臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1946號
102年4月11日辯論終結
原 告 澳門商科海有限公司台灣分公司
代 表 人 李偉杰（經理）住同上
訴訟代理人 金學坪 律師
陳觀民 律師
被 告 交通部觀光局
代 表 人 謝謂君（局長）住同上
訴訟代理人 陳宏杰 律師
林志強 律師
阮皇運 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國101 年9 月28日訴字第1010140 號申訴審議判斷，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告就被告所辦理「國際觀光度假區採購策略 規劃暨投資計畫審查制度專業服務」採購案（下稱本件採購 案），因不服被告於101 年2 月24日以觀技字第1014000120 號函（下稱原處分）通知認原告有政府採購法第101 條第1 項第12款規定情事，擬將其刊登政府採購公報（下稱公報） ，以101 年3 月14日科字第101031401 號函向被告提出異議 ，復不服被告101 年3 月28日觀技字第1014000263號函復之 異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申 訴，工程會以101 年9 月28日訴字第1010140 號申訴審議判 斷駁回其申訴，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠申訴審議判斷僅有28行字係實質理由，未仔細研酌兩造簽 訂委託辦理「國際觀光度假區發展策略規畫暨投資計畫審 查制度」委託專業服務案契約書（下稱系爭契約）之約定 ，更未斟酌諸多非可歸責於原告之事由，遽認本件採購案 自99年12月29日期中報告審查同意日起至101 年2 月24日 終止契約止，原告未能修正完成工作事項㈥「專案審查規 定制度，並經招標機關審查同意……並無違誤」，完全不 顧本件遲延有可歸責於被告之情事，逕為前開決定，顯有 理由不備之違法。
㈡政府採購法第101 條之適用，須該廠商確實具有違法或重
大違約之情事，且須考量行政程序之比例原則，如有符合 ，方可刊登公報；尤其停權公告既屬課予廠商一種對公共 利益所應負之社會責任，故仍屬公法範疇，而有行政法上 一般法律原則之適用。依政府採購法第6 條第1 項規定， 及系爭契約第16條第1 項規定，被告若認原告有遲延情事 ，則應以更透明、公開、合理、合法之方式通知原告，或 以逾期日數課以違約金之方式，或保留價金給付等方式處 理，然其完全不依約而行，並片面終止系爭採購契約，其 主張原告遲誤期間之理由，多非可歸責於原告，被告實無 權終止系爭契約，遑論將原告當成不良廠商刊登於公報， 核其所為，大大違反誠信原則、比例原則、裁量原則及明 確性原則，亦顯然構成權利濫用而有判斷不適用法則之違 法。
㈢當事人締結契約一經合法成立即應受拘束，權利人依約得 行使其權利，權利人未在相當期間內行使其權利，復有外 顯之事實，足使義務人正當信任權利人已不欲行使其權利 或不欲義務人履行其義務，即得認權利人在義務人履行其 所告知之義務後忽又出面為權利之行使，係違反誠實信用 原則，而不能發生應有之效果，此實為禁止權利濫用，以 軟化權利效能而為特殊救濟形態之權利失效原則。系爭契 約未明定最後履約期限，亦無就各階段明定逾期違約金計 算方式，再者被告自101 年1 月31日至被告片面終止系爭 契約（101 年2 月24日）僅24日，占系爭契約時間比例甚 微，顯有違比例原則、權利濫用，實不足構成終止契約之 理由。
㈣「當事人於訂立契約時，縱有約定保留之解除權，於行使 該解除權時，亦非不得依誠信原則加以檢視……」最高行 政法院101 年度判字第958 號、101 年度判字第1035號判 決意旨可資參照。就系爭契約第8 條、觀之，被告預 見原告履約瑕疵，或有其他違反契約之情事，被告應先通 知原告限期改善，若原告不於期限內改善或履行，被告始 得終止或解除契約，然被告未限期改善驟然終止契約，期 終止權之行使難謂符合民法第148 條第2 項揭示之誠信原 則。
㈤被告欲依政府採購法第101 條第1 項第12款、第102 條第 3 項將原告刊登公報，依最高行政法院101 年度6 月第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，被告應於裁處前給予陳述 意見之機會，惟被告並未給與原告陳述意見之機會，逕自 將原告刊登公報，有悖於司法院釋字第409 號、第462 號 、第488 號及第491 號解釋揭櫫正當法律程序之意旨。訴
願程序終結前，被告仍舊未給與原告陳述意見之機會，該 裁罰性不利處分自屬違法而應予撤銷。
㈥是原告聲明：申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果） 均撤銷。
三、被告則以：
㈠就原告爭執事項，申訴審議判斷已記載判斷理由，即系爭 契約第7 條履約期限㈠之約定，已明定提出之履約期限， 而招標機關之審查期間，視服務內容繁簡並參酌實務或經 驗法則，亦可合理推知並無任由招標機關恣意拖延久懸陷 於不明確之顧慮，是申訴審議判斷並無理由不備之情事， 至為灼然。且對被告是否得將原告刊登於公報，申訴審議 判斷亦明確表示原告提出之「專案審查規範制度」經被告 多次以檢送會議紀錄之方式或以函文方式，限期原告修正 改善，惟原告始終未能確實修正或改善。本件採購案自99 年12月29日期中報告審查同意日起，至101 年2 月24日終 止契約時止，原告既未能修正完成工作事項㈥「專案審查 規範制度」並經被告同意，則被告認原告有政府採購法第 101 條第1 項第12款規定之情形，擬將其刊登公報，並無 違誤等語，即認被告終止系爭契約係因原告遲未能完成修 補正之可歸責於原告事由，被告依法將原告刊登公報，係 屬適法，更無原告所指理由不備之情事。
㈡原告依約應於100 年3 月15日以前提交「專案審查規範制 度」報告書予被告審查，然原告不僅遲至101 年4 月1 日 始提出形式完整之報告書，且經被告多次提出審查意見要 求原告修補正，原告雖先後提出多版修補正報告書，但其 內容均未依審查意見完成修補正，已然嚴重延誤本件採購 案之完成。又被告101 年1 月5 日發函要求原告於15日內 提出修補正完竣之報告書，原告先係以工作期限適逢農曆 春節假期，要求展延至101 年1 月30日，然屆期原告卻以 其正在搬遷辦公室為由推拖，均嚴重延誤本件採購案之完 成，嗣經被告以101 年2 月2 日觀技字第1014000078號函 （下稱被告101 年2 月2 日函）催告原告儘速提交，惟逾 10日後原告仍未提出，且其嗣於101 年2 月17日始提出之 第7 版修補正報告書，內容仍未就被告之審查意見修補正 完竣，顯然違反系爭契約第15條第1 項第12款之規定，而 因上開被告終止契約之事由係可歸責於原告，則依前揭政 府採購法第101 條第1 項第12款之規定，被告無權裁量原 告違約情節是否重大，應即作成刊登政府採購公報之停權 處分，至為灼然。
㈢系爭契約係屬私法契約，對於被告終止契約是否有違公平
合理原則、比例原則及誠信原則，乃屬民事爭議，與本件 無涉。再者，原告101 年4 月1 日提交「專案審查規範制 度」報告書後，被告即多次提出審查意見，要求原告修補 正，然原告雖前後提出7 版之修補正報告書，惟均未依被 告之審查意見修補正，且被告於101 年2 月2 日發函催告 後逾10日原告仍未提交修補正完竣之報告書，被告亦未立 即終止契約，而嗣原告於101 年2 月17日提出之第7 版修 補正報告書，仍未依審查議建完成修補正，被告始終止契 約，顯已予原告多次改善機會，並無違反公平合理原則、 比例原則及誠信原則之情事。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告100 年3 月15日科策字 第1000315001號函、被告100 年5 月16日內部審查會議紀錄 、被告100 年6 月15日觀技字第1004000630號函（下稱被告 6 月15日函）、原告100 年6 月17日科策字第1000617001號 函、原告100 年6 月20日科策字第1000620001號函、原告10 0 年6 月22日科策字第1000622001號函、被告100 年7 月1 日觀技字第1004000715號函（下稱被告100 年7 月1 日函） 、被告100 年7 月12日傳真函、被告100 年8 月17日外部審 查會議紀錄、原告100 年7 月14日科策字第100714001 號函 、原告100 年7 月21日科策字第100721001 號函、原告100 年7 月29日科策字第1000729001號函、被告100 年9 月1 日 觀技字第1000029483號函（下稱被告100 年9 月1 日函）、 原告100 年9 月6 日科第10090601號函、被告100 年10月25 日觀技字第1004001240號函（下稱被告100 年10月25日函） 、被告100 年11月15日觀技字第1000036764號函（下稱被告 100 年11月15日函）、原告100 年11月18日科第1001111801 號函、被告100 年12月7 日觀技字第1004001411號函（下稱 被告100 年12月7 日函）、被告101 年1 月5 日觀技字第10 14000008號函（下稱被告101 年1 月5 日函）、被告101 年 2 月2 日函、原告101 年2 月17日科第101021701 號函、原 告101 年3 月14日科字第101031401 號函、原告101 年3 月 28日觀技字第1014000263號函、原告101 年4 月11日科字第 1010411001號函、申訴審議判斷及原處分等件附於本院卷、 原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告101 年4 月1 日提交「專案審查規範制度」報告書後，多次提出 審查意見要求原告修補正，然原告雖前後提出7 版之修補正 報告書，惟均未依被告審查意見修補正，是系爭契約因可歸 責於原告之事由，解除系爭契約並刊登公報，是否適法。五、茲就本件兩造之爭執，析述如下：
㈠按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提 升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機 關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理 由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公 報：……一二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契 約者。」政府採購法第1 條、第101 條第1 項第12款分別 定有明文。
㈡經核系爭契約，兩造已於第2 條履約標的約定原告應完成 之工作事項共有9 項，其中工作事項㈥為「建立『國際觀 光度假區』專案審查規範制度：……」（本院卷一第80頁 ）；復依系爭契約第7 條履約期限㈠之規定：「1 、甲乙 （分指被告、原告，下同）雙方完成簽約後15個工作天內 ，乙方應修正服務建議書之工作執行計畫，提交期初工作 報告，送交甲方審查同意。2 、乙方應於甲方同意期初工 作報告後50個工作天內，提交期中工作報告書，送交甲方 審查同意……3 、乙方應於期中報告定稿本送達並經甲方 同意後50個工作天內，完成工作事項㈥建立『國際觀光度 假區』專案審查規範制度送交甲方審查同意。…。」（本 院卷一第83頁）原告已完成期初工作報告；期中工作報告 亦於99年12月29日經招標機關審查同意，準此，工作項目 ㈥「建立『國際觀光度假區』專案審查規範制度」（下稱 「專案審查規範制度」），依契約第7 條履約期限㈠⒊之 約定，自應於100 年3 月15日前提交之事實，為兩造所不 爭執，合先敘明。
㈢原告主張：本件採購案並無明確約定履約期限，至多僅有 原告須於一定期間內（日數自15日至50日不等）提出各階 段之工作報告之義務，送交被告審查同意，或由行政院核 定，惟被告應於何時審查同意，行政院應於何時核定，本 件最後履約期限為何，何時開始計算逾期違約金等情均付 闕如，原告已於100 年3 月15日依約交付「專案審查規範 制度」，並先後依被告工作會議或審查意見提出共7 版修 正審查規範，在被告收受其中第6 版專案審查規範制度後 ，並且以被告101 年2 月2 日函通知原告「儘速」提交「 修補正完竣」之報告書及審查制度草案，且函知原告自10 1 年1 月31日起計算履約逾期日數，足證系爭契約確無明 確約定履約期限等情。茲以：
⒈經核系爭契約第7 條履約期限㈠之約定，已分就期初工 作報告、期中工作報告、「專案審查規範制度」等，其 中兩造於本件爭執之原告完成建立「專案審查規範制度 」送交被告審查同意之履約期限，係約定在系爭契約第
7 條㈠⒊，此部分期限係自原告前一階段完成日99年12 月29日（即原告提交期中工作報告書並經被告同意之日 ）起算50個工作天（100 年3 月15日）完成送交被告審 查同意，是此階段之履約期限業已明確；至於被告之審 查期間，則視各階段服務內容繁簡，並參酌實務或經驗 法則，亦可合理推知期間，並無任由被告恣意拖延久懸 陷於不明確之顧慮，原告指稱系爭契約無明確履約期限 之約定，顯係對履約期限與被告審查期限有所誤解所致 ，所訴核無可採。
⒉次以，原告自100 年3 月15日交付、100 年4 月1 日補 正「專案審查規範制度」予被告後，被告分別於100 年 5 月16日辦理內部審查，於100 年6 月10日、6 月30日 、7 月11日召開工作會議、於8 月17日辦理外部審查會 議，就原告提交之「專案審查規範制度」報告書及歷次 修正版進行審查，提出審查意見，而原告亦自承先後依 被告工作會議或審查意見，提出共7 版修正「專案審查 規範制度」；而原告前後所提出各版原始或經修正之「 專案審查規範制度」，歷經被告多次以檢送會議紀錄方 式或以函文方式，諸如100 年5 月16日內部審查會議紀 錄、100 年6 月15日函、100 年7 月1 日函、100 年7 月12日傳真函、100 年8 月17日外部審查會議紀錄、10 0 年9 月1 日函、100 年10月25日函、100 年11月15日 函、101 年1 月5 日函、101 年2 月2 日函（本院卷一 第130 至166 頁，即被證2 至被證11），限期原告修正 改善，惟原告始終未能確實修正或改善。本件採購案自 99年12月29日期中報告審查同意日起，至系爭契約第7 條㈠⒊履約期限即100 年3 月15日止，原告均未能依約 提出經被告審查同意之「專案審查規範制度」；且被告 於上開履約期限後，尚多次函請原告依被告之指示進行 補正，原告迄未完成補正，且迄至101 年2 月24日被告 終止系爭契約時止，已距原約定履約期限（100 年3 月 15日）近1 年之久，原告既未能修正完成工作事項㈥「 專案審查規範制度」並經被告審查同意，則被告認原告 有政府採購法第101 條第1 項第12款規定：「因可歸責 於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形，擬將其 刊登公報，並無違誤，更無違反誠信原則、比例原則、 裁量原則、明確性原則及構成權利濫用之情形可言。 ⒊至於原告上開所稱：被告於收受第6 版「專案審查規範 制度」後，尚且以被告101 年2 月2 日函通知原告「儘 速」提交修補正完竣之報告書及審查制度草案，且函知
原告自101 年1 月31日起計算履約逾期日數，自斯時至 被告片面終止系爭契約（101 年2 月24日）僅24日，占 系爭契約時間比例甚微，顯有違比例原則、權利濫用， 實不足構成終止契約之理由等情。惟查，原告此部分之 主張，核屬履約逾期日數如何計算之範疇，尚難據此推 論本件採購案無明確履約期限之約定；而被告於101 年 2 月2 日函通知原告前之函文，多諭知原告限期補正相 關事項，而非如原告所稱並未給予限期改善之情事；然 原告雖前後提出7 版之修補正報告書，惟均未依被告之 審查意見修補正，無從通過審查同意，根本不能符合系 爭契約債之本旨，是原告之履約顯有系爭契約第8 條第 12項第2 款「乙方不於前款期限內，依照改善或履行者 ，甲方得採行下列措施：……2.終止或解除契約，並得 請求損害賠償。」及第15條第1 項第12款「乙方未依契 約規定履約，自接獲甲方書面通知起10日內或書面通知 所載較長期限內，仍未改善者」之情形，是被告於101 年2 月24日以原處分通知原告終止系爭契約，並無違何 誠信原則、比例原則、裁量原則或明確性原則，或有何 權利濫用之情事，自係合法。
㈣按「審議判斷，視同訴願決定。」「（第1 項）廠商對於 機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接 獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。（第 2 項）廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異 議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金 額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內， 以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。（第4 項）第1 項及第2 項關於異議及申訴之處理，準用第6 章之規定。 」為政府採購法第83條、第102 條第1 項、第2 項及第4 項。復按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳 述意見之機會︰……七、相對人於提起訴願前依法律應向 行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序 者。」行政程序法第103 條第7 款定有明文。原告繼主張 ：本件遲延並非全部可歸責於原告，被告自不得片面終止 系爭契約，亦不得刊登公報；且刊登公報前，被告未給予 原告陳述意見之機會，是原處分均非合法等情。惟查，系 爭契約係因可歸責於廠商之事由，致被告終止契約，已如 前述；且原告於原處分送達後，向工程會提出政府採購法 第102 條第2 項之申訴前，已依同法同條第1 項規定先向 被告提出異議，此項異議係符合上開行政程序法第103 條 第7 款之要件，是縱以被告未予其陳述意見之機會尚非虛
妄，原處分亦未違法，是原告此部分之主張與上開規定有 違，自難憑信。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告仍執 前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌 後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，故 不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 25 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 4 月 25 日 書記官 吳芳靜
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