臺北高等行政法院判決
101年度訴字第2016號
102年4月10日辯論終結
原 告 劉泓志即祐民診所
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 黃三桂
訴訟代理人 陳淑惠
鄭嘉政
朱峰玉
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期 日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條 各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：原告（醫事機構代碼︰0000000000號）於民國99 年7 月5 日與被告簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約 （下稱健保特約），有效期間自99年11月14日起至101 年11 月13日止，另依101 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資 源不足地區改善方案（下稱系爭改善方案），申請以劉泓志 及劉瑞卿等醫師辦理醫療資源不足地區巡迴醫療服務，經被 告同意原告依其申請地點辦理巡迴醫療服務後，原告於101 年9 月18日向被告申請自101 年10月1 日起至12月31日止， 變更劉泓志醫師之巡迴醫療地點，被告則以101 年9 月28日 健保南字第1015062318號函回覆略以：依系爭改善方案八、 ㈡、⒋、⑵規定，診療時間、地點之異動，一年不可超過3 次，原告已於101 年3 月16日變更劉泓志醫師與劉瑞卿醫師 之巡迴地點，另於101 年9 月13日變更劉瑞卿醫師巡迴地點 ，故被告不同意此次變更。原告不服，遂提起本件行政訴訟 。
三、原告主張：系爭改善方案第八、㈡、⒋、⑵所定診療時間、 地點之異動，一年不可超過3 次，應以醫師為計算單位，而 非以診所為單位，被告以原告於101 年已變動巡迴醫療地點 3 次為由，不准其申請自101 年10月1 日起至12月31日止， 變更劉泓志醫師依系爭改善方案提供巡迴醫療服務之地點， 有違平等原則，為此提起本件給付訴訟，並聲明：被告應同 意劉泓志醫師自101 年10月1 日起至醫療缺乏地區嘉義縣東
石鄉烏松溪下村看診之子約改約。
四、被告抗辯：原告對被告不同意其申請自101 年10月1 日起， 變更劉泓志醫師依系爭改善方案提供巡迴醫療服務之地點一 事，曾向全民健康保險爭議審議委員會提起爭議審議，經該 委員會以101 年12月19日健爭審字第1010018352號審定書予 以駁回後，原告未依法提起訴願，即逕提起本件行政訴訟， 自非合法。次按系爭改善方案第八、㈡、⒋、⑵規定，診療 時間、地點之異動，診所應事先週知當地民眾及病患，門診 時間表及地點變更次數，一年不可超過3 次。原告於101 年 9 月18日前，業已為其診所依系爭改善方案辦理巡迴醫療服 務之醫師申請變更診療地點3 次，則被告否准原告於101 年 9 月18日申請變更劉泓志醫師之巡迴醫療地點，並無違誤等 語，並聲明：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有健保特約、系爭改善方案、原 告101 年9 月18日101 年度全民健康保險西醫基層總額醫療 資源不足地區改善方案異動表，及被告101 年9 月28日健保 南字第1015062318號函，附答辯卷及本院卷可稽，且為兩造 所不爭執，堪信為真實。
六、經核本件爭點為：原告提起本件給付訴訟，訴訟類型是否正 確？如是，其起訴有無理由？經查：
㈠首按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人 （即被告）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務 機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用 予保險醫事服務機構之型態為之【99年1 月27日施行之全民 健康保險法（下稱99年全民健康保險法）第1 條，第6 條、 第47條至第54條規定參照】。而為鼓勵基層醫師到醫療資源 不足地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適 當的醫療服務，99年全民健康保險法第32條第1 項亦規定： 「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地離 島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與實 施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。」 被告依據前揭條文規定，擬定系爭改善方案送由行政院衛生 署核定後實施，其主要建制無非以優於一般健保特約之支付 標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限定 與被告簽訂健保特約之醫療院所為申請人。是以，改善方案 雖未就醫療院所與被告間之法律關係為定性，然其對偏遠地 區人民保險給付方式，與前述經由被告與醫事服務機構締結 健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致，是以改善 方案中醫事服務機構與被告間之法律關係，亦應被認定為行 政契約，即改善方案公告乃為被告要約之引誘，醫事服務機
構之「申請」即為要約，被告審核條件而為允諾，係屬承諾 ，二者合致而契約成立。又因改善方案契約係以申請人業與 被告締結健保特約為前提，是關於改善方案之雙方合意，應 認係原健保特約之特別條款，為原健保特約之一部分，且因 而合於行政契約書面要式性之要求。醫事服務機構如因改善 方案之行政契約而與被告有所爭執，求為財產上給付或請求 作成行政處分外其他非財產上給付者，原則上應依行政訴訟 法第8 條第1 項規定提起給付訴訟。原告因於101 年9 月18 日申請變更其診所之劉泓志醫師依系爭改善方案提供巡迴醫 療服務之地點，遭被告以不符系爭改善方案八、㈡、⒋、⑵ 規定為由而不予同意，認為有損其權利，是兩造係因系爭改 善方案而成立之行政契約發生爭執，則原告提起行政訴訟法 第8 條第1 項所定給付訴訟，自無不合。被告誤認其回覆原 告不同意劉泓志醫師變更巡迴醫療地點之101 年9 月28日健 保南字第1015062318號函為行政處分，認原告未對該函提起 訴願即行起訴，程序並非合法，尚無可採。
㈡原告所提本件訴訟為無理由：
⒈次按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟 之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益， 縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上 之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（ 司法院釋字第546 號解釋意旨參照）。此種權益保護必要之 要件，屬於狹義「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺， 常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式 為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政 法院90年6 月份庭長法官聯席會議參照）。準此，權利保護 必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求 權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法 律上已無從補救或並無實益等，均為法院進行實體審查之前 提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘 原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。經查，系 爭改善方案之施行期間為101 年1 月1 日至101 年12月31日 ，為該改善方案第四點所明定（見答辯卷第30頁），是本院 於102 年4 月10日就本件訴訟言詞辯論終結時，系爭改善方 案之施行期間早已屆滿，則原告主張：被告不同意其申請自 101 年10月1 日起，變更劉泓志醫師依系爭改善方案提供巡 迴醫療服務之地點，致其權利或法律上利益受有損害，故訴 請本院判決被告應「同意劉泓志自101 年10月1 日起到醫療 缺乏地區東石鄉看診之子約改約」（即同意劉泓志醫師自10 1 年10月1 日起至同年12月31日止，變更其依系爭改善方案
提供巡迴醫療服務之地點），縱為有理由，其權益所受侵害 亦無法藉由本院之判決而回復，揆諸前揭說明，原告提起本 件訴訟，即難認為有實益，而屬欠缺權利保護必要。 ⒉再按與被告訂定系爭改善方案之行政契約相對人，限於與被 告訂有健保特約之診所，已如前述，復據系爭改善方案七、 ㈡鼓勵西醫基層醫師至本方案施行區域提供巡迴醫療服務之 ⒈申請資格⑴：「須於衛生局登記為診所（不含醫院附設之 診所、中醫診所及牙醫診所）且與保險人簽訂全民健康保險 特約醫事服務機構合約」規定甚明（見答辯卷第32頁）。從 而，系爭改善方案八、㈡、⒋、⑵規定：「診療時間、地點 之異動，診所應事先週知當地民眾及病患，門診時間表及地 點變更次數，一年不可超過3 次為限。」（見答辯卷第37頁 ）自係針對與被告締結系爭改善方案行政契約之診所，於該 改善方案施行期間內，變動診療地點、時間之次數所設限制 ，故與該診所負責辦理巡迴醫療服務之醫事人員人數多寡無 關；易言之，與被告成立系爭改善方案行政契約之診所，於 101 年1 月1 日至同年12月31日之期間內，僅得為其負責辦 理巡迴醫療服務之醫事人員，申請變更診療地點與時間至多 3 次，超過者即違反系爭改善方案八、㈡、⒋、⑵之規定， 被告自得不予同意。經查：
⑴被告同意原告依系爭改善方案辦理巡迴醫療服務後，原告先 於101 年3 月8 日申請變更劉泓志醫師之巡迴醫療地點及時 間【自原本之每週三18：15至19：25在雲林縣口湖鄉頂湖村 109 之2 號（鎮安宮），及每週三19：30至21：20在雲林縣 口湖鄉○○村○○路○○號（福安宮），變更為每週三18：00 至19：20在嘉義縣義竹鄉後鎮村34 號 （活動中心），及每 週三19：30在21：10至嘉義縣義竹鄉平溪村安溪寮68號（保 安宮）】，與劉瑞卿醫師之巡迴醫療地點各1 次【自原本之 每週六15：00至16：20在嘉義縣布袋鎮西安里30號（建德宮 ），變更為每週六15：00至16：20在嘉義縣布袋鎮西安里西 勢6 鄰57號之2 （奉天宮）】，經被告以101 年3 月22日健 保南字第1015005825號函同意，並自101 年4 月1 日生效； 嗣於101 年9 月11日，再申請變更劉瑞卿醫師之巡迴醫療地 點1 次【自原本之每週五18：30至20：00在嘉義縣義竹鄉龍 蛟村170 號，及每週五20：10至21：40在嘉義縣義竹鄉埤前 村98號（活動中心），變更為每週五18：10至19：20在嘉義 縣東石鄉塭仔村5 鄰48號（慈天宮），及每週五19：30至21 ：20在嘉義縣東石鄉蔦松村下蔦松44號（松湖宮）】，經被 告以101 年9 月18日健保南字第1015019402號函同意，並自 101 年10月1 日生效等情，有上述被告函文附本院卷第32、
64頁可稽。是以原告迄至101 年9 月11日止，已3 度為其診 所負責依系爭改善方案辦理巡迴醫療服務之醫師，申請變更 診療時間與地點，則原告復於101 年9 月18日申請變更劉泓 志醫師提供巡迴醫療服務之時間與地點，顯與系爭改善方案 八、㈡、⒋、⑵之規定不符，被告未予同意，自屬有據。 ⑵原告雖主張：系爭改善方案第八、㈡、⒋、⑵所定診療時間 、地點之異動，一年不可超過3 次，應以醫師為計算單位， 而非以診所為單位，被告以原告於101 年已申請變更其診所 依系爭改善方案辦理巡迴醫療服務醫師之診療時間與地點3 次為由，不准其於101 年9 月18日申請變更劉泓志醫師自 101 年10 月1日起提供巡迴醫療服務之時間與地點，有違平 等原則云云。惟查，前揭系爭改善方案第八、㈡、⒋、⑵規 定，對所有與被告締結該改善方案行政契約之診所均一體適 用，故為該行政契約當事人之診所，於系爭改善方案之一年 施行期間內，診療時間與地點之異動次數均不得超過3 次， 是被告並無未具正當理由而給予不同締約相對人差別待遇之 情事，自無違反平等原則之可言，原告上述主張，自非可採 。
七、綜上所述，系爭改善方案之施行期間，於本件訴訟言詞辯論 終結前之101 年12月31日即已屆滿，原告訴請本院判決被告 應同意劉泓志自101 年10月1 日起到醫療缺乏地區東石鄉看 診之子約改約（即同意劉泓志醫師自101 年10月1 日起變更 系爭改善方案之巡迴醫療地點，改至醫療缺乏地區嘉義縣東 石鄉烏松溪下村看診），已無實益，而欠缺權利保護必要。 況原告自與被告訂定系爭改善方案之行政契約後，迄至101 年9 月11日止，已向被告申請變更其所屬醫師依系爭改善方 案提供巡迴醫療服務之時間與地點3 次，其復於同年月18日 申請變更劉泓志醫師依該改善方案提供巡迴醫療服務之時間 與地點，自與系爭改善方案之規定不符，則其請求被告應同 意劉泓志醫師自101 年10月1 日起變更巡迴醫療服務地點， 洵非有據，不應准許。是以本件原告之訴為無理由，應予駁 回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均 與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 24 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑
法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 4 月 24 日 書記官 李建德