臺北高等行政法院判決
102年度訴字第43號
102年4月2日辯論終結
原 告 謝碧珠
被 告 銓敘部
代 表 人 張哲琛（部長）
訴訟代理人 柯敏菁
林玳帆
上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中
華民國101 年10月30日101 公審決字第0428號復審決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告係○○院簡任第十二職等○○員，前經被告審定合格實 授，歷至民國（下同）99年年終考績核敘簡任第十二職等本 俸五級730俸點，並以該職務及官職等級參加100年年終考績 ，經○○院考列乙等70分。原告因不服被告101年2月17日部 銓二字第1013565215號函（下稱原處分），銓敘審定其100 年年終考績結果為「依法晉年功俸一級為簡任第十二職等年 功俸一級並給與半個月俸給總額之一次獎金」，101年4月3 日誤以申訴書聲明不服，嗣於同年9月11日補正復審書經由 被告向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審 。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張：
（一）提起第一次申訴及再申訴，○○院秘書長之申訴函復經○ ○院以機關不適格為由撤銷，再申訴經保訓會以不合法為 由決定不受理：
1.原告因不服○○院以101年3月1日台立院人字第101000099 1號考績通知書，核布其100年年終考績考列乙等，於101 年4月3日向○○院提起申訴，案經○○院秘書長以101年4 月30日台立院人字第1010001951號函復（下稱○○院答復 書）在案。另關於不服○○院秘書長之申訴函復，原告於 101 年5 月30日向保訓會提起再申訴。案經○○院秘書長 以同年6 月21日台立院人字第1010003322號函（下稱○○ 院答辯書）答復保訓會並副知原告（未含附件）。 2.然而，原告卻於101年8月16日再收到○○院101年8月10日
台立院人字第1011401380號函復原告，其說明一敘明：「 茲因以秘書長代表○○院函復，有機關不適格之疑義，案 經本院再審酌，予以撤銷上述秘書長函，改以院函函復。 」說明四並載明，原告對本復函如有不服，得依上開規定 ，於復函送達次日起30日內，向保訓會提起再申訴。經核 ，○○院同年8月10日以前揭○○院秘書長函機關不適格 ，而予以撤銷並重為申訴函復，惟申訴函復之理由維持不 變，同執一詞（因2份申訴答復之內容相同，下均稱○○ 院答復書）。同年8月16日原告並函保訓會為再申訴案， 提出「補充理由暨查證申請書」。同年8月28日保訓會以 101 年公申決字第0269號再申訴決定書，對原告5月30日 再申訴案，以「再申訴人原所不服之申訴函復已不存在， 其所提起之再申訴即失所附麗」云云，認定「本件再申訴 為不合法」，並作成「再申訴不受理」之決定。（二）主張考績評定係屬違法行政處分提起復審： 按原告就系爭考績事件提起前揭申訴及再申訴，蓋在完全 欠缺據以考評之理由及依據之資訊狀況下，故不知自己服 公職之權利受侵害程度之重大影響。惟在取得前揭○○院 （含○○院秘書長）申訴函復、再申訴答復後，審視其理 由及相關證據，原告乃認為○○院100年度評定其考績等 次為乙等而被告據以審定之行政處分，顯有違法或顯著不 當，損害其升等及半個月總額獎金之權利，故按公務人員 保障法（下稱保障法）第25條第1項前段規定，得提起復 審。另依保障法第79條第1 項規定：「應提起復審之事件 ，公務人員誤提申訴者，申訴受理機關應移由原處分機關 依復審程序處理，並通知該公務人員。」、第2 項規定： 「應提起復審之事件，公務人員誤向保訓會逕提再申訴者 ，保訓會應函請原處分機關依復審程序處理，並通知該公 務人員。」爰於101 年8 月21日具函向保訓會為復審申請 ，旨揭：「關於不服○○院評定本人100 年度考績等次（ 含年終獎金）案，依保障法第25條等相關規定向貴會提起 復審，及請求同意本人閱覽資料，並進行相關調閱及鑑定 等查證程序，理由同本人於101 年5 月30日及8 月16日提 出之再申訴書及再申訴補充理由暨請求查證申請書所載。 」並聲明：「請求貴會同意本人閱覽資料，並進行相關調 閱及鑑定等查證程序，以發現真實，並請撤銷原處分，變 更本人考績為甲等及改發相關考績獎金。」是日另併案函 送「復審暨查證申請書」。
（三）保訓會對復審申請要求補正，爰就考績評定提起第二次再 申訴案，併就考績審定補正復審書提起復審，均經保訓會
決定駁回：
1.前揭復審申請，保訓會以101年8月24日公保字第10110142 69號函為補正通知。蓋認為該復審書，依保障法第49條規 定，「不合法定程式，而其情形可補正者，通知原告於二 十日內補正」。原告爰就不服○○院考績評定部分，於10 1年8月31日向保訓會提起第2次再申訴案，併就不服銓敘 部考績審定補正復審書於101年9月11日經由被告向保訓會 提起復審。
2.前揭補正復審書聲明：「原告因100年年終考績事件，不 服被告101 年2 月17日部銓二字第1013565215號函銓敘審 定俸（薪）級為簡任第12職等本俸5 級、俸（薪）點、俸 額為730 、考績總分為70分、等次為乙等、核定獎懲為晉 年功俸獎金，依法晉年功俸一級為簡任第12職等年功俸1 級並給半個月俸給總額之獎金，爰依保障法第25條等規定 提起復審，請求撤銷前揭銓敘審定結果，並另為適法之處 分。另依同法第59條第2 項、第56條第1 項、第57條第1 項等規定，請求貴會同意原告閱覽資料，並進行相關調閱 及鑑定等查證程序，以發現真實，並請撤銷原處分，變更 原告考績等第為甲等及改發相關考績獎金。」案經被告以 10 1年9 月19日部銓二字第1013646447號函答辯（下稱被 告答辯書）及○○院以同年9 月20日台立院人字第101000 5023號函答復（下稱○○院答辯書）保訓會。 3.復審部分，保訓會於同年10月30日以復審決定論結：「原 告如對考績等次不服，應依申訴、再申訴程序提起救濟， 核非本件所得審究之範圍；且原告已另案提起再申訴在案 」云云，作成「復審駁回」之決定。惟再申訴部分，同日 保訓會以該會101 年101 公申決字第0346號再申訴決定書 論結：「○○院綜合考量再申訴人100 年平時成績考核紀 錄及具體優劣事蹟，核布其100 年年終考績考列乙等70分 ，申訴函復遞予維持，經核尚無違誤，應予維持」，並作 成「再申訴駁回」之決定。
（四）閱卷被嚴格限制，得閱據以考評之資料及證據嚴重缺漏， 且再申訴及復審決定均否准進行陳述意見及查證程序： 1.對於第一次再申訴部分，原告於收受前揭○○院秘書長10 1年6月21日函之申訴答復副本後，於同年7月3日向保訓會 申請閱卷，經保訓會於同月6日函復同意閱卷；原告乃於7 月30日赴保訓會閱卷。另原告於8月16日函送再申訴補充 理由暨請求查證申請書在案。對於原告前揭申請到保訓會 陳述意見、進行調閱、鑑定及該會派員至機關查證等節， 保訓會於同年8月28日101年公申決字第0269號再申訴決定
書以：「按本件係程序上不受理，而未就實體予以審究， 再申訴人所請，核無必要」為否准。
2.對於復審部分，原告於101年9月11日具函請求保訓會依保 障法第59條第2項、第56條第1項、第57條第1項等規定， 同意閱覽資料，並進行相關調閱及鑑定等查證程序，以發 現真實。保訓會僅於101年10月5日以公保字第1011060137 號函同意原告閱覽卷宗，其他查證程序之請求保訓會復審 決定以「本件相關事證明確，核無實施鑑定之必要」一語 為否准。
3.對於第2次再申訴部分，原告於101年9月6日具函請求保訓 會依保障法第84條準用第50條第2項、第59條第2項、第56 條第1項、第57條第1項等規定，同意其陳述意見、閱覽資 料，並進行相關調閱及鑑定等查證程序，以發現真實。惟 保訓會除以101年10月5日公保字第1011060132號函同意原 告閱覽卷宗外，其餘查證請求悉以「本件相關事證明確， 認事用法無違誤，核無進行陳述意見及查證程序之必要」 一語為否准。
4.關於原告考績事件及考績審定事件申請閱覽再申訴案及復 審案卷附證據乙事，經保訓會以前揭公保字第1011060137 號函公保字第1011060132號函復同意在案。原告於101 年 10月12日函請依保障法第42條第1項規定預納費用由保訓 會提供2案相關卷附影本資料，嗣依該會承辦人員蔡小姐 電話通知並洽該會出納陳小姐後，以郵政匯票方式預付費 用2千元，業於101年10月27日接獲該會以掛號郵寄前揭卷 附證據影本43張，於同年10月30日函請該會確認未獲答復 。此外，原告於101年7月30日赴保訓會閱卷時，並取得○ ○院人事處提出之限閱「傳真登記簿」及「同仁工作登記 簿」之說明乙紙。
（五）考核表及考績表之記載不實、考核項目缺漏，考績委員會 初核，院長覆核遞予維持，被告、保訓會亦維持之，均有 違法：
1.原告任職於○○院，擔任預算中心研究員職務，工作職掌 依○○院組織法第21條、○○院處務規程第9條第1項規定 ，包括關於中央政府預、決算（含施政計畫、事業計畫） 與預算相關法案之研究、分析、評估、諮詢，及其他有關 預、決算諮詢等事項。因不服被告銓敘審定其100年年終 考績總分為70分、等次為乙等及核定相關獎金之行政處分 ，經被告向保訓會提起復審，復審決定予以駁回。原告不 服，於101年11月9日收到復審決定書後，乃依限提起行政 訴訟。
2.次按，「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之 拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關 為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證 據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決 定及理由告知當事人。」行政程序法第36條、第43 條定 有明文。準此，行政機關如因證據調查不足，致認定事實 有誤，其所作成之決定即有瑕疵而屬違法。
3.經查，被告答辯書援引公務人員考績法（下稱考績法）第 7條第1項第2款、第13條及第14條第1項等規定解釋：「依 據公務人員平時成績紀錄及獎懲，評核公務人員之考績等 次及分數，係屬各機關長官權責……」。據復審決定理由 一所述，依考績法第14條第1 項規定：「各機關對於公務 人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績 委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬 機關核定，送被告銓敘審定。……」第16條規定：「公務 人員考績案，送被告銓敘審定時，如發現有違反考績法規 情事者，應照原送案程序，退還原考績機關另為適法之處 分。」再者，保訓會再申訴決定理由三所列「卷查資料」 及其記載：「原告100 年各期平時成績考核紀錄表所載， 各考核項目之考核紀錄等級多為D 級，少數為C 級及E 級 ；單位主管綜合考評及具體建議事項欄：作事敷衍了事、 報告品質有待加強，缺乏敬業精神，專業知識不足，不知 求進。其100 年公務人員考績表，除記載病假1 日外，無 事假、遲到、早退、曠職或獎金紀錄；直屬或上級長官評 語欄記載：『評估報告品質不佳，專業能力、敬業度及行 事態度均待改善』；備註及重大優劣事實欄之記載：『1. ……對行政機關索取資料，已逾其業務所需……。3.敬業 精神嚴重不足……。』」雖然原告曾向保訓會為閱覽卷附 資料申請，惟前揭考核表及考績表均被限閱，致原告未曾 見閱前揭資料，故原告未能知悉其完整內容。
4.就前揭再申訴決定理由之陳述以觀，原告之單位主管於10 0年各期平時成績考核紀錄表所載各考核項目之考核紀錄 等級多為D級，少數為C級及E級。然而，依○○院答復書 說明三之（三）所載，除漏列品德操守項目之考核紀錄外 ，列C級者1項，D級4項、E級3項。再申訴決定理由之描述 與○○院答復書之說明，顯有差異，無論其差異事實為何 ，此等考核級數，均凸顯其對原告之評價極為嚴厲且負面 。
5.另考核表「單位主管綜合考評及具體建議事項欄」記載之 考評陳述，充滿攻擊性、誤導性之價值判斷，卻未臚列任
何足以證明其依據之具體事蹟。又，考績表「備註及重大 優劣事實欄」之記載，斷點甚多，其內容顯欠完整，並顯 見據以考核之論述不符合論理及經驗法則，是其所證事實 難謂真實、可信。
6.其次，據○○院答復書說明，其對原告平時考核表漏未就 「品德操守」之項目為考核紀錄，綜合計算原告年終考績 顯有錯誤，且於法未合。
⑴查考績法第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為 依據。平時考核就工作、操行、學識、才能行之。」參 諸被告96年11月8日部法二字第0962870440號函釋說明 略以，「96年10月30日修正後之公務人員考績法施行細 則（下稱考績法細則）第3條第1項規定：『公務人員年 終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分 。其中工作占考績分數50％；操行占考績分數20％；學 識及才能各占考績分數15％。』……即修正後之公務人 員考績評分方式，改由主管人員按本細則第3條所定考 績分數之各考核項目配置比例，綜合受考人各考核項目 之表現……評予單一分數。上開工作、操行、學識、才 能等4考評項目之百分比，係作為綜合評分中各考核項 目之參考權重……。」準此，依前揭考績法相關法令之 規定，公務人員年終考績應以平時對工作、操行、學識 、才能等4項考核項目之考核結果為依據；其中，「操 行」占考績分數20％
⑵綜上，依據○○院答復書之說明，原告100年上、下半 年度平時考核表，顯均缺漏「品德操守」項目之考核紀 錄，則年終考績該項目之考核顯有失據，是對原告年終 考績之考核，顯有錯誤，與考績法第5條第1項規定有悖 。
7.再者，原告100年5月17日職務調動，上半年負責範圍主要 為財政部等相關單位，答復書及答辯書均未提出缺失，卻 將該期間多項工作項目考核為D或E級，理由不備。說明如 下：
⑴依100年1月19日及100年5月17日「預算中心各組負責公 務機關及基金一覽表」觀之，100年上半年截至5月17日 以前，原告直屬第四組，組長為陳玉清，負責公務及基 金之單位為：財政部、財政部所屬（不含賦稅署及各國 稅局）、債務基金、公營事業民營化基金、國有財產開 發基金、中國輸出入銀行、暨南大學、耀華玻璃、台灣 武智紀念基金會、生物技術開發中心等單位；其後，改 調第二組，組長為黃素琴，負責之單位為：國安局、監
察院、僑委會、地方建設基金、國軍退除役官兵安置基 金、土銀都市更新投資信託公司、台東大學、勤益技術 大學、海外信用保證基金、中央通訊社。
⑵綜觀○○院答復書及答辯書之說明，其所舉情事均發生 於100年8月以後，亦即下半年度，而原告於100年5月17 日以前，係派第四組服務，原工作範圍為財政部等相關 單位，相關評估報告之質量，當為○○院所不爭議；之 後，改派第二組，直屬主管（組長）變動，負責工作範 圍亦全部換新，惟前揭答復書及答辯書未就原告原工作 提出任何缺失，卻將上半年多項工作項目考核為D級或E 級（僅1項為C級），顯見理由不備。
8.其三，原告於101年4月3日向○○院提出申訴理由即指出 ：「本人工作符合相關規定，惟預算中心張顧問萬全及黃 組長素琴屢為不當刪改，卻未將原稿併同陳核至秘書長等 上級長官，以致陳至秘書長之評估報告內容與本人所撰內 容差異甚大」云云，○○院答復書說明僅以一句「個人之 原稿並無規定必須併陳上級長官核閱」作為回應。然而， 原告認其已涉違法，並於再申訴補充理由具體論陳，惟保 訓會並未就此加以審查且於決定理由說明，顯於法未合。 茲再陳明如下：
⑴關於101年度中央政府總預算案整體評估報告，依張顧 問規定，每位同仁應提出新題2題，並以1題不超過2頁 為原則（或可由「同仁工作日記簿」查得紀錄），惟原 告除提出「監察院二次金改行政責任調查案延宕2年半 迄未提出調查報告，卻以司法審理中為由停止調查，監 察職能不彰，是否合法待商榷（二次金改）」之相關報 告外，併同原告所撰關於主計處規定國安局單位預算之 定位檢討報告、塑化劑事件及糧食自給率偏低等相關報 告，共計提出新題4題報告，為規定題數之2倍，均如限 完稿並陳核。
⑵依○○院處務規程第17條、○○院分層負責表規定，預 決算評估報告事項之「審核」權責固在於單位主管，惟 其「核定」之權責則為秘書長（副秘書長）。另○○院 處務規程第24條：「本院各職稱人員之權責，除本規程 已有規定者外，其餘均依法令規定，受該管長官之指導 、監督、辦理相關事務。職是，關於原告擬撰預決算評 估報告，固應受張顧問之指導、監督，惟處務規程已有 規定者，仍有除外之適用，且其仍須符合「依法令規定 」之前提要件。易言之，處務規程係基於○○院組織法 授權訂定之法令命令，張顧問之指導、監督，不得與之
牴觸，而應受其拘束。
⑶關於○○院文件之處理，依○○院處務規程第29條第1 項第8款及第9款規定：「文件經用印後，送收發科摘由 編號註明時間登記封發，並將原稿退還承辦單位續辦或 送檔案科歸檔」、「所有文稿之擬稿、核稿、判行、繕 校、印發人員，均應於文稿上分別署名，並註明辦理時 間。」預算中心張顧問及黃組長未於系爭文稿署名，逕 將原告上陳之相關報告全部擲回，不予上陳秘書長（副 秘書長），致首長誤以為原告全無績效可言，顯已逾越 權限並違反○○院組織法、處務規程及分層負責表之相 關規定。另如前段所揭，原告擬稿之前兩份報告，由黃 組長逕予以退回，卻並未簽名及批註理由；後兩份報告 ，經黃組長及林副主任簽名及批註理由，而張顧問雖有 批示，卻未簽名；又答辯書所檢附原告相關報告原稿， 亦均無預算中心單位主管（張顧問）之簽名，除顯其不 願擔負責任外，亦顯與○○院組織法、處務規程及分層 負責表之規定未合。
⑷以往年為例，原告所提二次金改相關研究報告確有經○ ○委員引用為審查相關議案之書面意見或提案並通過決 議在案，足證原告相關報告確有供○○委員參考之價值 。
9.據上論結，○○院考績委員會初核原告100年年終考績， 因原告100年上、下半年度平時考核表，缺漏「品德操守 」項目之考核紀錄，則年終考績該項目之考核顯有失據， 加以預算中心主管未於原告所擬陳核之文稿（評估報告） 上署名並註名辦理時間，卻逕將原告系爭報告退回，且未 轉陳至具有核定權之副秘書長及秘書長，顯違反考績法、 ○○院組織法、處務規程及分層負責之相關規定。又，在 前揭考核表及考績表記載之事實顯然違反論理及經驗法則 而欠缺真實性與可信度之前提下，其據以作成決定之事實 ，並無適切之證據證明其為真實，故該院考績委員會初核 及院長覆核所形成之機關核定之原告考績結果，並非根據 真實之事實作成，其核定自有違法之瑕疵。進者，被告再 據以銓敘審定，亦未審究其依據事實之真實性。易言之， 被告未據行政程序法第36條規定，依職權調查證據，致其 所為銓敘審定原告考績結果之行政處分，拘泥於○○院之 主張，或是事實之表象，並未依行政程序法第43條規定， 斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法 則判斷事實之真偽，是其認事用法顯有違誤。
10.此外，綜觀保訓會復審決定及再申訴決定書，針對原告主
張○○院據以考核其考績及被告銓敘審定之基礎所依據證 據不實問題，該會顯未依職權調查證據，以致於決定書內 ，並未詳盡說明其如何斟酌全部陳述與調查事實及證據之 結果，卻僅僅草率地依附○○院於申訴答復及再申訴答辯 之主張及被告卸責之詞而為再申訴及復審決定，不免落入 恣意決定之窠臼，亦顯有違法之瑕疵。
11.綜上，保訓會及被告並未斟酌原告全部陳述，亦未調查爭 議之事實及證據之真偽，其認事用法顯有瑕疵，是保訓會 復審決定及被告之銓敘審定，均有違反前揭考績法及行政 程序法等相關法律規定之違法瑕疵。
（六）違規索取二次金改資料之事實並非真實，保訓會復審決定 及原處分有未依證據認定事實之顯著不當：
1.承前段，關於○○院申訴答復及再申訴答辯之認事用法違 誤情節，按再申訴決定理由四後段論結：「再申訴人所訴 ，核無核無足採。」惟原告再申訴理由（含補充理由）及 證據多達2百餘頁，其再申訴決定理由卻僅以一句：「再 申訴人訴稱，○○院指其所撰寫之評估報告品質不符要求 ；及其不遵規範，任意向他機關索取資料，均屬空言指摘 云云。」以為概括。是以，對原告再申訴理由之主張，保 訓會顯然未為詳細審查，對原告主張恣意莫視。 2.再就本件系爭具體事實分析，經查保訓會再申訴肯認○○ 院指摘原告之考核事實之證據及理由，見其決定理由四， 其事件要分為二；事件一為：「按○○院預算中心經97年 11月25日內部會議要求，同仁向行政機關索取資料應與預 決算有關，並經組長核閱及編號登記，以備供查核，並自 98年1月1日實施；又於100年5月25日再度要求同仁遵守上 述規定，有該中心傳真登記簿及同仁工作日記簿附卷可稽 。惟再申訴人先後於100年8月3日及17日傳真監察院及司 法院索取有關二次金改之資料，均未經直屬組長核閱，亦 未於傳真登記簿登記。」簡稱「索取二次金改資料事件」 ；事件二為：「再申訴人撰寫評估報告之良窳，機關答復 已詳為說明，以對各機關報告預算內容為評估報告，本係 再申訴人主要工作，自得為考績依據。」簡稱「報告品質 不佳事件」。
3.關於索取二次金改資料事件，原告主張保訓會決定理由之 論述有3點瑕疵，違反論理及經驗法則。說明如下： ⑴就經驗法則以觀，公務機關「傳真登記簿」之用途，係 用以登記使用傳真機之紀錄，頂多僅為證明傳真與否之 事實。此外，預算中心傳真登記簿之登記並無任何管制 ，不但不足以證明其登記與傳真與否之事實，更不足以
證明原告傳真監察院及司法院索取有關二次金改之資料 ，是否經直屬組長核閱。質言之，傳真登記簿之紀錄， 與經組長核閱與否，二者實不關聯，是以憑傳真登記簿 推論原告索取有關二次金改之資料未經組長核閱之事實 真偽，顯為不當連結，違反論理法則。
⑵就經驗法則以觀，「同仁工作日記簿」係同仁為個人工 作之需，自行記錄供私人使用之備忘錄，既未陳核亦不 供其他同仁閱覽，且對其他同仁，包括原告，並無任何 拘束力。是「同仁工作日記簿」無以證明○○院預算中 心確於97年11月25日內部會議要求：「同仁向行政機關 索取資料應與預決算有關，並經組長核閱及編號登記， 以備供查核，並自98年1月1日實施」等事實之真偽。易 言之，「同仁工作日記簿」，與預算中心內部規定之內 容為何？如何執行？二者實不關聯，憑同仁工作日記簿 推論原告索取有關二次金改之資料違反預算中心內部規 定之事實真偽，顯為不當連結，違反論理法則。 4.另，○○院答復書說明三之（二）指摘原告：「不遵守該 中心內部之工作規範」乙節，保訓會再申訴決定引之以為 決定理由之一，惟原告於再申訴「補充理由暨查證申請書 」論證其「非真實」，內容如下：
⑴同仁工作日記簿、傳真資料、傳真登記簿並非攸關原告 或同仁傳真是否經組長核閱之證據：
①所謂「內部會議」，係由預算中心張顧問隨時召開， 其要求預算中心同仁至會議室，由其下達指示，然後 同仁遵照辦理；既無開會通知，亦無開會事由，更無 會議紀錄。因之，其所稱內部會議，難謂為「會議」 ，充其量僅可謂為「非正式會議」，其因而形成之「 內部工作規範」，亦為「非正式規範」而有別於「行 政規則」或行政命令。
②「同仁工作日記簿」原告從未見過，答辯書以之為預 算中心內部工作規範之證據，卻又以公開或提供有侵 害個人隱私等為由，限制原告閱覽，其筆記（紀錄） 之正確性、真實性、管理之目的與有效性，及可理解 性、可遵行性等，均有欠明確，顯見其並非有效、正 式之命令或規範。由於保訓會表示該等資料依○○院 要求限閱，故原告無從查考。就經驗法則以觀，其為 少數同仁對於張顧問為指示時之手稿，內容之精確性 、真實性與一致性，均有待審究。此外，其內容極為 簡略，無具體工作規範之細節，且無相關主管之簽核 ，亦非依法定程序召開會議訂定之有效規範；又未正
式發布或下達，參加會議者，固可能有不同之理解， 未參加是次會議者，更無以得知或理解其規範。 ③傳真登記簿僅登記：⑴日期、⑵姓名、⑶收件者、⑷ 內容、⑸編號等5項資料，並無「組長」簽章之紀錄 ，亦未由承辦人或專人依據組長核閱結果為登記，顯 非為「管制用」之工具。是以，答辯書所提傳真登記 簿，其登記與否顯與經組長核閱與否完全無關。質言 之，未登記不表示未經組長核閱，登記者亦不表示經 組長核閱。
④向行政部門索取資料之方式，除了傳真外，尚有電話 或e-mail等不同方式，「傳真登記簿」，顧名思義僅 為「傳真」管理之用，並非管理所有向行政部門索取 資料之方式。惟就原告以往在預算中心之觀察與理解 ，並非所有人均會將傳真文件登記於傳真登記簿，此 可統計向研究報告資料來源是否均有傳真登記即可證 之，尤其是黃組長負責之單位。由於保訓會依○○院 要求限閱該等資料，原告無以檢視。
⑤若謂「向行政部門索取資料」均應經組長核閱，則其 證據應涵括經「組長核閱」之書面文件，即應有組長 核閱之簽名或蓋章，惟相關證據未見任何其他同仁同 期間有經組長核閱之證明文件。此可要求○○院提供 所有預算中心存檔之傳真文件可知。
⑥據原告觀察，傳真文件並未被當作正式文件處理，故 鮮少正式陳核並歸檔；連同被索取機關提供之資料（ 含機密文件），亦鮮少併同評估報告陳核並歸檔。此 可調閱所有國安局等單位歸檔之評估報告及附件可知 。
⑦○○院處務規程第29條第1項第5款至第8款明定，各 處、局、館、中心及各委員會所擬稿件經依次審核後 ，應依本規程之規定分別送請判行…送由監印人員查 對登記用印。準此，預算中心所擬稿件之用印，依該 規定應由監印人員查對登記用印。惟記憶所及，預算 中心於100 年9 月15日後，始有應經組長核章之規定 ，亦即應蓋有○○院預算中心及各組組別文字之印章 ，並由各組組長保管該組長核閱專用印章。在此之前 所有傳真文件，概由承辦人依被查詢機關之需要，自 行取用置於收發櫃檯前之「○○院預算中心收發章（ 格式為「由右向左」排列）。據原告所知，目前正式 收發用章之格式應為「由右向左」，故張顧問提供同 仁向行政部門索取資料所使用收發章之效力為何？相
關管理機制為何？其內部規範之意義與效力如何？與 前揭○○院處務規程是否有牴觸等？謹請審究。 ⑵向行政機關索取資料「應經組長核閱之要求」，非依法 定程序訂定，且與前揭○○院分層負責表之規定牴觸， 尚非「適法」之內部工作規範所稱內部工作規範，其實 並非正式會議形成之正式規範，由於係非依法定程序召 開會議而為之規範，其「要求」同仁向行政機關索取資 料應經「組長核閱」之作法，與○○院分層負責表之規 定牴觸，則其「要求」自與依法行政原則有悖，而有適 法性之疑慮。具體理由說明如下：
①關於○○院預算中心之設立、法定職掌、各職稱人員 之權責、辦理文件之責任、文件之處理等規定，見於 ○○院組織法第15條、及○○院處務規程第9條、第 24條至第29條等相關法令規定。預算中心「函索研究 所需之參考資料事項」之權責，依「○○院分層負責 明細表」規定其「審核或核定」與「核定」之權責劃 分，分別為「第三層（單位主管）」與「第二層（秘 書長或副秘書長）」。
②○○院處務規程第2條規定：「本院處理事務，除法 令別有規定外，依本規程處理。」；第1條首揭授權 之法律依據為「○○院組織法第34條」，即：「○○ 院處務規程，由○○院秘書長擬訂，經院長核定，報 告院會後施行。」該規程第25條並規定：「本院處理 事務，實施分層負責制度，逐級授權決定，其分層負 責明細表由本院秘書處擬訂，報請院長核定後施行。 」準此，現行「○○院分層負責明細表」係踐行法定 程序訂定而具有法規範效力之行政規則。質言之，關 於「預算中心向行政機關索取資料」，除法令別有規 定外，自應依前揭○○院處務規程及分層負責明細表 之規定為之。又依行政程序法第159條第2項第1款規 定，關於機關內部業務處理方式之規定，係屬行政規 則。按我國為法治國家，原告任職於○○院，係為○ ○機關，尤應守法。參諸司法院釋字第540 號解釋理 由書及行政程序法第159 條第1 項規定，長官對屬官 依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非 直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，縱未 直接對外發生法規範效力，亦應受「依法行政原則」 之規範。職是，預算中心張顧問規定向行政機關索取 資料應經「組長核閱」之要求，未依法定程序訂定， 且與○○院分層負責表之規定應由「單位主管」或「
秘書長或副秘書長」核定之規定相牴觸，並與依法行 政原則相悖，尚非適法之內部工作規範。
⑶傳真資料之上陳與否，系爭內部規範無非認其不具有重 要性，而未設有機制妥為管理，致無從查考，以之做為 考核考績之重要依據，顯不符合比例原則：
①關於預算中心「函索研究所需之參考資料事項」之規 範，除依前揭○○院分層負責明細表規定而定有核定 之層級外，○○院處務規程第29條第1項第5款至第8 款規定並明定，各處、局、館、中心及各委員會所擬 稿件經依次審核後，應依本規程之規定分別送請判行 ……送由監印人員查對登記用印。八、文件經用印後 ，送收發科摘由編號註明時間登記封發，並將原稿退 還承辦單位續辦或送檔案科歸檔。職是，關於審核、 用印、登記之程序，相關法令均有明定。用印與登記 ，均由承辦人外之第三人辦理，以收嚴格管控之效； 若由承辦人自行用印、登記者，管理機制上，應屬低 密度管理之備查性質。準此，依規定，辦理文件之責 任及其處理，均有一定程序及管制，其規定係依法定 程序訂定並發布或下達而施行之法令，對預算中心之 內部秩序及運作具有法規範效力。準此，系爭內部工
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