臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第四一一一號
原 告 台灣國際煙草股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 乙○○律師
被 告 台北市政府衛生局
代 表 人 邱淑媞（局長）住同右
訴訟代理人 華 妙
右當事人間因菸害防治法事件，原告不服行政院衛生署中華民國八十九年十一月三日
衛署訴字第○八九○○一一七四一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係香煙進口商，因其於「新台灣新聞周刊」第一九一期雜誌封 底刊登DUNHILL菸品廣告，廣告上載有「上市特惠價四十元」字樣，經被告認係 違反菸害防制法第九條第一項第二款規定，依同法第二十二條第一項規定處原告 新台幣十萬元罰鍰。原告不服，循序提起訴願及再訴願，均遭駁回，惟其猶未甘 服，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、以雜誌促銷菸品或為菸品廣告，是否僅受菸害防制法第九條第二項後段所定 之限制，而其廣告內容並未受到限制？
二、菸害防制法第九條第一項第二款所稱「以折扣方式」促銷菸品之意義為何？ 三、原處分認定廣告文字「特惠價」為菸害防制法第九條第一項第二款之禁止範 圍，是否違反法律保留原則及信賴保護原則？
原告主張之理由：
一、再訴願決定書認定系爭刊登於雜誌上之廣告，違反菸害防制法第九條第一項第 一款之規定云云，於法有違：
再訴願決定書指稱：「‧‧‧廣告上載有『上市特惠價四十元』之字樣，除已 違反菸害防制法第九條第一項第一款『促銷菸品，或為菸品廣告不得以』『其 他文字』為宣導外（亦即菸品廣告除可將與菸品有關之文字如健康警語、廠牌 、焦油及尼古丁含量、保存年限等刊載外，不得有任何促銷菸品之文字）‧‧ ‧」云云。查菸害防制法第九條第一項第一款與同條第二項為截然不同之條文 ，前者係不得「以廣播、電視‧‧‧為宣傳」，並未包含雜誌。而後者則容許 以雜誌促銷菸品或為菸品廣告，只不過限於每年一百二十則：主管機關於立法 之初原欲主張同時限制菸品於三大媒體廣告（電視、報紙、雜誌），然立法院 協商後則決定開放雜誌廣告，僅以廣告則數限制之。故菸害防制法第九條第一
項第一款規定「促銷菸品或為菸品廣告，不得以左列方式為之：一、以廣播、 電視、電影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣 品、招貼、展示或其他文字、圖畫或物品為宣傳」，第二項則規定「製造、輸 入或販賣菸品者以雜誌促銷菸品或為菸品廣告，以每年刊登不超過一百二十則 為限，且不得刊登於以未滿十八歲之青少年為主要讀者之雜誌」，而其立法修 正之理由以「為顧及菸品之合理促銷，取消『雜誌』菸品廣告之限制，維持現 行規定」說明，如前所述，立法者係有意開放菸品雜誌廣告，使菸商得利用雜 誌之傳播方法刊登商業廣告。故以雜誌促銷菸品或為菸品廣告，除菸害防制法 第九條第二項規定廣告則數上之限制外，並未受到法律所禁止。行政機關理應 同受拘束，不得擅自違法解釋，方符「依法行政」之規定。又查：菸害防制法 第九條第一項係規定「促銷菸品或為菸品廣告，不得以左列『方式』為之‧‧ ‧」，換言之，第九條第一項係指廣告之「方式」，而非「文字內容」，亦即 除菸害防制法第九條第二項雜誌廣告及第十條銷售場所規定之「廣告方式」外 ，禁止以廣播、電視、電影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張、通知、通 告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫或物品等方式為宣傳。換言 之，如以菸害防制法第九條第二項及第十條規定之「廣告方式」，即無違反菸 害防制法第九條第一項第一款可言。即菸商可透過雜誌方式對其菸品宣傳促銷 及招攬顧客。而本件既係以菸害防制法第九條第二項明文許可之雜誌廣告方式 ，以刊登雜誌之方式為宣傳，即無違反第九條第一項第一款之規定可言，且此 為立法者明示許可之方式，行政機關並無權加以改。更查菸害防制法關於促銷 或廣告之禁止方式，係於第九條第一項列舉禁止之事項，並在第九條第二項明 文允許雜誌廣告以促銷菸品，而禁止促銷或廣告屬於限制人民權利事項，殆無 疑義，則除第九條第一項所禁止之事項外，於法律無明文禁止之情形下，行政 機關自不得任意解釋增加法律所無之限制，而違憲法保障人民之權利之意旨。 迺再訴願決定竟擅自認定：「亦即菸品廣告除可將與菸品有關之文字如健康警 語、廠牌、焦油及尼古丁含量、保存年限等刊載外，不得有『任何促銷菸品』 之文字」，不僅於法無據，且與第九條第二項規定相抵觸，明顯科加法律所無 之限制，侵害人民之權益，更與立法理由相違，而有行政權侵害立法權的違憲 之嫌。再訴願決定不適用菸害防制法第九條第二項之雜誌廣告，反倒適用菸害 防制法第九條第一項第一款之非雜誌廣告，其適用法規自有違誤。 二、菸害防制法第九條一項第二款所稱，以「折扣方式」促銷菸品，應係指在廣告 中刊登「原價」與「折扣後價格」之價格比較或價差訊息，始得稱為係以「折 扣方式」促銷菸品，原處分顯有適用法規不當： 按關於「折扣」之定義，在辭典上有如下之記載「貨物照定價減百分之幾發售 ，叫做折扣。」「減少成數的算法」。此外，菸害防制法第九條第一項第二款 所謂以「折扣方式」，經行政院衛生署指導，台灣省政府衛生處印製之「菸害 防制工作手冊」亦解釋為：以折扣方式促銷菸品之行為，如⒈「一包菸二十五 元，三包菸七十元。」⒉「若刊出原價多少，特價多少，則為折扣促銷；若僅 標出售價不違法。」。因此，無論依辭典之解釋，或依前揭手冊，所謂「折扣 」均指提出「原價」與「折扣後價格」，倘僅標出售價，則非菸害防制法所謂
之「折扣」。迺原處分機關竟針對只提供售價之前揭雜誌廣告，任指為第九條 第一項第二款之「折扣」云云，確有適用法規不當之違法。再訴願決定雖認定 ，「查所謂『特惠價』，由文義中即可知是指『特別優惠價格』，其原意乃是 廠商為促銷其產品，於新出產品或配合各種節日促銷特定產品，於一定期間， 廠商以減價或低於一般市場之價格販賣該產品，以達廣招顧客購買之手段，亦 即俗稱之『特價』。從國語辭典對『特價』之解釋係指『廠商減價時特定之價 格』。」云云。惟查，原告就系爭菸品所指出之「特惠價」僅係對菸品價格之 敘述，既非折扣，亦未有一定期間減價銷售之情形，而是一直維持每包四十元 之售價，再訴願決定擅將「特惠價」，解釋為「特別優惠價格」或「特價」， 顯欠依據，且與實情不符。事實上，本件原告所申報之Dunhill Ultimate Li- ghts零售價格為每包四十元，原告在零售市場所販售之Dunhill Ultimate Li- ghts亦為每包四十元，於系爭廣告上亦係刊登為每包四十元。本件原告所刊登 之「廣告價格」與「出售價格」均與「定價」相同為四十元，則原告並未將該 菸品先有一定價再減價發售，亦即原告自始並未以折扣方式銷售菸品，則原處 分驟以折扣處罰，顯有適用法規不當之違法。本件為雜誌廣告，菸害防制法第 九條第一項並未禁止雜誌廣告，本不應受罰。又如前述，原告之「廣告價格」 、「出售價格」與「定價」均相同，為新台幣四十元，前來購菸之消費者一看 即知沒有折扣，根本不可能有再訴願機關所指稱之「使消費者誤認其上市菸品 為具有特惠之『折扣』價格」之情形，迺原再訴願決定機關竟強加曲解，指消 費者誤為有「特惠『折扣』價格」，並再以此根本不存在之事實為前提，任意 推論，認為不論是否有折扣之事實，只要消費者有認知即違反菸害防制法第九 條第一項第二款云云，其顯然已違法曲解事實，其決定自亦屬違誤。更何況該 條文係規定：「不得以折扣方式為宣傳」，則自應以有折扣之事實存在為前提 方屬之，而本件並非有折扣已如前述，自無課罰之理。 三、原處分認定「特惠價」為菸害防制法第九條第一項第二款規定之禁止範圍，侵 害憲法揭諸之法律保留原則：
關於菸害防制法第九條第一項第二款所規定之「折扣」，文義上，既未包括， 僅標明單一價格之特惠價且實際售價未低於訂價之情形（此參照前揭菸害防制 工作手冊即明）；原處分機關縱認為文義上有疑義，於文義不明之情形，亦應 做有利於人民自由權利之解釋（亦即應認為並不包括，此種僅標明單一價格之 特惠價且實際售價未低於訂價之情形），始符合法律保留原則，否則不啻可由 行政機關任意解釋法令，隨意侵害人民應受憲法保障之權利？且違反司法院釋 字第三一三號、四○二號及四八八號解釋，亦違反「法律明確性」之要求。而 前揭解釋已指明欲以行政命令限制人民權益，必須有法律授權，且授權之目的 、範圍及內容必須具體明確，而連公告周知之行政命令要限制人民權益，都須 嚴格遵守一定程序與要件，更不可能容許行政機關以私自之認定解釋即剝奪人 民權益，此見第四七八號解釋亦針對行政機關函件加以批判，即明。本件，衛 生機關未能事先頒布合法之命令以令人民遵守，卻突然以人民所未知的主觀意 識形式，嚴重歧視菸品，並故意忽略立法者有意開放菸品廣告之促銷，課加法 律所無之限制（超出「折扣」之向來定義而課加雜誌廣告之限制），任意處罰
，顯有違憲之嫌，並產生突襲，違反法治國家可期待性之原則。 四、再訴願決定認定「特惠價」為「折扣」，侵害信賴保護原則： 按行政程序法第八條明文規定：「行政行為，應以誠實信用之原則為之，並應 保護人民正當合理之信賴。」又行政法院七十三年判字第九四五號判決亦揭示 ：「本件與該行政先例並無相異，理應一體援引適用，以示公允，乃被告機關 拒絕補償不無研究之餘地」云云。亦即所謂之信賴保護原則及行政自我拘束原 則。按菸害防制法於八十六年方公布施行，至本件廣告刊登日期（八十八年十 一月），僅有二年之久，則關於法規之解釋適用，既無實務先例可資依循，僅 有菸害防制法主管機關行政院衛生署指導，台灣省政府衛生處印製之「菸害防 制工作手冊」為人民所得以參照之基準。則遍尋「菸害防制工作手冊」關於「 折扣」之定義，均僅有：以折扣方式促銷菸品之行為，如「一包菸二十五元， 三包菸七十元。」「若刊出原價多少，特價多少，則為折扣促銷；若僅標出售 價不違法。」據此，人民所得信賴為菸害防制法第九條第一項第二款所禁止之 「折扣」，係指有標出原價，及減價後之價格之情形，倘僅標出實際售價則不 屬於折扣。則原處分機關，在法律未明文且主管機關先前所作解釋未包括僅標 出一定價格之情形下，遽爾認定系爭僅標有實際售價之廣告為「折扣」，並據 以處罰原告，顯然違反行政法上之信賴保護原則及行政自我拘束原則甚明。被告主張之理由：
卷查原告於「新台灣新聞周刊」第一九一期雜誌封底刊登 DUNHILL上市特惠價 之廣告，揆諸前揭法條之規定及行政院衛生署八十九年一月十日衛署保字第八 八○七七七七號函釋：「特惠價在本質上即為折扣方式之一，而菸害防制法第 九條第一項第二款係以「宣傳」之事實為認定基礎，不以宣傳內容之真偽為認 定基礎。」。再查所謂「特惠價」，由文義中即可知是指「特別優惠價格」， 其原意乃是廠商為促銷其產品，於新出產品或配合各種節目促銷特定產品，於 一定期間，廠商以減價或低於一般市場之價格販賣該產品，以達廣招顧客購買 之手段，亦即俗稱之「特價」。從國語辭典對「特價」之解釋係指「廠商減價 時」（亦即菸品廣告除可將與菸品有關之文字如健康警語、廠牌、焦油及尼古 丁含量、保存年限等刊載外，不得有任何促銷菸品之文字），同時該「上市特 惠價四十元」之字樣，依前揭說明及國語辭典之解釋，原告之廣告宣傳，不但 已足已使消費者誤認其上市菸品為具有特惠之折扣價格，引導消費者消費，並 且已達原告對其菸品宣傳促銷及招攬顧客之目的，故從事實上已足已認定原告 所為之廣告，亦已違反菸害防制法第九條第一項第二款之規定。故被告所為之 行政處分並無違誤。
理 由
一、按：「促銷菸品或為菸品廣告，不得以左列方式為之：一、．．．二、以折扣方 式為宣傳。」「違反第九條各款規定之一者，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下 罰鍰。經三次處罰者，並停止其製造、輸入或販賣六個月至一年。」菸害防制法 第九條第一項第二款、第二十二條第一項分別定有明文。本件原告係香煙進口商 ，因其於「新台灣新聞周刊」第一九一期雜誌封底刊登 DUNHILL菸品廣告，廣告 上載有「上市特惠價四十元」等情，為兩造所不爭，且有廣告影本，台北市政府
衛生局菸害防制調查紀錄表影本，附於原處分卷可稽。經被告認係違反菸害防制 法第九條第一項第二款規定，依同法第二十二條第一項規定處原告新台幣十萬元 罰鍰，經核並無不合，原告起訴主張如事實欄所述。二、茲就本件爭點分述如次：
㈠以雜誌促銷菸品或為菸品廣告，是否僅受菸害防制法第九條第二項後段所定之 限制，而其廣告內容並未受到限制？
按菸害防制法第九條第二項固規定「製造、輸入或販賣菸品者以雜誌促銷菸品 或為菸品廣告，以每年刊登不超過一百二十則為限，且不得刊登於以未滿十八 歲之青少年為主要讀者之雜誌」，允許於雜誌上刊登菸品促銷廣告，惟在法律 文義解釋上僅排除同條第九條第一項第一款「不得以廣播、電視．．．報紙、 看板、海報．．．．或其他文字、圖畫或物品為宣傳」之適用，亦即在雜誌上 所刊登之廣告，除受有數量上以及其所刊登雜誌種類之限制外，其仍有第九條 第一項第二款至第七款之適用。本件被告係以原告違反菸害防制法第九第一項 第二款之規定，即廣告內容以折扣方式為宣傳，而依同法第二十二條予以裁罰 ，此觀原處分書之理由欄自明，原告指摘再訴願決定書認定系爭刊登於雜誌上 之廣告，違反菸害防制法第九條第一項第一款之規定，於法有違云云，恐係誤 會，查再訴願書理由欄第一點所引法條雖將菸害防制法第九條第一項第一款、 第二款並列，惟第三點後段已敘明維持原處分機關適用同法第九條第一項第二 款所為處分之見解，是以原告訴稱被告任意解釋，以原告違反同法第九條第一 項第一款之規定，增加法律所無限制一節，委無可採。 ㈡菸害防制法第九條第一項第二款所稱「以折扣方式」促銷菸品之意義為何？ 按所謂「以折扣方式為宣傳」，文義解釋即指以文字、圖畫、聲音或他法傳達 其意念，使多數人知悉產品現在售價較原定價為低之謂，並不以明列出「原價 」與「折扣後價格」為限，凡足以表示出廠商為促銷其商品，以減價或低於一 般市場之價格販賣該商品，以達廣招顧客購買之手段即為已足，如賣場中之陳 列標示「打折」「大減價」「特價」均足當之，系爭廣告內容中有「上市特惠 價四十元」，依一般社會通念，足以使人認為得以較低廉的價格，買得系爭菸 品，要難謂其非屬以折扣方式為廣告宣傳，被告據以裁罰，即非無據，原告辯 稱「特惠價」僅係對菸品價格之敘述，既非折扣，亦未有一定期間減價銷售之 情形云云，僅為個人主觀見解，不足採據，至於原告復稱系爭菸品其向台灣省 菸酒公賣局所申報零售價格為每包四十元，在零售市場所販售之價格亦為每包 四十元，於系爭廣告上亦係刊登仍為每包四十元，實未以折扣方式銷售菸品一 節，惟行為人是否有違反菸害防治法第九條各款之規定，應以其是否有促銷或 廣告「宣傳」之事實為認定基礎，至於其所「宣傳」內容之真偽，則非所問， 本件原告於廣告內容上所稱之「特惠價」縱與原市價相同，實際上並無任何優 惠折扣，惟廣告內容既表現以折扣特價方式吸引消費者以促銷系爭菸品，核屬 菸害防制法第九條第一項第二款所禁止之行為。 三、原處分認定廣告文字「特惠價」為菸害防制法第九條第一項第二款之禁止範圍 ，是否違反法律保留原則及信賴保護原則？
按行政機關為執行法律，在不違反上位規範（如憲法所揭櫫之法治國原則、法
律明確性原則）以及法學解釋方法之本旨下，得自行解釋法律之意義，訂頒解 釋性規定或裁量基準，此觀行政程序法第一百五十九條第二項第二款之規定自 明，本件被告曾以八十八年十二月三十日衛七字第八八二六三八七○○○號函 向行政院衛生署函請釋示系爭廣告是否屬以折扣方式為宣傳，經該署以八十九 年一月十日衛署保字第八八○七七七七三號函復略以以「二、查特惠價本質上 即為折扣方式之一，而菸害防制法第九條第一項第二款係以宣傳之事實為認定 基礎，不以宣傳內容之真偽為認定基礎‧‧‧」，上開函釋對於折扣之解釋並 未超出受規範者所得預見之範圍，亦即並無違反法明確性之要求，被告自得作 為執行法律之依據，而依菸害防制法相關規定裁處原告，與法律保留原則並無 牴觸，至於原告所舉台灣省衛生處印製之「菸害防制工作手冊」內容中問題七 以及問題八，陳稱其信賴上開行政規則一節，姑不論台灣省衛生處與被告並無 隸屬關係，被告本不受台灣省衛生處所發布行政規則之拘束，而應以上級機關 ，即行政院衛生署所函示見解為準據，況上開「菸害防制手冊」中，亦未指明 「特惠價」非屬折扣之一種表現方式，而僅在例示說明折扣的方式，如「一包 菸二十五元，三包菸七十元。」「若刊出原價多少，特價多少，則為折扣促銷 ；若僅標出售價不違法。」，系爭廣告亦非僅標出售價，而是以「特惠價」之 標示，達成促銷菸品之目的，自無所謂信賴保護可言，且被告既無對類似案件 ，予以不同之處理，亦無違反行政自我拘束原則。四、從而，原處分並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，均無不合，原告起訴意旨， 難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 十九 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 張 瓊 文
法 官 劉 介 中
法 官 黃 清 光
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十一 日 書記官 楊 子 鋒
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