最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第241號
上 訴 人 楊弼光
訴訟代理人 顧立雄律師
陳一銘律師
被 上訴 人 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處
代 表 人 林澔貞
訴訟代理人 朱立鈴律師
上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國101年12
月19日臺北高等行政法院101年度訴字第242號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為林鴻忠，民國102年1月16日改由林澔 貞擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
二、緣坐落新北市○○區○○段○○號土地（重測前為安坑段芊蓁 湖小段23-3號，下稱系爭土地）為國有林文山事業區第1林 班範圍，被上訴人為管理機關。53年1月間，訴外人夏厚如 、林就幹、吳士芬等人在系爭土地上興建太白樓（門牌號碼 為新北市○○區○○里○○路○○號，占用土地面積101.78平 方公尺，下稱系爭建物），並於60年4月5日出售予上訴人及 楊翔光。嗣上訴人於97年7月31日依「國有林地濫墾地補辦 清理作業要點」（下稱林地清理要點）第2點規定，申報為 58年5月27日前濫墾占用案件，請求補辦清理訂約。經被上 訴人審查後認其資格不符，而以98年3月9日羅台政字第0981 301226號函（下稱原處分）駁回。上訴人及楊翔光不服，提 起訴願，訴願機關為不受理之決定，上訴人遂提起行政訴訟 ，經原判決駁回後，復行上訴。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠林地清理要點發布之目的係為清 理遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，該要點第3條第3項僅規 定補辦清理方式，並未就占有人之身分或資格有所規範或限 縮，亦未就濫墾地之占有人有所定義或規定，原處分以上訴 人為新占有人而否准，顯增加法律所無之不利益，有違依法 行政原則。㈡占有屬事實狀態，無論系爭建物是否有新占有 人，均無礙系爭建物所坐落土地為舊有濫墾地以及目前遭占 用之事實，被上訴人據以駁回上訴人申請，實屬無據。而97 年4月23日開放補辦清理作業時，被上訴人正循民事訴訟訴
請上訴人拆屋還地，若系爭建物所在地屬已清理之地，當時 應已遭被上訴人拆屋還地在案。縱系爭建物所在地為被上訴 人與訴外人亞洲育樂股份有限公司（下稱亞洲公司）租約範 圍，然依被上訴人於另案民事訴訟中所提其與亞洲公司訂立 之國有林地出租契約書可知，56年6月1日至61年5月16日期 間，被上訴人與亞洲公司間並無租約，故58年5月27日公告 時系爭建物所坐落土地係屬無租約狀態，被上訴人主張其非 屬遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，與事實不符。㈢林地清 理要點係以物件是否存在於58年5月27日公告前為認定依據 ，系爭建物既於53年間即存在，自符合林地清理要點之規定 ，且該要點之發布係屬契約之要約，被上訴人自應與上訴人 就系爭土地訂立租約等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷 ，被上訴人應就上訴人97年7月31日之申請就坐落新北市○ ○區○○段○○號土地及其上建物（門牌號碼：新北市新店區 太平里1鄰碧潭路33號）作成確認屬58年5月27日前舊濫建案 件之行政處分。」之判決。
四、被上訴人則以：㈠被上訴人管理國有林地，負有確保國有林 地國土保安、水土保持之重大責任，國有林地之占用人縱然 符合林地清理要點暨補辦清理實施計畫所訂定之條件，亦僅 得提出訂立租約之申請而已，被上訴人仍有決定是否放租之 權利。系爭土地屬國有林文山事業區第1林班範圍，業經編 為保安林地，為維護新店區碧潭風景區並減少淡水河左岸沙 、土崩壞等功能，被上訴人實難出租予上訴人供其個人建屋 居住。㈡依林地清理要點第1點規定可知，該要點係為清理5 8年5月27日公告臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫遺漏 尚未完成清理之舊有濫墾地，系爭建物所坐落之系爭土地， 早經被上訴人出租予亞洲公司，非屬漏未清理之濫墾國有林 地，自不符林地清理要點規定之可申請訂立租約之標的。另 依該要點第4點第2項之規定，須濫墾地之占用人於58年5月2 7日前有占用之情形，方能提出申請，上訴人於60年4月5日 基於買賣關係自其前手受讓系爭建物，並非於58年5月27日 前即占有系爭土地興建系爭建物，自不符林地清理要點暨補 辦清理實施計畫所訂定之條件資格。又縱其於58年5月27日 前即占用國有林地，然若係無權占用，亦不得對管理國有林 地之被上訴人主張權利，否則無異鼓勵無權占用者之占用行 為，自與補辦清理實施計畫之訂立目的相違。㈢上訴人因無 權占用系爭土地，經被上訴人訴請其拆除系爭建物返還系爭 土地，業經臺灣臺北地方法院97年度訴字第2415號、臺灣高 等法院98年度上易字第293號判決確定被上訴人勝訴確定， 被上訴人自無義務再與上訴人就系爭土地訂立租約等語，資
為抗辯。
五、原判決係以：㈠林地清理要點之目的非在於賦予濫墾國有林 地者得請求林管區補辦清理而予訂約之公法上基礎，而係因 58年5月27日前即占用國有林地墾殖者至今漏未清理者，事 實關係複雜，藉司法程序釐清過於冗長，為避免無法即時排 除濫墾建者占有國有林地行為，致影響國土保育工作所為「 就地合法」之權宜措施。希藉此迅速導正違法墾殖者，與政 府同步進行復育造林。故於無法律明文之情狀下，由行政院 農業委員會（下稱農委會）自行為上開行政計畫之擬定，以 訂立租約模式取代訴訟模式，促使濫墾建者主動配合保育作 業，以達成森林法所賦予農委會國土保安之任務。況國有林 地內濫墾建戶濫墾建所在地殆為國有，本屬無權占有人，於 刑法上涉有侵占罪之嫌，於民法上，除應拆屋還地外，於使 用土地期間並有給付相當於租金之不當得利於所有權人之義 務，故而，濫墾建戶就林管處是否為就其所占用之國有林地 為收回或出租之選擇，本無任何權益可主張，始符法理，僅 因農委會為即時且有效管理國有林地，而自我妥協退讓，始 有系爭要點關於濫墾建戶得就地合法訂立租約之特殊恩遇措 施。職是，上開計畫既非法律，且非為人民之利益而存在， 而係為有效滿足特殊目的所設置，自難認人民有執行計畫請 求權，也不因此取得就濫墾建地訂立租約之公法上權利，上 訴人執該要點請求被上訴人確認系爭建物為58年5月27日前 舊濫建案件，而為補辦清理訂約，自無理由。㈡被上訴人前 已將系爭土地出租予亞洲公司，嗣先後對亞洲公司及上訴人 訴請拆屋還地，並均得獲勝訴判決，是系爭土地始終為被上 訴人間接占有中，並非未經被上訴人管理而遭濫墾之土地， 並不符林地清理要點所謂「現有濫墾地」要件。況被上訴人 既為農委會轄下林務局所屬林區管理處，於人民依據系爭要 點申請補辦清理、訂立租地契約時，自應審查確認合於系爭 要點及相關規定，始得准許申請人補辦清理而予訂約。而農 委會林務局97年7月18日林證字第0971612232號函（下稱農 委會97年7月18日函）就國有林班地內非法占用林地之現耕 人是否得以補辦清理訂約釋示如下：「至於現耕人部分，應 僅限於民法第1138條、第1139條及第1140條等規定……至於 經私自轉讓者，因占用案件不得主張其權利，故此類現耕人 自不合於補辦清理之規定。」，此乃農委會林務局基於權限 為協助下級機關執行上開要點時所為之解釋性規定，核此函 釋合於系爭要點以租約為餌，藉此令違法墾殖者自動申報以 導正墾殖行為，但不鼓勵違法墾殖者擅自轉讓濫墾地及建物 ，避免權利關係複雜化，反有礙國土復育之意旨，被上訴人
據以駁回上訴人之申請，並無不法。上訴人既係於60年4月5 日始因買賣而占有系爭建物，即無從認定為58年5月27日前 濫墾占用案件，亦不符該要點得予補辦清理之要件。從而， 原處分否准上訴人補辦清理訂約，核無不法等詞，資為論據 。駁回上訴人在原審之訴，
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠林地清理要點 乃農委會依據補辦清理實施計畫，為協助下級機關處理進行 補辦清理作業，就各林區管理處應如何認定事實及行使裁量 權所頒訂之行政規則，農委會業依行政程序法第160條第2項 規定之程序發布該要點，應屬行政規則，原判決竟稱該要點 乃農委會為達成森林法宗旨所擬定之行政計畫云云，顯不符 行政程序法第159條第1項及第163條之規定。㈡林地清理要 點既為具有解釋性規定及裁量基準性質之行政規則，其經各 林區管理處反覆使用後，基於平等及行政自我拘束原則即具 有一定外部效力，人民得據此請求行政機關提出給付，原判 決謂該要點非為滿足個別人民之利益而存在，個別人民並無 執行計畫請求權，也不因此取得就濫墾建地訂立租約之公法 上權利云云，自有判決不適用法規之違背法令。又上訴人是 否無權占用國有林地，係被上訴人是否另循民事訴訟程序行 使權利之問題，與上訴人依林地清理要點與被上訴人訂立租 約，係基於平等及自我拘束原則之效力衍生出之公法上請求 權，兩者法律關係截然不同，無原判決所謂法律體系間價值 混淆之疑義。且行政機關本應受其所頒訂之行政規則之拘束 ，不能以林地清理要點所提供之給付措施係所謂「特殊恩遇 」措施，即可脫逸於法治之外，使被上訴人不受一般法律原 則之拘束。㈢原判決既認定系爭土地於79年間出租予亞洲公 司，並認定系爭建物係由訴外人夏厚如等人早於53年間所建 ，即係認定系爭建物於53年間興建在先，而79年間系爭土地 出租在後，故系爭建物興建後至出租前，系爭土地仍有26年 時間為上訴人占有，並未經被上訴人納入管理，原判決所稱 系爭土地出租予亞洲公司，始終在被上訴人間接占有之下， 並非未經被上訴人管理之土地云云，即與其所認定之事實不 符。又林地清理要點對於補辦清理對象僅單純係指遭到濫墾 但尚未經臺灣省國有林事業區內濫墾清理計畫加以清理之國 有林地，並未排除曾出租而遭承租以外第三人濫墾之國有林 地，且該要點第2條亦僅規定於58年5月27日前在國有林地內 有占用事實即足，並未再區分該國有林地曾否經出租予他人 ，故系爭土地既從未依上開計畫加以清理，上訴人自得請求 補辦系爭土地清理並訂約。況系爭土地是否因出租亞洲公司 即非為林地清理要點清理之對象，僅係被上訴人之片面主張
，並無任何依據可言，原判決對上訴人上開主張未予採納， 亦未說明其不採納之理由，自有判決不備理由之當然違背法 令。㈣依林地清理要點第2條第3款、第3條第3款及第4條第2 款等規定可知，得申請補辦清理訂約之對象係指58年5月27 日前在國有林地內所興建之建物，僅單純以建物本身存在時 間作為訂約標準，並未區別建物事實上處分權是否移轉，此 由該要點所要求申請人提供之證明文件無非僅在證明建物之 存在時間，而不涉及建物事實上處分權是否移轉即明，原判 決率爾採信被上訴人主張，顯然違反上揭規定之文義，自有 判決適用法規不當之違法。又於58年間開始辦理國有林地濫 墾地之清理作業迄今，一共辦理過4次清理作業，故政府辦 理國有林地清理訂約乙事應已累積相當多前例可循，被上訴 人過去曾否將建物移轉納入清理訂約之考量標準，牽涉被上 訴人駁回上訴人之申請是否違反平等及自我拘束原則，惟原 審從未就此加以調查，被上訴人亦未就此加以舉證，自有判 決不備理由之違法。至於農委會97年7月18日函係被上訴人 事後變更過往見解，加入考量建物是否曾經私人買賣之限制 ，該函所用之「現耕人」一詞，與林地清理要點所用之「占 用人」一詞不同，兩者內涵是否一致，即有疑義，而被上訴 人亦未說明該函所涉及之背景事實，則該函可否套用於本件 之情形，亦有疑問，原判決逕以該函認定私自買賣建物不得 補辦租約云云，亦屬違背法令等語。
七、本院查：
㈠依森林法第2條、第5條規定，農委會為森林法之主管機關， 其有關森林之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標 。然因森林管理不易，易遭人民無權占用、濫墾，就上開無 權占用、濫墾者，法律本不予保護，然為清理國有林事業區 內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，臺灣省政府以58年5月2 7日農祕字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地 清理計畫」，限期針對遭濫墾林地依其使用現況逐一清理。 嗣為接續清理上開計畫漏未完成清理之舊有濫墾地，農委會 於97年4月23日發布林地清理要點，就58年5月27日前即已占 地濫墾而未依上開「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫 」清理者，以訂立租約方式，再將違法墾殖者導正納入管理 。準此，負責森林管理之主管機關農委會，既為執行其法定 職權而頒布系爭林地清理要點，將符合特定條件之無權占用 國有林地之人納入清理、管理之範圍，則凡符合上開林地清 理要點規定之一定要件者，即得依該要點為申報，由各林區 管理處審查是否符合補辦清理要件並決定是否核准出租，此 乃各林區管理處依林地清理要點對無權占用、濫墾者所為之
恩賜行為，上訴人主張係邀約行為，自無足取。原判決認系 爭林地清理要點性質上屬行政計畫，且未賦予人民有公法上 之請求權，自屬誤會。
㈡次按，「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列 占用事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林 務局各林區管理處進行補辦清理。㈠……㈢興建建物、水池 、闢為水田等」「補辦清理方式：……興建建物、水池、闢 為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬58年5月27 日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納 5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」林地清理要點第2點 第3款、第3點第3款定有明文。又國有林班地內非法占用林 地之現耕人是否得以補辦清理訂約案，農委會曾以97年7月 18日函釋示如下：「……至於現耕人部分，應僅限於民法第 1138條、第1139條及第1140條等規定……至於經私自轉讓者 ，因占用案件不得主張其權利，故此類現耕人自不合於補辦 清理之規定。」，該函釋乃農委會林務局為協助下級機關執 行上開要點時所為之解釋性規定。而農委會既頒布系爭林地 清理要點賦予符合條件者得申報清理訂約，自得基於主管機 關地位，就林地清理要點認定占有之疑義為釋示，觀諸林地 清理要點第4點規定占用人需提出戶籍證明、稅籍證明、水 電等……證明文件等內容之意旨，舉證文件應是用以證明占 用人本人是否屬58年5月27日前舊濫建案件之要件事實，故 該函釋與森林法之立法意旨及林地清理要點規定無違，被上 訴人受理此類案件，自得援引適用。是以，除有民法第1138 條至第1140條之繼承情形得主張繼受其被繼承人之占有事實 外，私自轉讓者無從主張繼受前手之占有事實。上訴人主張 林地清理要點僅單純以建物本身存在於58年5月27日前作為 訂約標準，並未限制建物事實上處分權是否移轉乙節，亦非 有據。
㈢如前所述，上訴人無非係依系爭林地清理要點之規定，主張 系爭建物於53年間即存在，符合58年5月27日前即已占地濫 墾要件而申報，請求被上訴人審查並核准出租，因遭否准而 訴請被上訴人確認其符合58年5月27日前濫墾國有林地之要 件並核准出租系爭建物所占用之土地，依其98年8月10日之 起訴狀載，訴之聲明為「訴願決定及原處分均撤銷。前項撤 銷部分，被告（按即被上訴人，下同）應作成准予原告（即 上訴人，下同）申請並補辦清理訂約之行政處分。」（見原 審98年度訴字第1590號卷第6頁），其訴訟類型為行政訴訟 法第5條規定之課予義務訴訟。然於原審審理中，準備程序 時，上訴人所為訴之聲明先後有「訴願決定及原處分均撤銷
。被告應就原告97年7月31日之申請就坐落新北市○○區○ ○段○○號土地及其上建物（門牌號碼：新北市新店區太平里 1鄰碧潭路33號）作成確認屬58年5月27日前舊濫建案件。」 、「訴願決定及原處分均撤銷。被告應就原告97年7月31日 之申請就坐落新北市○○區○○段○○號土地及其上建物（門 牌號碼：新北市新店區太平里1鄰碧潭路33號）作成確認屬 58年5月27日前舊濫建案件，是符合農委會公告之國有林地 濫墾地補辦清理作業要點規定之相關資格」、「原處分駁回 申請處分應予撤銷。前項撤銷部分，請判決原告申請符合補 辦清理訂約之資格」數種。言詞辯論時，上訴人訴之聲明又 回復為「訴願決定及原處分均撤銷。被告應就原告97年7月 31日之申請就坐落新北市○○區○○段○○號土地及其上建物 （門牌號碼：新北市新店區太平里1鄰碧潭路33號）作成確 認屬58年5月27日前舊濫建案件。」（見原審卷第55-56頁、 第62頁、第91頁、第111頁），是其於準備程序及言詞辯論 所為聲明並未一致，上訴人是否變更訴之種類為確認訴訟？ 況確認系爭建物是否屬58年5月27日前舊濫建案件，乃屬事 實之確認，此聲明顯難達到上訴人起訴補辦清理訂約之目的 ，惟依卷證資料所載，上訴人一再爭議林地清理要點並未就 占用人之資格設限，係著重於58年5月27日前在國有林地內 是否有占用事實，並陳明希望撤銷駁回申請之處分而訂立租 約關係（見原審卷第36頁），則上訴人所為必要之聲明及陳 述顯有不明瞭或不完足之情事，依行政訴訟法第125條規定 ，審判長應行使闡明權，令其敍明或補充之，原審審判長未 依上開規定行使闡明之義務，自有違誤。然本件系爭土地為 國有林文山事業區第1林班範圍，被上訴人為管理機關，上 訴人於97年7月31日申報其所有坐落系爭土地上之系爭建物 係於53年間即由其前手夏厚如、林就幹、吳士芬等人興建， 並於60年4月5日出售予上訴人及楊翔光，符合58年5月27日 前濫墾國有林地之要件，依林地清理要點第2點規定請求補 辦清理訂約，被上訴人以其不符資格而駁回等情，乃原判決 所認定之事實，復為上訴人所不爭。則無論系爭土地是否出 租予亞洲公司，縱使系爭建物係於53年間即由訴外人夏厚如 、林就幹、吳士芬等人興建而符合58年5月27日前濫墾國有 林地之事實要件，上訴人既於60年4月5日始因買賣而占用該 建物所坐落之土地，依農委會97年7月18日函意旨，即無從 主張繼受訴外人夏厚如等人自53年起占用系爭土地濫墾之事 實，即不符58年5月27日前濫墾國有林地之事實要件，被上 訴人據以駁回，核屬有據。上訴人之訴既無理由，則縱使本 院以原判決有前述之違誤廢棄發回原審補正行使闡明權，上
訴人仍無法獲得有利之判決，故原判決駁回上訴人之訴之結 果即無二致，仍應予以維持。至上訴人其餘上訴意旨，無非 執其歧異之法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行 使為指摘，難謂為原判決有違背法令之情形。上訴仍屬無理 由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 25 日 最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽
法官 吳 東 都
法官 蕭 惠 芳
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 4 月 25 日 書記官 賀 瑞 鸞
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