有據。
二、事實概要：原告之上層控股公司盛庭股份有限公司（以下簡 稱：盛庭公司）及盛浩股份有限公司（以下簡稱：盛浩公司 ）為本國投資人宏璟新股份有限公司（以下簡稱：宏璟新公 司）分別持有23％之股份，又日月光半導體製造股份有限公 司（以下簡稱：日月光公司）透過宏璟建設股份有限公司（ 以下簡稱：宏璟建設公司）間接持有宏璟新公司之股份。依 日月光公司97年年報資料顯示，計有6 個政府機關直接或間 接投資日月光公司，其中已揭露之資訊，包括勞工保險局（ 以下簡稱：勞保局）持有該公司 3.003％股份、公務人員退 休撫卹基金管理委員會（以下簡稱：退輔基金）持有該公司



1.509％ 股份。被告查得上開投資結構，以勞保局、退輔基 金與原告有間接投資關係，認原告違反有線廣播電視法第19 條第4項規定，依同法第24條第1款、第68條第1項第2款規定 ，於99年7月6日以通傳營字第00000000000 號裁處書裁罰原 告10萬元。原告不服，提起訴願，經行政院以99年12月8 日 院臺訴字第0000000000號訴願決定書撤銷。嗣被告舉行聽證 程序後，再依上開規定以101年1月11日通傳營字第00000000 000號裁處書裁罰原告10 萬元（以下簡稱：原處分）。原告 仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為 非出於故意或過失者，不予處罰。」其立法理由記載：「 現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政 法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責 性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無 可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」又有線 廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐助成 立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經營者 。」其立法目的係為使黨政軍勢力退出媒體，不介入媒體 經營，並維護媒體專業自主，以落實憲法保障之言論、新 聞自由暨維護民主健全發展，而禁止黨政軍以直接、間接 投資方式操縱媒體，介入媒體經營，是以本項所規範之行 為係為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」（以下簡稱「黨政軍」）之投資行為，倘有任何違反前 開條文之情事，僅有「黨政軍」之行為人有義務及能力得 改正其違法之投資行為。然同法第24條第1款及第68條第1 項第2 款規定，就「黨政軍」違反行政法義務之行為，處 罰對象卻非「黨政軍」，而係被投資客體之「有線廣播電 視者或系統經營者」，則依前揭行政罰法第7條第1項及立 法理由，就系統經營者於「黨政軍」違法投資行為之「可 歸責性」應如何解釋，尚非無疑。參酌臺北高等行政法院 100年度訴字第911號、臺北地方法院101年度簡字第176號 判決見解，應以「系統經營者」有故意、過失之行為，致 使黨政軍直接或間接投資系統經營者，有致黨政軍勢力影 響廣播電視媒體之可能性，有違維護新聞專業自主空間， 健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，始該當處 罰之構成要件。
（二）誠如行政院99年12月8日院臺訴字第0000000000 號訴願決 定書所揭示之理由，原告之上層投資公司中，宏璟建設公 司及日月光公司均為上市公司。基於證券市場自由流通及



股份自由轉讓之原則，無法選擇或拒絕特定人買賣公司股 票，且股東之組成亦因股份自由轉讓而隨時變動，姑且不 論原告不易自集保公司取得完整股東名冊等資訊，日月光 公司係原告之第5 層投資公司，原告需逐層檢視始得掌握 該公司股東持股狀態，若要求原告隨時逐層掌握各上層投 資公司之股東持股狀態，顯係課以原告不合理之注意義務 。何況，原告縱知悉日月光公司有政府機關之直接或間接 持股，亦無排除持股之可能。再依前揭臺北高等行政法院 判決之見解，原告對於勞保局、退輔基金等政府機關間接 投資之行為，並無故意或過失。再者，被告於訴願審議程 序中曾稱：92年修正有線廣播電視法，增訂黨政軍持股規 定，當時主管機關行政院新聞局為掌握系統經營業者是否 違反該規定，要求業者按季陳報股權資料，因業者表示上 層股東不願提供股東名冊，無法陳報上層股東持股狀況， 乃就是否違反有線廣播電視法第19條及第20條相關規定， 由業者簽具切結書，保證絕無黨政軍持股情事等語，被告 明知因對上層股東持股狀況等資料取得困難，無法陳報， 始由系統經營業者出具切結書，仍以原告已切結未違反黨 政軍退出媒體等相關規定之承諾，及原告曾有上層法人股 東違反之前案，逕推斷原告有能注意而不注意之過失，對 於原告就政府機關投資行為之發生有無任何故意或過失， 未予以論斷，實已違反行政罰法第7條第1項之規定。（三）被告雖以：原告接受政府機關間接投資，致違反有線電視 廣播法相關規定，係策略性精心設計之集團性商業投資架 構操作，且原告就上層投資公司之股權均可自公開資訊觀 測站取得，原告所屬集團難諉為不知，與有線廣播電視系 統經營者，因其自身或其上層持股公司股票公開發行，於 一般證券交易市場自由買賣，致使有線廣播電視系統經營 者違反有線廣播電視有關黨政軍不得直接、間接投資媒體 規定之狀況不同云云。惟查：勞保局及退輔基金係經公開 證券市場購買原告之上層投資公司日月光公司之股票，與 被告所指之一般黨政軍經公開市場購買股票投資之案件並 無不同。被告雖辯稱：荷蘭商 PX CAPITAL PARTNERS B.V （以下簡稱：荷商公司）經由多層投資架構投資原告係經 精心設計云云，然該投資架構申請案業依法取得被告之審 核許可，並無任何違法，該投資申請案更與原處分是否違 法無涉，被告所辯，實不足採。再者，縱如被告所稱：原 告所屬集團為使前開投資架構符合有線廣播電視法第19條 第2 項規定，引進宏璟新公司稀釋外資股權，原告所屬集 團即應設想該架構可能衍生之法律效果云云，然依投資架



構可知，原告始終係被動接受母公司之投資，無從拒絕， 被告執前開理由認定原告就黨政軍投資行為難諉為不知， 實係誤認投資架構之行為主體，課予原告依法所無之義務 ，更混淆有線電視廣播法第19條第2項及第4項之規範目的 及對象。
（四）被告雖再稱：95年5月19日第56 次委員會會議決議後，被 告已正式函告持有黨政軍股份之廣電媒體，給予6 個月之 改正期限，已足使各相關廣電媒體認知媒體應承擔黨政軍 退出媒體之排除或監督等作為義務，並確立媒體違法行為 態樣主要即為「不作為」云云。惟查：就本件日月光公司 接受勞保局及退輔基金之投資行為，原告係被動成為勞保 局、退撫基金第5 層間接投資之對象，就該間接投資之情 形本即無預見可能性。何況，縱原告知悉有政府機關之間 接持股行為，依現行有線廣播電視法相關規定均未賦予原 告有任何否決或排除持股之權利或有效措施，致無排除黨 政軍投資行為之可能。被告雖辯稱：已確立媒體違法行為 態樣主要即為「不作為」云云，然遍查有線廣播電視法之 相關規定，並未有任何條文賦予系統經營者事前防止或事 後排除其受黨政軍投資之作為義務，且原告對於勞保局、 退輔基金等政府機關或基金間接投資之行為，確無主觀之 可非難性，亦無任何故意或過失之可歸責性，實屬至明。 被告復以公司法第369條之4第1項及民法第213條第1 項規 定，辯稱：被投資之原告可請求上層控制公司回復未被黨 政軍投資之應有狀態而有改正之可能云云。然而，本件事 實係勞保局及退輔基金投資日月光公司，致原告違反有線 廣播法第19條第4 項規定，然而被告並未說明本件原告之 控制公司究為何公司，原告得向其請求損害賠償？且本件 造成原告違法之投資行為人係勞保局及退輔基金，並非任 何一家原告之上層投資公司，被告所舉之公司法相關法條 於本件應如何適用？再者，本件所涉之投資行為並非公司 法所指之「不合營業常規或其他不利益」行為，與法條規 範意旨亦有未洽，而無適用之餘地。被告稱原告有改正之 可能云云，實屬無稽，亦再次證明原告無權否決或排除黨 政軍之投資行為，至為灼然。
（五）按行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序， 應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」依日月光公 司96、97年度年報揭載，退輔基金於95年度尚非日月光公 司之股東，迄至96年度始取得持股比例 1.509％股份，又 勞保局於95 年度持有日月光公司3.307％股份，96年度則 僅持有3.003％ 股份。經多次轉投資後，持股比例經稀釋



，退輔基金及勞保局對原告之間接投資股權比例已屬甚微 。況且退輔基金及勞保局均未於其所直接、間接投資之原 告及上層投資公司之董事會取得任何董、監事席次，足證 勞保局及退輔基金確無參與公司經營之情事，從而可知退 輔基金及勞保局透過多層次轉投資架構，而有間接投資原 告股份之行為，因間接投資層數眾多，無任何控制原告經 營之可能性，益徵退輔基金及勞保局經由公開交易市場購 買日月光公司股份，僅係單純以理財目的所為之投資行為 ，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項為維護媒體專業 自主，避免黨政軍操縱媒體，介入媒體經營之規範目的。 被告未慮及此，即逕論斷原告違反有線廣播電視法之規定 ，並作成原處分，乃違反行程序法第9條規定至明。（六）有線廣播電視法第19條第4 項並未定義何謂「間接」持有 。綜觀有線廣播電視法就系統經營者股東之限制規定，僅 有有線廣播電視法第19條第2 項規定：「外國人直接及間 接持有系統經營者之股份，合計應低於該系統經營者已發 行股份總數60％，外國人直接持有者，以法人為限，且合 計應低於該系統經營者已發行股份總數20％。」依有線廣 播電視法施行細則第12條規定：「本法第19條第2 項所定 間接持有之計算方式，依本國法人占系統經營者之持股比 例乘以外國人占該本國法人之持股或出資額比例計算之。 」可知外國人「間接」持股之計算層數僅至第1 層。因有 線廣播電視法未就第19條第4 項之「間接」投資予以定義 ，倘其他法律亦未有相關之特別規定，則為符合體系之一 貫，黨政軍之「間接」投資亦應僅計算至第1 層。被告雖 辯以：獎勵民間參與交通建設條例第4 條、中小企業發展 條例第32條第1項、證券商管理規則第55 條、在大陸地區 從事投資或技術合作許可辦法第4條第2項等規定，均無任 何將間接投資限制於僅得計算至第2 層之規定，原告係對 間接投資定義增加法律所無之限制云云，然被告所指之法 律，皆與有線廣播電視法之性質無關。故本件日月光公司 係原告之第5 層投資公司，勞保局及退輔基金直接投資日 月光公司之行為，解釋上，應非屬「間接」投資行為。（七）行政院100年3月24日公布之有線廣播電視法修正草案，其 中第20條第1項及第3項（即現行第19條第4 項）之修法說 明：「然現行條文第19條第4 項禁止政府、政黨直接或間 接投資系統經營者之規定，經實施數年後，發現有下列問 題： 1、對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制 系統經營者，漏未規範。 2、在間接投資部分，發生投資 者投資時不知違反規定，系統經營者亦不知被間接投資而



違反規定之不合理情形。 3、違規投資者為政黨、政府機 關（構），被處罰者卻為系統經營者，歸責對象不合理。 」可知現行有線廣播電視法第24條第1款及第68條第1項第 2 款之處罰規定，就所規範之行為主體與處罰對象間相互 齟齬，被告已著手進行修法程序，就相關案件裁量，本應 基於主管機關之職權，採用目的性限縮之方法，進行裁量 判斷，以避免歸責對象不合理。然被告不僅明知現行法規 規範不當，更於多件類似裁罰案件已遭行政院訴願決定撤 銷後，仍據以作成原處分，適足證明原處分確有不當，應 予撤銷。
（八）被告係依日月光公司97年度年報顯示，日月光公司受有勞 保局、退輔基金等6 個政府機關直接、間接投資，認定勞 保局、退輔基金與原告有投資關係，違反有線電視廣播法 第19條第4 項規定而為原處分。據此可知，被告認定原告 之違法行為係97年12月31日前發生，而被告竟遲至101年1 月5日始作出系爭處分，顯逾行政法罰第27 條所定之裁處 時效。被告雖稱：原告負有排除黨政軍投資之義務卻不作 為，就此不作為繼續違反行政法上之作為義務，裁處時效 於不作為行為尚未終了前，皆未起算云云，然依有線廣播 電視法第19條第4 項規定可知，系統經營者之違法行為係 「接受黨政軍直接或間接投資之行為」，而非「事前防止 或事後排除其接受黨政軍投資之行為」，從而本件裁處權 時效應自被告認定原告違法行為時即起算，本件裁罰顯已 逾越裁處權時效。
（九）退萬步言，倘認原告就勞保局及退輔基金之間接投資行為 有故意或過失，然原告之上層投資公司宏璟新公司業於99 年3 月18日通知已將其持有盛庭公司及盛浩公司之特別股 股份，轉讓予符合有線廣播電視法相關規定之凱聲股份有 限公司，原告並以99年4月1日北桃99外字第106 號函向被 告陳報。故被告於99年7月6日為原處分時，日月光公司業 已非原告之上層投資公司，而無被告所認定黨政軍間接持 股之情事。考量本件據以裁罰之法規有行為主體與歸責對 象扞格之不合理情況，且勞保局及退輔基金之間接投資行 為已改正，被告實不應再為本件裁罰處分，從而提起撤銷 訴訟。並聲明：1、原處分撤銷。2、訴訟費用由被告負擔 。
四、被告則以：
（一）有線廣播電視系統經營者係屬行政院所訂應予限制外國人 投資之事業，依外國人投資條例第7條第2項規定，其投資 依法應取得被告之許可或同意。經濟部投資審議委員會（



以下簡稱：投審會）為審理「荷商公司申請增資盛庭股份 有限公司多層次轉投資原告」案，函請被告提供相關意見 ，被告於95年6月27日通傳營字第00000000000號函回復， 投審會並以95年7月7日經審一字第00000000000 號函許可 前開投資案。原告之上層盛庭公司、盛浩公司、荷商公司 與宏璟新公司、宏璟建設公司間之投資關係，自始即為策 略性精心設計之集團性商業投資操作，主要目的之一即為 符合有線廣播電視法第19 條第2項對外國人投資本國媒體 之持股比例限制。經查： 1、荷商公司多層次轉投資案發 生前，東森媒體科技股份有限公司（以下簡稱：東森公司 ）於84年6月23 日成立，其後於92年3月25 日成立東禾媒 體股份有限公司（以下簡稱：東禾公司），並由東森公司 持有100％東禾公司股權，而東禾公司則持有原告91.88％ 之股權。 2、荷商公司為多層次轉投資原告等數家有線電 視系統經營者，於95年3月30 日成立盛庭公司，成立時即 由海外母公司荷商公司持有77％股權，宏璟新公司持有23 ％股權。3、盛浩公司於95年5月16日成立，成立時即由盛 庭公司持有77％股權，宏璟新公司持有23％股權。 4、盛 澤股份有限公司（以下簡稱：盛澤公司）於95年5月23 日 成立，由盛浩公司持有100％股權，95年8月11日與東禾公 司合併後解散。5、東森公司後由盛澤公司持有100％股權 ，95年8月10 日與盛澤公司合併後解散。該公司另持有三 大、雙子星、三冠王、觀天下、臺灣數位寬頻及長德等 6 家不具控制力之有線電視股份有限公司股權，由盛澤公司 概括繼受所有債權、債務。 6、東禾公司原由東森公司持 有100％股權，95年8月12日與盛澤公司合併（東森公司已 與盛澤公司合併後解散），東禾公司為存續公司並概括繼 受盛澤公司所有債權、債務；東禾公司亦更名為「東森媒 體科技股份有限公司」。96年11月9 日再更名為「凱擘股 份有限公司」。7、宏璟新公司為宏璟建設公司持有100％ 股權之子公司，於86年11月14日成立。綜觀前開投資架構 可知：1、荷商公司經投審會95年7月7 日許可後，透過盛 庭公司→盛浩公司→盛澤公司→東森公司→東禾公司之多 層次投資架構取得原告91.88％ 股權。前開投資架構扣除 取得原告91.88％股權之部分，於95年5月23日荷商公司向 投審會申請增加投資盛庭公司及貸款投資案即已成立，原 告之股權則於投審會許可後，始由外資取得貸款及匯入款 項後完成交易。2 、宏璟建設公司於86年11月14日宏璟新 公司成立時，宏璟建設公司即持有其100％股權。3、自公 開資訊觀測站觀察日月光公司87、88年報，宏璟建設公司



為其轉投資公司，87年底持有24.90％股權、88 年底持有 25.10％股權，88年7月13日當選宏璟建設公司3 席董事及 1席監察人。
（二）原告違規行為時間係被告95年6月27日以通傳營字第00000 00000 號函回復投審會，投審會以95年7月7日經審一字第 00000000000 號函許可前開投資案起迄今。原告違反有線 廣播電視法第19條第4項、第24條第1款及第68條第1 項第 2 款規定而為黨政軍投資之情事，係因策略性精心設計之 集團性商業投資架構操作所致。蓋原告所屬集團為使本投 資案符合有線廣播電視法第19條第2 項外資比例之限制規 定，引進宏璟新公司持有盛庭公司及盛浩公司各23％之股 份，而宏璟新公司為宏璟建設公司100％ 持有，又日月光 公司自84年即買入宏璟建設公司股票之事實，原告原所屬 集團（東森公司持有東禾公司 100％股份，東禾公司持有 原告 91.88％股份）既係為進行股權投資之轉讓，自應盡 事先查核之義務，確認買受人（盛澤公司暨所屬集團）之 資格要件是否符合有線廣播電視法相關規定，且日月光公 司自89年1月1日起即持有宏璟建設公司股份約25％至今， 為宏璟建設公司之最大法人股東，宏璟建設公司及日月光 公司均為上市公司，相關股權結構資料均可自公開資訊觀 測站取得，原告所屬集團（包含買賣雙方）只需稍加查證 即可知悉，實難諉為不知，難謂無過失。且就原告而言， 其上層北奕股份有限公司、凱擘股份有限公司（以下簡稱 ：凱擘公司）及盛浩公司之董事多數均相同，為控制從屬 之關係企業，股權結構非常明顯，如果原告稍盡探詢之責 或曾向經濟部商業司查詢公司登記相關資料，應可輕易發 現宏璟新公司、宏璟建設公司、日月光公司與政府間具有 投資關係。詎其未盡任何查證義務，實難認無過失。甚者 ，原告於每季申報股權結構時均向被告切結無違反有線廣 播電視法第19條規定情事，卻無任何查核作為，縱仍不構 成故意，於具備知悉明顯股權結構，且有排除可能，卻未 盡其查核、排除義務，原告主觀上具備應注意並能注意卻 不注意之過失，爰本案顯有違反有線廣播電視法第19條第 4項、第24條第1款及第68條第1項第2款規定之情事，此與 有線廣播電視系統經營者，因其自身或其上層持股公司股 票公開發行，於一般證券交易市場自由買賣，致使有線廣 播電視系統經營者違反有線廣播電視法有關黨政軍不得直 接、間接投資媒體規定之狀況不同。
（三）原告辯稱：縱勞保局及退輔基金間接投資原告，然因間接 投資層數眾多，且勞保局及退輔基金均未取得原告董、監



事席次，並未違反有線廣播電視法第19條第4 項避免黨政 軍操縱媒體，介入媒體經營之立法目的云云，姑不論原告 此論證顯現其係出於誤解行政程序法第9 條，倘依原告邏 輯，所有法律適用均需上溯立法原始目的，如個案未生立 法目的實害，個案裁罰均屬違法，不僅徒生執法認定之行 政成本，更混淆執法合法性及執法必要性之層次。（四）原告辯稱：有線廣播電視法第19條第4 項之「間接持有」 應依該法施行細則第12條計算至第2 層持股即止云云，惟 查：有線廣播電視法施行細則第12條規定僅適用於有線廣 播電視法第19條第2項，並不及於同條第4項。依「明示其 一，排除其他」之法理，應無類推適用於第19條第4 項之 情形。又遍查相關法令，除同為規範外國人持股限制的電 信法第12條第4 項規定：「前項外國人間接持有股份之計 算，依本國法人占第一類電信事業之持股比例乘以外國人 占該本國法人之持股或出資額比例計算之。」與有線廣播 電視法施行細則第12條採相同之計算方式外，其餘舉凡獎 勵民間參與交通建設條例第4 條：「本條例所稱民間機構 ，係指依公司法設立之公司；其有政府或公營事業機構投 資者，其直接投資間接投資合計不得高於該公司資本總額 20％。」中小企業發展條例第32條第1 項：「中央主管機 關得設立或輔導設立中小企業開發公司，對有發展潛力之 中小企業，直接或間接投資，提供國內外技術合作、市場 與產品開發或投資之諮詢顧問服務及其他相關業務。」證 券商管理規則第55條：「證券商直接或間接投資持股達50 ％以上之外國事業，不得再轉投資國內證券相關事業。」 期貨商管理規則第56 條之7：「期貨商直接或間接投資持 股達50％以上之外國事業，不得再轉投資國內期貨相關事 業。」在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4條第2 項：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構直接或間接 投資第三地區公司，並對該公司之經營具有支配影響力， 而該公司有前項各款行為之一者，亦屬本辦法所稱在大陸 地區從事投資。」均無任何將間接投資限制於僅得計算至 第2 層之規定，足徵原告對間接投資定義係增加法律所無 之限制，要無可採。
（五）本件違法之構成要件並非僅有線廣播電視法第19條第4 項 ，而是包括同法第68條第1項第2款及第24條第1 款規定。 細酌上開規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資有線 廣播電視業者之狀態，申請籌設、營運將不予許可。至營 運前申請時如無政府間接投資之狀態，則可予許可，然非 謂獲得許可後即可豁免杜絕政府投資媒體之義務，故立法



設下第二道防線，系統經營者如嗣後生有原不應許可其申 請籌設、營運之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知， 同法第19條第4 項所稱政府間接投資媒體，應區分不同時 點而產生兩種法律效果，發生於許可營運前，其效果為「 不予許可申請」，發生於許可營運後，其效果為「限期改 正」。前者為「單純不利處分」（侵益行政處分），後者 方為「裁罰性不利處分」（行政罰）。當「黨政軍間接投 資媒體」之事由發生時，媒體經營者之適格性即有欠缺（ 立法者擬制的抽象危險犯），對欠缺適格性之媒體經營者 ，如其未獲核發營運許可，則以「不予許可」來解決（第 24條第1 款），如核發營運許可後始生此適格性欠缺事由 ，則法律明文命媒體「限期改正」（第68條第1項第2款） ，改正之內容即為改正「黨政軍間接投資媒體」乙事，如 不改正，法律更明文「連續處罰」，甚至「撤銷籌設許可 或營運許可」（第68條第1 項），凡此均為立法者明示不 容任「欠缺適格性之媒體經營者」繼續經營媒體之立場。 如果媒體不是有線廣播電視法第68條第1項第2款之規範主 體，實難理解為何法律會要求「限期改正」，更難理解此 項「改正義務」究何所指。依被告見解，當媒體遭黨政軍 間接投資時，媒體經營者適格性即發生瑕疵，媒體應負有 改正此項瑕疵的義務，亦即排除黨政軍間接投資之義務， 此義務內容並明文於有線廣播電視法第68條第2 項：「前 項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉 讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方 式。」被告係依法通知原告履行此項法律明文之義務。縱 使合理性有疑慮，亦係有線廣播電視法第68條第1 項規定 限期改正義務是否適當之問題，而非原處分違反法律規定 。
（六）原告雖辯稱：違規行為人為黨政軍，處罰對象卻為有線電 視業者，已悖離無責任即無行政罰之有責主義云云。然依 司法院大法官釋字第638 號解釋林錫堯與彭鳳至大法官協 同意見書：「行政法上之義務主體何人，取決於法律或法 律明確授權之法規命命。如有不明之處，則屬該法律或法 規命另之解釋問題……法律或法律明確授權之法規命令未 明文規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處 罰對象者，則寓有課予某種防止或監督等義務之意。此種 立法方式……未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似 尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之 行為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案，而補 充法律漏洞。」又參酌最高行政法院93年度判字1175號、



99年度判字1298號、94年度判字552 號、臺北高等行政法 院97年度訴字第2557號、91年度訴字第2280號、91年度訴 字第5006號判決，為貫徹證券交易法第26條之立法目的， 不論法人股東指派之代表人是否難以回頭監督或促請法人 股東履行法定義務，實務見解仍肯認最低持股義務人雖係 法人股東，但透過將法人股東指派之代表人列為處罰對象 ，仍可推導出該代表人因此負有督促法人股東持有一定成 數股份之義務，倘違反該義務，即屬有可歸責之原因。再 者，最高行政法院97年度判字880 號判決：「……鑑於行 政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維 持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事 犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及 管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。」可推 知行政罰形塑之行政法上行為義務較為彈性。又行政罰法 第10條第1 項就行政罰之不作為犯定有明文。參照臺北高 等行政法院97年度簡字第731 號判決：「如買受負有違建 之建築物者，自應因承受該違建物所有權而成為狀態責任 義務人，其因此所負之受罰或違建拆除義務並不因該違章 建築非其所建而得以免除其責……」及臺北高等行政法院 96年度簡字第662 號判決：「……純粹之不作為亦有成為 行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』…例如土 地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實 上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須 擔負排除危害的責任……」均屬違反行政法上作為義務而 受罰之適例。準此，有線廣播電視法第68條第1項第2款固 係對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予 以處罰，然於媒體消極被動遭政府投資時，基於該規定存 有「不作為犯」之隱藏性構成要件，亦即同法第19 條第4 項雖僅課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同 法第24條、第68條以觀，同法第24條、第68條乃自另一角 度對系統經營者形成「誡命規定」，系統經營者因此負有 防止或監督自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務 ，於知悉遭介入後如有放任情形，仍應負不作為犯責任， 始合乎立法本旨。被告於95年5月19日第56 次委員會議決 議後，已正式函告各持有黨政軍股份之相關廣電媒體，給 予6 個月之改正期限，已足使各相關廣電媒體認知媒體所 應承擔「黨政軍退出媒體」之排除或監督等作為義務，並 確立媒體違法行為態樣主要即為「不作為」，於主觀過失 要件具備之前提下，即形成違法。
（七）釐清原告違法之構成要件後，可知原告以行為人與處罰對



象不一致，逕認悖離有責主義而違憲云云，似嫌跳躍。蓋 於確認立法者透過處罰而冀望受處罰人所負義務內容後， 始能探究此種義務加諸於受處罰人可否通過「有責主義」 的檢驗。倘原處分係不分青紅皂白，只要系統經營者一受 有黨政軍間接投資之情形，立即依相關規定論處，則此種 單純立基於有線廣播電視法第68條第1項第2款規定，而欠 缺行政罰第7 條過失主觀要件的法律適用，自然違反有責 主義。然原處分之法律效果既為行政罰，被告亦明瞭主觀 要件屬不可欠缺，於適用有線廣播電視法第68條第1項第2 款時，均不忘於個案中搭配行政罰法第7 條過失要件為具 體判斷，因此本件所適用之法律並無違憲，所為之處分更 未違法。行政院100年1月12日院臺訴字第0000000000號、 100年3月23日院臺訴字第0000000000號、100年3月31日院 臺訴字第0000000000號訴願決定書均維持被告對於類此黨 政軍介入媒體之裁處案件，基於個案中受處分人確實可被 認定為過失，足徵此類案件並非抽象法律必然違憲，而是 違反義務行為的主觀歸責要件於個案中是否具備之違法問 題，亦即倘對毫無過失之人處罰，始構成違法處分。（八）原告受黨政軍間接投資後，其經營媒體之適格性即發生瑕 疵，有線廣播電視法第68條第1 項便要求「限期改正」， 第2 項更進一步規定：「前項限期改正方式如下：一、處 分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除 擔任職務。四、其他必要方式。」此項改正義務（作為義 務）之具體內涵法律並無進一步明文，然依被告之解讀， 原告的作為義務即為限期排除因受黨政軍間接投資而發生 的適格性瑕疵狀態，具體的可能作法即為請求上層由黨政 軍間接投資至媒體之鏈結中的任何一層股東轉讓持股，以 除去黨政軍間接投資媒體之狀態，因原告係被層層轉投資 ，且持股比例均超過50％，而具有控制從屬關係，其法律 上之依據或可依照公司法第369條之4第1 項規定：「控制 公司直接或間接使從屬公司為不合營業常規或其他不利益 之經營，而未於會計年度終了時為適當補償，致從屬公司 受有損害者，應負賠償責任。」再依民法第213條第1項規 定：「負損害賠償責任者，除法律另有規定或契約另有訂 定外，應回復他方損害發生前之原狀。」被投資之原告可 請求上層控制公司回復未被黨政軍投資之應有狀態。原告 為凱擘旗下之系統經營者，原告於聽證程序中表示已特別 徵詢原股東宏璟新公司同意，轉售原持有集團上層公司的 股份予凱聲股份有限公司，因凱聲股份有限公司的股東身 分為本國籍的自然人，沒有涉及任何上市公司持股的情況



，原告違反有線廣播電視法黨政軍條款的情形已獲得改正 。足見原告辯稱：無從改正云云，應不可採。
（九）行為人以不作為繼續違反行政法上之義務，於其履行該義 務前，該不作為係繼續地違反行政法上作為義務，例如戶 籍變動（遷移、結婚、出生等事由）應於事件發生後30日 內申請登記，違者依戶籍法第53條處予罰鍰，時效並非以 30日法定期間經過起算，因申請登記之義務不是30日後即 免除，所以此一不作為義務之違反應嗣義務人履行登記義 務時開始起算（吳庚，行政法之理論與實用，第11版，第 505、506頁；廖義男主編，行政罰法，第236 頁；陳敏， 行政法總論，第5版，第753頁參照）。原告負有排除違反 有線廣播電視法規定之義務卻不作為，此種不作為繼續地 違反行政法上之作為義務，行為尚未終了，故裁處權時效 仍未起算，被告之裁處權並未因時效而消滅。綜上，原告 之訴實無理由。並答辯聲明：1、原告之訴駁回。2、訴訟 費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）本件應適用之法規及法理說明如下：
1、有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、其捐 助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資系統經