臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第30號
102 年3 月13日辯論終結
原 告 何初軒等123 人（姓名、地址詳如附表）
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
洪韶瑩 律師
許嘉容 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 新竹縣政府環境保護局
代 表 人 黃士漢
訴訟代理人 羅仕臣
黃耀德
參 加 人 新竹縣湖口鄉公所
代 表 人 張春鳳
訴訟代理人 黃乾祥
張裕光
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，經本院
中華民國98年11月26日98年度訴字第504 號判決原告勝訴；被告
不服，提起上訴，經最高行政法院中華民國100 年6 月9 日100
年度判字第939 號判決，將原判決廢棄，發回本院審理，本院更
為判決如下：
主 文
被告應作成命參加人新竹縣政府環境保護局及新竹縣湖口鄉公所停止在坐落新竹縣湖口鄉○○段500 、500 之3 地號土地上實施「新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫」（含聯外道路）開發行為之行政處分。
被告應給付原告新臺幣陸萬元。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴 。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴 訟法第111 條第1 項定有明文。經查，原告係以參加人新竹 縣政府環境保護局（下稱新竹縣環保局）興建之新竹縣湖口 垃圾轉運站（下稱系爭垃圾轉運站）及其聯外道路，未依法 進行環境影響評估，其等已以書面告知被告，惟被告仍怠於
執行職務為由，依環境影響評估法第23條第9 、10項規定， 提起本件訴訟，於起訴時之聲明原為：㈠被告應命參加人新 竹縣環保局對系爭垃圾轉運站興建計畫（包含聯外道路）， 應依環境影響評估法第5 條規定進行環境影響評估，並依同 法第22條規定，命參加人新竹縣環保局停止實施開發行為， ㈡被告應給付原告新臺幣（下同）6 萬元；嗣於民國101 年 5 月10日具狀，將聲明第㈠項變更為：被告應作成命參加人 新竹縣環保局及參加人新竹縣湖口鄉公所（下稱湖口鄉公所 ）停止在坐落新竹縣湖口鄉○○段500 、500 之1 、500 之 3 及500 之4 地號土地（以下就各該筆土地，均僅簡稱其地 號）之上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（包含聯外道路）開 發行為之行政處分。經核原告變更前、後之第㈠項聲明，其 基礎事實與訴訟標的均屬相同，故變更前聲明之訴訟資料與 證據資料，本院於審理變更後聲明時均得援用。至於變更後 聲明增列參加人湖口鄉公所為被告應作成命為停止實施開發 行為之對象，乃因該參加人施作之系爭垃圾轉運站聯外道路 ，與另名參加人新竹縣環保局施作之垃圾轉運站，係屬一整 體開發行為之不同工程，故原告聲明請求被告對參加人2 者 均作成停止實施開發行為之行政處分，可使有關系爭垃圾轉 運站及其聯外道路之開發行為所涉紛爭，於此一訴訟中一次 解決；另原告將變更前第㈠項聲明請求被告應作成命參加人 新竹縣環保局依環境影響評估法第5 條規定實施環境影響評 估部分之請求撤回，核屬減縮應受判決事項之聲明，對被告 行使防禦權亦未造成妨礙。是本院綜核上情，認原告所為訴 之變更應屬適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人新竹縣環保局前為新竹縣廢棄物清理設 施之設置，提出系爭垃圾轉運站興建計畫，向被告申請於50 0 地號土地之山坡地（該土地嗣於97年12月11日分割增加50 0 之3 地號土地）開發興建垃圾轉運設施獲准。原告以系爭 垃圾轉運站及其聯外道路之開發範圍已超過1 公頃，依96年 12月28日修正發布並施行之「開發行為實施環境影響評估細 目及範圍認定標準」（下稱環評細目認定標準）第28條第1 項第6 款第1 目及同條項第1 款第4 目規定，應實施環境影 響評估，惟參加人新竹縣環保局未依法實施環境影響評估即 逕行開發，於97年12月12日（收文日期）依環境影響評估法 第23條第8 項前段規定，以書面告知被告應依環境影響評估 法第5 條、第7 條第1 項、第22條規定，命參加人新竹縣環 保局實施環境影響評估及停止系爭垃圾轉運站與其聯外道路 之開發行為，惟被告逾60日未依法執行，原告遂依環境影響 評估法第23條第9 項及第10項規定提起本件行政訴訟，求為
被告應命參加人新竹縣環保局對系爭垃圾轉運站興建計畫（ 包含聯外道路）應依環境影響評估法第5 條規定進行環境影 響評估，並依同法第22條規定，命參加人新竹縣環保局停止 實施開發行為，及被告應給付原告6 萬元之判決，經本院98 年度訴字第504 號判決原告勝訴；被告不服，提起上訴，經 最高行政法院100 年度判字第939 號判決，將原判決廢棄， 發回本院審理。
三、原告主張：
㈠原告居住環境之空氣、土壤及水質等，均將因興建系爭垃圾 轉運站（含聯外道路）之開發行為蒙受重大影響，且該開發 行為實施前，未進行環境影響評估，亦剝奪原告之程序參與 權，故原告等人應為環境影響評估法第23條所稱之受害人民 ，具有提起本件訴訟之當事人適格。
㈡按垃圾資源回收（焚化）廠運轉設施申請及審核作業要點（ 下稱資源回收廠申請審核要點）第4 點規定，資源回收設施 係該作業要點所定轉運站之必備設施之一，又新竹縣湖口鄉 公所清潔隊隊部之現址設於500 之4 地號土地上，該土地係 自同段500 地號土地分割而來，故其現址確實位於系爭垃圾 轉運站興建工程計畫書所規劃之開發場址，屬該開發行為之 細項工程，非新的開發行為。且上開設施已於101 年6 月30 日啟用，顯見上述未經環境影響評估之系爭垃圾轉運站開發 行為仍在進行，甚至已於完成後開始使用，故本件訴訟仍有 權利保護之必要。
㈢系爭垃圾轉運站及其聯外道路之興建，雖屬不同工程，且分 別交由參加人新竹縣環保局及參加人湖口鄉公所執行，然不 論該開發行為將其中工程切割為幾件，或分別由不同單位執 行，皆不影響其應依法進行環境影響評估之要求，各執行開 發行為之單位皆應受環境影響評估法之拘束。又依資源回收 廠申請審核要點第4 點規定，系爭垃圾轉運站之聯外道路， 係屬垃圾轉運站所需相關設施之部分，且參加人新竹縣環保 局之「新竹縣湖口垃圾轉運場水土保持計畫書」申請範圍及 垃圾轉運站興建計畫，均將聯外道路之開闢規劃為系爭垃圾 轉運站興建工程之一部分，故自整體開發行為之目的觀之， 該聯外道路與系爭垃圾轉運站設施之開發面積，應依96年12 月28日修正發布並施行之環評細目認定標準（下稱96年環評 細目認定標準）第33條規定，併同計算。至系爭垃圾轉運站 及其聯外道路之開發行為所使用土地，前後雖歷經三次變更 ，現已分割為500 、500 之1 、500 之2 、500 之3 及500 之4 地號等筆土地，然該開發行為既名為垃圾轉運站興建計 畫，其面積之計算，除垃圾轉運站本身外，自應加計污水處
理、資源回收分選場等附加設施之面積。故不論以其計畫書 所載總開發面積7.9012公頃為計，或以垃圾轉運場之面積（ 0.7430公頃）與聯外道路之面積（0.420 公頃）加總為計， 抑或以該垃圾轉運站之實際申請開發面積（0.626175公頃） 與聯外道路面積之加總為計，該開發行為之面積，均已逾1 公頃。又系爭垃圾轉運站預計清運全新竹縣之垃圾，初估每 月將清運5,200 公噸（200 公噸×26日）之轉運廢棄物，顯 逾96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款第2 目【即10 1 年1 月12日修正發布並施行之同標準（下稱現行環評細目 認定標準）第4 款第2 目】所定每月最大轉運量2,500 公噸 ，則依96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款第1 、2 目及第1 款第4 目（即現行同認定標準第28條第1 項第4 款 第1 、2 目及第1 款第7 目）等規定，系爭圾垃轉運站及其 聯外道路設置前，自應先進行環境影響評估；被告在未進行 環境影響評估程序前，應依環境影響評估法第22條規定，命 參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所皆停止實施開發行為。 ㈣原告等為預防及減輕開發行為對新竹縣湖口鄉環境之不良影 響，延聘律師為訴訟代理人，依環境影響評估法第23條第10 項規定，該律師費用6 萬元，應由違法怠於行使職務之被告 負擔。
㈤為此提起本件訴訟，並聲明：
⒈被告應作成命參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所停止在500 、500 之1 、500 之3 及500 之4 地號土地上實施系爭垃圾 轉運站興建計畫（含聯外道路）開發行為之行政處分。 ⒉被告應給付原告6 萬元。
四、被告抗辯：
㈠原告等公民告知書之告知事項，與其變更後訴之聲明不同， 依最高行政法院101 年度判字第973 號判決意旨，自與環境 影響評估法第23條第9 項所定構成要件不符，被告亦不同意 原告變更訴之聲明。
㈡依環境影響評估法第23條第8 項、第9 項規定及行政法院59 年判字第211 號判例意旨，以公益團體或受害人民資格提起 訴訟，必以現實上受有損害為據，不得僅因將來恐受有損害 即提起訴訟。原告以其等居住於系爭垃圾轉運站鄰近區域， 唯恐系爭垃圾轉運站之設置將對所處環境之空氣、土壤及水 質造成損害，而提起本件訴訟，故係以系爭垃圾轉運站興建 之開發行為將來有發生損害之虞，預行起訴請求救濟，並無 現實之權利或法律上利益遭受損害，欠缺當事人適格，而無 訴訟權能。
㈢參加人新竹縣環保局業於99年9 月10日與原承攬系爭垃圾轉
運站興建工程之建築師事務所及營造公司終止契約，是以該 開發行為現未實施，原告提起本件課予義務訴訟，請求被告 應命參加人新竹縣環保局依環境影響評估法第22條規定停止 實施開發行為，顯無實益，其請求欠缺權利保護必要。 ㈣依96年環評細目認定標準第28條第1 項第6 款第1 目及同條 項第1 款第4 目規定，位於山坡地之廢棄物轉運設施興建工 程，申請開發面積達1 公頃以上者，始應實施環境影響評估 。系爭垃圾轉運站之興建，不論依參加人新竹縣環保局96年 8 月所提興建計畫書中所載場址預定使用面積之0.5 公頃， 或實際開發面積之0.626175公頃，抑或係水土保持計畫所載 申請使用面積0.743 公頃，均未逾1 公頃。又廢棄物轉運站 興建工程開發面積之計算，依96年環評細目認定標準第28條 第1 項第1 款第4 目規定，本不含轉運站聯外道路等其他設 施面積。次按參加人新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站之興 建計畫，係依行政院環境保護署（下稱環保署）所定資源回 收廠申請審核要點辦理，其所負責執行開發之部分並不及於 聯外道路，該聯外道路係由參加人湖口鄉公所依地方自治法 第20條第6 款第1 目規定，負責開發執行。且依參加人湖口 鄉○○○○○○○道路工程施工平面圖與地籍圖可知，該聯 外道路與系爭垃圾轉運站分屬不同之開發行為，開發單位亦 不同，依法亦無必須共同開發之規定，且該聯外道路非專供 垃圾轉運站使用，屬共同使用，而由參加人湖口鄉公所發包 施作；況該聯外道路位於500 地號土地，亦與系爭垃圾轉運 站坐落之500 之3 地號土地不同。故參加人新竹縣環保局於 進行系爭垃圾轉運站之興建前，未實施環境影響評估，並無 違反環境影響評估法之規定，被告亦無強將非由該參加人執 行之聯外道路納入該項開發行為，甚或強命參加人湖口鄉公 所停工之權利。
㈤系爭垃圾轉運站之開發行為係屬合法，無須實施環境影響評 估，惟被告及參加人新竹縣環保局本於權限，為確保地區人 民權益並妥善處理縣境廢棄物，仍於計畫中納入二次污染之 防止措施，且善盡環境保護把關監督之責，並無怠於執行職 務之行為，故原告等另依環境影響評估法第23條第10項規定 ，訴請被告給付6 萬元，亦無理由。
㈥並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人新竹縣環保局主張：系爭垃圾轉運站工程於興建中， 因政策考量而終止合約，未繼續後續興建工程，已蓋好之建 物，機械設備並未完成，目前亦未有使用計畫。至湖口清潔 隊隊部新址，雖位於該垃圾轉運站隔壁，惟非系爭開發行為 之一部分；參加人湖口鄉公所則主張：其向行政院申請撥用
500 、500 之1 、500 之3 及500 之4 地號土地，係為作生 態公園使用，並為該生態公園而興建聯外道路；該聯外道路 與系爭垃圾轉運站之開發單位、目的及預算均不相同，自非 屬同一開發行為等語。
六、如事實概要欄所載之事實，有新竹縣湖口垃圾轉運設施興建 計畫書（96年8 月修正版）、公民告知書、本院98年度訴字 第504 號判決及最高行政法院100 年度判字第939 號判決， 附本院98年度訴字第504 號卷（下稱前審卷）及本院訴更一 字卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
七、經核本件爭點為：㈠原告變更後第⒈項聲明，是否符合環境 影響評估法第23條第9 項所定構成要件？㈡原告提起本件訴 訟是否具備當事人適格？㈢原告提起本件訴訟是否具有權利 保護必要？㈣原告請求被告作成命參加人新竹縣環保局及湖 口鄉公所停止系爭垃圾轉運站（含聯外道路）開發行為之行 政處分，有無理由？茲依序論述如下：
㈠原告變更後第⒈項聲明，符合環境影響評估法第23條第9項 所定構成要件：
⒈首按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在 直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「… （第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令 而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執 行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9 項）主管機關 於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公 益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為， 直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。…」環境影響 評估法第2 條及第23條第8 、9 項分別定有明文。又該法第 23條第8 項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反 本法或依本法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管 機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益 團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主 張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相 關規定。次按環境影響評估法第22條規定：「開發單位於未 經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行 為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上 一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機 關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停 止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑 或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」係賦與主管機 關得以作成裁處罰鍰、逕命或轉請目的事業主管機關命開發 單位停止實施開發行為等不利益行政處分之方式，達成環境
影響評估法規範之管制目的。是以若受害人民或公益團體申 請主管機關疏於執行之具體內容，係請求為環境影響評估法 第22條規定之行政行為者，應係請求主管機關為行政處分， 並非事實行為；其等嗣以主管機關怠於執行職務為由，依同 法第23條第9 項規定向行政法院訴請判命主管機關執行者， 該項訴訟之性質應屬課予義務之訴。又環境影響評估法第23 條第9 項既規定受害人民或公益團體得以該主管機關為被告 ，對其怠於執行職務之行為，「直接」向行政法院提起訴訟 ，請求判令其執行，則依該規定提起課予義務訴訟者，依訴 願法第1 條第1 項但書規定：「但法律另有規定者，從其規 定。」免經訴願程序，以上均先予說明。
⒉經查，原告於97年12月11日對被告寄送之公民告知書，其主 旨記載：「依環境影響評估法第23條第8 項通知， 貴府環 境保護局『新竹縣湖口垃圾運站興建計畫』及其聯外道路之 興建應進行環境影響評估，並請 貴府依環境影響評估法第 22條規定，命其立即停工」等語，有該公民告知書附本院前 審卷㈠第149 頁可稽。是原告已於該公民告知書內，清楚表 明其認為系爭垃圾轉運站及其聯外道路興建之開發計畫，乃 應實施環境影響評估，惟為環境影響評估法主管機關之被告 疏未執行，故依環境影響評估法第22條規定，請求被告命開 發單位停止實施開發行為之意思，則原告嗣因被告自收受該 公民告知書送達之日起60日內仍未依法執行職務，直接向本 院提起聲明第⒈項之課予義務訴訟，請求被告應作成命系爭 垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位即參加人2 者停止實施 開發行為之行政處分，即與前引環境影響評估法第23條第8 、9 項所定要件相符。被告雖抗辯：原告以上述公民告知書 告知之事項，與其變更後第⒈項聲明顯然有間，故其起訴不 符環境影響評估法第23條第9 項所定要件云云。惟查，原告 上開公民告知書之主旨與其變更後第⒈項聲明，其間之差異 ，僅在前者未將參加人湖口鄉公所列為請求被告作成停止實 施開發行為處分之對象；然該公民告知書業已載明系爭垃圾 轉運站及其聯外道路之興建，依法均應進行環境影響評估， 被告應依環境影響評估法第22條規定命上述開發行為立即停 止之旨，故原告以該書面告知被告應執行職務之行為，係命 系爭垃圾轉運站及聯外道路興建之開發單位均停止實施開發 行為，並無任何疑義；至於該公民告知書有無將系爭垃圾轉 運站及聯外道路之開發單位記載完全，對原告以書面告知被 告應執行職務內容之明確性，不生任何影響；則原告在該公 民告知書未獲被告回應後，提起同法第23條第9 項所定訴訟 ，請求被告應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單
位停止實施開發行為之行政處分，並將被告應命為一定處分 之對象即上述開發行為之開發單位，於聲明中補充記載完全 ，尚難認其訴請被告作成之行政處分內容，與其先前以書面 告知被告怠於執行職務之內容有何不符之處。至於最高行政 法院101 年度判字第973 號判決，所涉案例乃該案上訴人先 前依環境影響評估法第23條第8 項規定，以書面告知被上訴 人應執行之職務，僅有命開發單位停止實施樹木移植工程， 惟嗣依同條第9 項規定提起之訴訟，卻請求被上訴人應作成 命開發單位停止實施樹木移植工程以外之開發行為之行政處 分，故與本件原告以書面告知被告怠於執行之職務，及提起 本件訴訟請求判令被告執行之職務，均係被告應作成命系爭 垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行 政處分，並無不同者，顯有差別，被告援引上述最高行政法 院判決就與本件相異之案情所表示見解，主張原告提起本件 訴訟不符環境影響評估法第23條第9 項規定，自難採憑。 ㈡原告具有提起本件訴訟之當事人適格：
⒈次按前揭環境影響評估法第23條第9 項所稱之「人民」（即 同條第8 項規定之「受害人民」），除因開發單位違反環境 影響評估相關法令進行開發，而主管機關疏於執行，致其權 利已生現實損害之人民外，開發行為直接影響所及之居民權 益，如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞，該居民亦 屬前揭規定所稱之受害人民，此觀諸該法將開發行為所在地 之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示 意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利， 並課予開發單位處理當地居民意見之義務（該法第9 條、第 10條、第11條第12款、第12條參照），兼有透過程序權保障 之賦予以保障當地居民權益之意即明。而應實施環境影響評 估之開發行為未依法為之，則當地受開發行為影響居民之上 開法定程序權利即遭剝奪，自難謂非受害人民。次按環境影 響評估法第1 、4 、5 條等規定，明確揭示該法係為「預防 」及「減輕」開發行為對環境造成不良影響，達成環境保護 之目的而設，依法應受規範之開發行為，非僅限於進行中之 開發行為及完成後之使用，尚包括開發行為之規劃，各該行 為如對環境有不良影響之虞者，即應實施環境影響評估，不 以已實際對環境產生不良影響為限。據此而論，對環境有不 良影響之虞之開發行為，如因尚未致令將受嚴重影響或將生 損害之居民產生現實損害，該等居民即不得以受害人民地位 依環境影響評估法第23條第8 項以書面告知方式促請主管機 關依法執行，進而依同條第9 項規定提起公民訴訟，實無從 達成「預防」開發行為對環境造成不良影響，保護環境及保
障當地居民權益之立法目的。再者，前揭規定之「受害人民 」若僅限於權利已受有損害之人民，則其等依現行相關行政 訴訟法規定逕行起訴即可，要無於環境影響評估法中另行增 訂公民訴訟條款之必要。是環境影響評估法第23條第8 項所 稱「受害人民」及第9 條所稱「人民」，應包括直接受開發 行為影響所及之居民，合先敘明。
⒉經查，原告何初軒等123 人為新竹縣湖口鄉鳳凰村居民，該 村緊臨參加人新竹縣環保局所訂系爭垃圾轉運站興建計畫開 發場址所坐落之500 、500 之3 地號土地南方各情，有原告 何初軒、王素靜、何溪軒、何宗霖、邱桂春、馬翔、徐金煙 、周錦美、劉佳欣、徐金福、范武正、徐美碧及黃桂英等人 之戶籍謄本、湖口鄉鳳凰村村長出具之現住居所證明書、湖 口鄉鳳凰村通訊錄及被告所提98年空照圖等，附本院前審卷 ㈡第4 至14、21、350 頁可稽，堪以認定。是原告主張其等 均居住在系爭垃圾轉運站場址附近，系爭垃圾轉運站之設置 ，對其等所處環境之空氣、土壤及水質等等，皆有重大影響 ，且因被告未命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位進 行環境影響評估，其等程序參與權亦遭剝奪，故其等屬該項 開發行為之受害人等語，洵屬有據。則原告在踐行環境影響 評估法第23條第8 項所定以書面告知被告怠於執行職務之程 序，且被告於收受該書面送達之日起60日內仍未依法執行後 ，本於同條第9 項規定，直接向本院提起訴訟，請求被告作 成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發 行為之行政處分，揆諸前揭說明，自無不合。被告雖援引最 高行政法院59年判字第211 號判例：「訴願法所謂行政處分 ，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律 效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐 將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。原 告就兩商標是否近似之疑義請求釋示，被告官署之通知解答 ，顯不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分。縱如原告 主張為免其商標被侵害而提起訴訟時，該管法院必將徵詢被 告官署之意見，如被告官署仍持原見解，則原告權益屆時將 受損害，亦係將來可能發生損害，非現實之權利或利益受有 損害，自不得預行請求行政救濟。」之意旨，抗辯：環境影 響評估法第23條第8 、9 項規定所指「受害人民」及「人民 」，限於實際產生損害之人民，原告等僅以系爭垃圾轉運站 之開發行為將來可能對其等造成損害，即預行起訴請求救濟 ，欠缺當事人適格云云。惟上開判例所涉案例乃人民就行政 機關所為不發生具體法律效果、非屬行政處分之問題解答， 以其日後可能發生損害為由，預行請求行政救濟，故與本件
原告（當地居民）係因被告怠於執行其環境影響評估監督主 管職權，根據環境影響評估法第23條第9 項賦與受開發行為 影響之人民得訴請法院判令主管機關執行之規定起訴者，其 原因事實及法律依據均屬有別，自難比附援引，是被告執該 判例意旨，指稱原告不具當事人適格云云，自無足取。 ㈢原告提起本件訴訟，具有權利保護必要：
再按環境影響評估法第5 條第1 項所定之開發行為範圍，依 同法第4 條第1 款規定，包括該行為之規劃、進行及完成後 之使用，業如前述。是以應實施環境影響評估之開發行為， 縱使因故暫時停止，致一時未能完成，惟若該開發行為並未 完全終止而永久不再進行，其對環境造成之不良影響之可能 性即繼續存在，將因該開發行為而受嚴重影響或生損害之人 民，自有依據環境影響評估法第23條第9 項規定提起訴訟之 實益與必要。被告雖抗辯：參加人新竹縣環保局業於99年9 月10日與原承攬興建系爭垃圾轉運站之建築師事務所及營造 公司終止契約，是以該開發行為現未實施，原告訴請被告應 命該參加人停止實施開發行為，顯然欠缺權利保護必要云云 ，並提出參加人新竹縣環保局99年9 月30日環廢字第099002 5106號函，附本院訴更一字卷第50頁為證，惟該函僅能證明 原本負責該工程興建之廠商已不再施工，無從據以推論參加 人新竹縣環保局已終局性地停止系爭垃圾轉運站之開發行為 ，蓋其日後仍可能將未完成之工程另行以發包或辦理採購案 等方式，交由他人施作，使該開發行為得以繼續進行。是系 爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發行為既未完全停止進行， 經原告以書面告知被告應命開發單位停止實施開發行為而未 獲置理，則原告依環境影響評估法第23條第9 項規定，提起 本件訴訟，揆諸前揭說明，自具有法律上值得保護之利益， 被告所辯原告起訴欠缺權利保護必要云云，亦無足取。 ㈣原告請求被告作成命參加人新竹縣環保局及湖口鄉公所停止 在500 及500 之3 地號土地上，實施系爭垃圾轉運站及聯外 道路開發行為之行政處分，及給付6 萬元律師費用部分，為 有理由；至其另請求被告應作成命參加人2 者停止在500 之 1 及500 之4 地號土地上實施開發行為之行政處分，則無理 由：
⒈繼按「（第1 項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者， 應實施環境影響評估：…九、環境保護工程之興建。…（第 2 項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、 細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機 關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」「開發 行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時
，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估 ，並作成環境影響說明書。」「本法第五條所稱不良影響， 指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染 、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、 地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理 利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、 文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」分 別為環境影響評估法第5 條第1 項第9 款、第2 項、第6 條 及同法施行細則第6 條所明定。次按環保署根據環境影響評 估法第5 條第2 項規定之授權，訂有環評細目認定標準，參 加人新竹縣環保局於96年8 月申請興建系爭垃圾轉運設施時 施行之該認定標準（95年2 月20日修正發布並於同日施行， 下稱95年環評細目認定標準），及原告對被告寄送公民告知 書時施行之96年同一認定標準，於第28條第1 項第1 款第4 目及第1 項第6 款第1 目，均規定：「環境保護工程之興建 ，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、水肥處理 廠興建或擴建工程，符合下列規定之一者：…㈣位於山坡地 ，申請開發面積一公頃以上者。…」「六、廢棄物轉運站興 建或擴建工程，符合下列規定之一者：㈠第一款第一目或第 二目或第四目規定。」至本件訴訟言詞辯論終結時施行之現 行同一認定標準第28條第1 項第1 款第7 目及第4 款第1目 ，則分別規定：「環境保護工程之興建，有下列情形之一者 ，應實施環境影響評估：一、水肥處理廠興建、擴建工程或 擴增處理量，符合下列規定之一者：…㈦位於山坡地或台灣 沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開 發或累積開發面積一公頃以上。…」「廢棄物轉運站興建、 擴建工程或擴增轉運量，符合下列規定之一者：㈠第一款第 一目至第八目規定之一。…」又環保署另依環境影響評估法 第5 條第2 項規定之授權，於86年12月31日訂定發布及施行 之開發行為環境影響評估作業準則第43條第2 、3 項則規定 ：「（第2 項）規劃廢棄物焚化（資源回收）廠及廢棄物處 理場（廠）工程（含轉運站）時，應評估焚燒處理流程中以 及儲存或掩埋或其他方式處理廢棄物產生臭味及滲出水之影 響，其處理設施應妥善規劃。訂定廢棄物掩埋未能即日覆土 或天候不良條件下之防制應變計畫。對於掩埋場封閉或使用 期限屆滿後之復育計畫、土地利用計畫以及二次污染問題， 應預為規劃研擬因應對策。（第3 項）開發單位應妥善規劃 廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢棄物運送所 引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響。」
⒉經查，參加人新竹縣環保局為規劃設置垃圾轉運設施，以處
理所轄各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時， 提出「新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書」（下稱系爭計 畫書），計畫開發500 地號土地（山坡地）興建轉運設施， 並於系爭計畫書第19頁之「環境影響評估」部分記載：「本 計畫預定場址將設置每日轉運廢棄物量90公噸，因此本轉運 設施興建計畫不實施環境影響評估作業等程序。」案經被告 核定許可，並轉向環保署申請補助經費等情，為兩造所不爭 執，且有新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書（修正版）、 被告新竹縣政府96年6 月11日府授環發字第0960102643 號 函、96年8 月15日府授環廢字第0960150290號函及環保署96 年10月5 日環署綜字第0960075886號函，附被告以98年6 月 25日府授環廢字第0980106300號函檢送本院之原卷宗（下稱 答辯卷）第84、63、60、61、64至79頁，暨參加人新竹縣環 保局97年3 月26日環廢字第0970003706號函，附本院前審卷 ㈠第556 頁可稽（參見該函說明二㈠之記載）。 ⒊次查，系爭計畫書雖記載系爭垃圾轉運設施之興建，廠址預 定用地面積為0.5 公頃（參見答辯卷第67頁背面），惟該垃 圾轉運站工程基地為500之3地號土地，面積為0.626175公頃 等情，為被告所自承（見本院前審卷㈡第304 頁），復有參 加人新竹縣環保局98年4 月7 日環廢字第0980006828號函， 及500 之3 地號土地登記謄本，附本院前審卷㈠第519 頁及 本院訴更一字卷第58頁可佐。另依系爭計畫書第9 頁之「計 畫場址用地權狀、地目、及附近環境說明」部分所載：「該 地為國有財產局的公有用地，但土地興建面積大，未來可轉 運量較大的垃圾轉運站外，尚有其餘空間可容納各項設施， 如資源回收分選場。…連接至該場址之道路尚於計畫中…未 來需開闢一條聯絡道路與主要道路聯絡。…」等語，及第14 頁之系爭垃圾轉運設施廠區配置圖，在該垃圾轉運站之東南 側，確實規劃有聯外道路（參見答辯卷第68頁正反面）等情 觀之，可見系爭垃圾轉運設施興建之開發行為，尚包括開闢 聯外道路；再徵諸參加人新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站 「採購及興建工程規劃設計施工統包一項」採購案之工程規 劃設計中，系爭垃圾轉運站興建工程除系爭垃圾轉運廠區坐 落位置外，聯絡道路亦在規劃設計施工之列，工程規劃設計 施工區域涵蓋500 、501 、500 之3 地號土地，暨該參加人 另就系爭垃圾轉運站基地擬定之水土保持計畫範圍，亦包含 500 之3 、500 及501 地號土地（即含聯外道路）等情，有 決標公告、全區配置圖、廠區配置、放樣圖，及參加人湖口 鄉公所98年9 月30日湖所建字第0980012735號函附參加人新 竹縣環保局第二次變更基地水土保持計畫，附本院前審卷㈡
第240 至243 及159 頁可憑，益見系爭垃圾轉運設施興建開 發之範圍，非僅該垃圾轉運廠區坐落之500 之3 地號土地， 聯外道路之興建亦包括在內。參諸前引開發行為環境影響評 估作業準則第43條第3 項規定，廢棄物轉運站之開發單位本 應妥善規劃廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢 棄物運送所引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響，故如 在山坡地開發之廢棄物轉運站，為運輸廢棄物而規劃施作道 路以對外聯絡者，該聯外道路既屬廢棄物轉運站之順利營運 所不可或缺之設施，二者自應視為同一廢棄物轉運站興建工 程開發行為之整體，於計算申請開發面積是否超過1 公頃而 應依95年、96年或現行環評細目認定標準規定，實施環境影 響評估時，該聯外道路之面積亦應一併計入。而參加人新竹 縣環保局興建系爭垃圾轉運設施之目的，係為處理新竹縣各 鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，已如上述 ，則如該垃圾轉運設施未開闢聯絡道路，即無從與中山高速 公路及其他新竹縣主要道路聯結，遑論如何運輸、處理及轉 運新竹縣各鄉鎮市垃圾。從而，系爭垃圾轉運設施興建之開 發行為，應涵蓋該聯外道路，則有關該開發行為面積之計算 ，即應包含系爭垃圾轉運站興建工程坐落之500 之3 地號土 地面積0.626175公頃及聯外道路之面積，被告所稱：廢棄物