臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第52號
102年2月7日辯論終結
原 告 林吉信
盧對
陳金粉
盧俊光
盧意杭（原名：盧婉菁）
黃陳箱
李鎧均
盧尚竣
盧國燦
林吉彬
盧宗男（原名：盧九孔）
李鍵裕（兼共同送達代收人）
共 同
訴訟代理人 陳雪萍 律師
被 告 新北市政府（原臺北縣政府）
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
訴訟代理人 謝裕 律師
上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
96年6 月4 日農訴字第0950172104號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決後，經最高行政法院發回更審。本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：原告自民國70年起陸續取得被告核發於改制前臺 北縣淡水鎮（現改制為新北市淡水區，下同）○○○段○○ ○小段等地先海面區劃漁業九孔、龍蝦、魚類、貝類等養殖 之漁業執照，原告陸續於94年底及95年1 月提出申請換發區 劃漁業權執照，被告於95年2 月9 日北府農漁字第09500513 93號函（下稱95年2 月9 日函）以申請經營範圍恐因時空轉 換，現況地形、地貌（退潮時池底已裸露在外、原池堤外圍 已潰散且池邊附近已無相關養殖設施）已不適宜從事養殖漁 業，未便同意原有漁業權範圍續發區劃漁業權執照，予以否 准。惟原告於95年6 月再次提出申請換發區劃漁業權執照， 經被告函請臺北縣淡水地政事務所（下稱淡水地政）於95年 8 月8 日及95年9 月5 日至現場會勘指界有關區域範圍，會 勘後仍以95年10月30日北府農漁字第0950743280號函（下稱
被告95年10月30日函）復原告仍維持被告95年2 月9 日函之 處分，並檢還申請書件。原告不服，提起訴願，經遭駁回， 遂向本院提起行政訴訟。經本院96年度訴字第2748號事件（ 下稱前一審）判決駁回，原告猶未甘服提起上訴，經最高行 政法院100 年度判字第345 號事件（下稱前上訴審）判決廢 棄前一審判決，並發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
㈠被告不得僅以現場勘查未見原告養殖九孔，而認原告無繼 續實際從事養殖：
⒈九孔自90年開始即難以養殖，有行政院農業委員會（下 稱農委會）水產試驗所（下稱水試所）邀集相關學術單 位學者專家組成調查研究小組所作成「九孔種苗生產及 病害防治」專輯，其序記載「在最近3 年，部分養殖地 區相繼發生九孔幼苗脫落死亡現象，導致種苗供應不足 ，影響產業發展至鉅」，且由農委會92年6 月26日農授 漁字第0921321114號函，其附件記載「九孔養殖產業自 90、91年陸續發生九孔苗附苗困難，導致九孔苗產量銳 減，影響九孔成貝養成之放養量及經營成本；本（92） 年2 、3 月間臺北縣貢寮地區又發生成貝因病毒性感染 大量死亡，造成養殖漁民損失慘重，引起九孔產業危機 ，為使養殖經營者取得營運週轉資金，以利產業之經營 ，亟需政府提供貸款予以協助」，益足證明原告主張為 真實。
⒉因九孔養殖困難，原告乃於92年間向被告申請增加養殖 貝類，並向國有財產局（下稱國產局）申請改以文蛤、 牡蠣計算租金，並經被告、國產局同意在案，故而原告 93年5 月25日放養申報書所記載之種類除九孔外，尚包 含其他貝類，此有臺北縣淡水鎮公所（下稱鎮公所，現 改制為新北市淡水區公所）98年5 月14日補發之原告93 年5 月25日放養申報書可稽（93年5 月25日係申報書收 件日期，放養日期九孔部分為92年12月間、其他貝類為 93年1 月間），故原告後來養殖生物係以貝類即文蛤、 牡蠣、螺類為主，而原告於97年4 月19日現場確有養殖 該等生物。
⒊詎被告於93年11月會勘時，僅就是否有養殖九孔進行勘 查，原告一再說明尚有申報養殖其他貝類，被告竟稱沒 看到原告申報放養其他貝類之申報書，對原告主張置之 不理，且盧俊光之陸上養殖池亦有九孔，被告卻說陸上 養殖池非會勘範圍。又會勘目的，係為養殖生物若因颱 風等天然災害發生損害，得作為補償認定依據，故辦理
會勘均在颱風來臨前，約為每年6 月間，且每年亦只進 行1 次會勘，而在93年間，被告於93年6 月18日即曾進 行會勘，當時被告並未提及原告有何不是之處，詎被告 竟於93年11月又來進行會勘，該時已是颱風季節之後， 也是漁獲收成之後，尤其93年2 月28日又發生中國石油 股份有限公司（下稱中油）污染事件，造成九孔大量死 亡，則被告於93年11月間會勘，已與通常會勘目的不符 ，況且在被告會勘之前，養殖生物或已收成，或因颱風 等天然災害受損，或因中油污染事件受損，則被告未能 看到九孔，亦無違反常情之處，乃被告竟以93年11月會 勘未看到九孔，遽而認定原告未為養殖行為，實屬無稽 。
⒋被告竟執原告在中油污染事件之求償主張，辯稱原告未 從事任何養殖事業，實不足採。倘若原告因中油污染事 件無法進行養殖，並非可歸責於原告，被告亦不能因此 否准原告換發漁業權，政府應是協助漁民解決困境。 ⒌況且，被告認原告未繼續從事養殖，究係以原告未有養 殖行為或經營養殖方式不符合原領區劃漁業權，亦有未 明。
㈡被告認原告現行經營漁營型式與申請登記種類不符，應依 漁業權登記規則第17條規定命申請人補正，而非逕予駁回 ：
⒈由被告於93年12月24日召開原告漁業權存續會議紀錄， 並主張已依漁業權登記規則第17條規定，通知原告補正 為採捕之定置漁業權之事實可知，倘若被告認原告養殖 方式與原領區劃漁業權不符（原告認為相符，並無不符 ），而與定置漁業權相符，應僅構成應更正漁業執照所 載「漁業種類」之事由，而非得撤銷漁業權核准或停止 漁業權行使之事由，此由被告在該次會議之後，並未撤 銷或停止原告之漁業權，甚且於94年8 月1 日以北府農 漁字第0940558918號函通知原告「區劃漁業權執照即將 到期，請於有效期間內檢附相關證件申請換發，以免逾 期喪失漁業權資格」，足證原告養殖方法確為可行。縱 使原告所採用之養殖方法未見於被告所提出之養殖著作 內，不能以此推論出原告未實際從事養殖。
⒉漁業權存續期間內，如經營漁業型式變更，猶得申請更 正之，在原告申請換發漁業權執照時，如被告認原告之 經營漁業型式不符，與區劃漁業權不符，亦應先命原告 補正為定置漁業權，而非逕予駁回。
㈢原告採用天然養殖方式，符合原領取區劃漁業權之型態：
⒈原告所稱「天然養殖」，其本意係指養殖生物之食料來 自天然，並非指養殖生物本身亦來自天然，蓋養殖生物 都是由原告購買後投苗，並非來自天然，乃被告竟將天 然養殖誤解為養殖物本身來自天然，實違反原告之本意 。又養殖生物之食料雖來自天然，但原告仍須為食料施 肥，另原告亦需時常注意養殖環境是否安全，因有時會 有危害養殖生物之其他生物出現。養殖生物既是由原告 購買後投苗，且原告又須投入成本、勞力，自與區劃漁 業權型態相符。
⒉原告於94年5 月30日依規定為放養申報。至於被告提及 原告未依規定說明「天然養殖」及「幼苗來源購自何處 」一節，係因被告在該次之前，從未有此要求，且被告 94年8 月25日發函要求原告為補充說明之函文，亦僅載 明「送府憑辦」，而未明確載明若不補正，將發生無法 換發漁業權執照之法律效果，加以原告或前手自70年以 來一直獲准取得區劃漁業權，原告亦無法預見不補正會 發生如此嚴重後果，復以原告係漁民，對文字語詞知識 不足，不知如何表達天然養殖之意義，另關於購買幼苗 憑證部分，因原告不須報稅，則未留存，遂未為補正說 明。豈料，被告竟在未實際辦理會勘情形下，僅以原告 未補正說明，即片面認定原告未實際申報養殖量，實屬 率斷。
⒊至於94年5 月30日以前之放養申報書，因被告均未要求 原告須說明在哪裡養殖及養殖方法，故原告並未於放養 申報書做此註記。
㈣地形、地貌之轉變既非一時一日，被告應早已知曉，未撤 銷漁業權執照，嗣後不得此理由駁回換發執照申請： ⒈原告或前手自70年開始即在系爭海域取得區劃漁業權執 照，原告為設置適合養殖九孔之環境，耗資數千萬元舖 設防坡堤、石滬、養殖池四周挖沉沙溝、設閘門、養殖 池內舖設卵石；另設置陸上養殖池；而且舖設聯外道路 等設施。該等設施大部分至今仍完好無缺，僅有小部分 有毀損，但並不影響養殖，況且小部分毀損所以無法修 補，係受限於法令、經費、困境，因國產局曾函告養殖 漁民在未承租地前不得整修九孔池，而原告係至92年始 經核准承租土地（漁業權於70年即經核准，早期不需承 租土地，後來規定要承租土地，原告依規定申請，但遲 至92年始經核准），且90年開始即遇上九孔難以養殖之 困境，嗣於93年又發生中油污染事件，另被告自93年風 華再現計劃開始，又一再挑剔原告之養殖，甚至於後來
即不核准原告換照，原告因而無法修補，實不可歸責於 原告，並非原告刻意不修補。
⒉原告盧俊光之陸上養殖池部分，設有打氣機、抽水機， 且該等設備都正常運作，原告盧俊光每月都繳納電費（ 電費單所載盧繼德係原告盧俊光之祖父，最初是由盧繼 德取得漁業權執照，故由盧繼德提出用電申請，嗣盧繼 德死亡後，盧俊德繼受漁業權，但用電戶名稱無法變更 ），足證原告盧俊光之陸上養殖池設備仍適合養殖，且 實際養殖。至被告質疑繳納電費證明記載住址為「臺北 縣淡水鎮○○○3 號」，與漁場位置地號不符，係因臺 灣電力股份有限公司（下稱臺電）要求需有門牌碼號， 然漁場位置無門牌號碼，遂以住家之門牌號碼為依據， 但此確為原告盧俊光陸上繁殖場之繳納電費證明。 ⒊東北角海域之環境與系爭海域之環境不相同，故所須養 殖設備亦不相同，因東北角之靠海養殖池，會發生死水 情事，故須設打氣、供氧設備，以增加氧氣量，但原告 之靠海養殖池，不會發生死水情事，故不須設打氣、供 氧設備，乃被告未探究二者環境之差異，要求原告須與 東北角設置類似設備，實屬無稽。
⒋被告二次會勘集合時間分別為95年8 月8 日下午3 時、 95年9 月5 日下午2 時，系爭海域均處於退潮甚或完全 退潮時間，則縱被告在部分海域拍攝到池底裸露情形， 亦係因退潮之故，然池底並非長時間均處於裸露狀態， 蓋完全退潮之後又會開始漲潮，漲潮之後池底即不會再 裸露。況被告所提池底裸露照片，究屬原告何人之海域 範圍，未見被告標示，該照片有可能只是部分原告，甚 或1 位原告之海域範圍照片，故該等照片實不足以證明 全體原告之海域範圍均有池底裸露情事（關於被告主張 池堤外觀潰散難辨，亦有相同疑義），蓋原告之漁業權 海域範圍不同，其地貌、池堤亦不盡相同。則被告既主 張系爭海域範圍有池底裸露等不適合養殖情事，被告即 應就原告均有此情事詳為舉證。
⒌貝類例如九孔、文蛤、牡蠣、螺類等，係食用海藻、海 苔為生，而海藻、海苔通常依附在岩石、石頭上，須有 陽光照射，才能生長，倘若一直漲滿潮，因無陽光照射 ，反而無法成長，而若海藻、海苔無法生長，貝類因無 食物，亦無法繁殖、生長，故而潮汐退漲潮所製造環境 ，實際上是適合貝類之繁殖與生長，而且即使池底有裸 露情事，亦不會影響貝類之成長與繁殖，蓋貝類自己會 躲在石頭下生存，此為貝類求身本能，故被告稱池底裸
露不適合養殖，不足採信。
⒍被告認地形、地貌已轉變，然該轉變既非一時一日，被 告應早已知曉，既未撤銷漁業權執照，嗣後自不能再以 此理由駁回換發執照申請。
㈤原告漁業權海域範圍雖無明顯界限，但倘若被告能核准原 告換發漁業權執照，原告定當配合測量：
⒈原告漁業權海域範圍並無明顯界限，當初86年測量時， 是以鋼筋或在石堤噴漆之方式做為界限，惟從86年至98 年5 月約12年，長年經海浪沖刷，有部分鋼筋或噴漆已 不存在，但尚有部分鋼筋仍存在，惟因拍攝當日水面較 高，無法攝得全部尚存之鋼筋，僅能攝得部分尚存之鋼 筋。
⒉雖原告漁業權海域範圍無明顯界限，但86年間測量時， 既能以設鋼筋或在石堤噴漆之方式處理，則倘若被告能 核准原告換發漁業權執照，原告定當配合測量，測量時 即能比照86年之設鋼筋或在石堤噴漆之方式設定界限， 但原告之漁業權位置及區域與複丈圖相同。故有關原告 漁業權海域範圍有無明顯界限，並非被告准駁換發漁業 權執照之審核條件。
⒊證人吳振賢及鄭印淞於前一審98年2 月10日準備期日證 稱「勘察時在該地看到設有一些人工設施，面積很大， 就可以判斷出來是養殖設施」等語，足證現場確有養殖 設施。另關於證人鄭印淞及前一審被告訴訟代理人在航 照圖所標示有關原告盧俊光陸上養殖設施之位置，並非 完全正確，蓋系爭海淢之陸上養殖設施共有3 區，其中 1 、2 區位在原告盧俊光之海域範圍，3 區則位在訴外 人王盧綢之海域範圍（3 區還含1 間鐵皮屋），茲在證 人鄭印淞98年2 月10日所呈航照圖上為標示並附照片說 明，故而原告盧俊光養殖設施，係屬1 區範圍，而證人 鄭印淞及被告訴訟代理人在航照圖所繪製位置，亦包含 在1 區範圍內，但證人所圈範圍較小。被告土地複丈成 果圖與原告書狀所附之證物位置及區域面積相同，而原 告盧俊光之陸上養殖池即坐落在淡水鎮○○○段○○○ ○段○○○○○號稱之）104 、107 之4 地號土地上， 而早期之漁場位置並無地號，早期之漁業權執照關於漁 場位置係記載「某陸上地號地先海面」，故原告盧俊光 之區域漁業權位置及區域確實包括陸上養殖池。又王盧 綢所取得者亦係區劃漁業權，而且申請換發亦經被告核 准，卻否准原告換發區劃漁業權，實違反平等原則。 ⒋系爭海域在86年間即曾測量，是否有再測量必要，已非
無疑，況且被告當初要求原告測量時，並未明確告知若 不測量將發生無法換發漁業執照之法律效果，而且觀之 被告原處分記載否准原告之理由，係「現況地形地貌已 不適宜經營養殖漁業」，並未敘及因原告未測量故不予 核准，顯見原告未為測量，並非被告否准之理由，且是 否測量亦非核准漁業權之要件。
⒌又測量須以出租人即國產局臺灣北區辦事處（下稱北區 國產局）之名義提出申請，故於測量前須先申請北區國 產局出具土地複丈申請書，方得進行測量，當初原告均 有向北區國產局申請出具土地複丈申請書，其中原告盧 宗男、盧俊光、盧國燦、盧意杭、盧對5 人曾繳納測量 費並實施測量，其中原告盧對1 人之測量費即高達新臺 幣（下同）12,000元，該5 人之土地複丈申請書於測量 時已交付予地政機關。至於其他7 位原告因無力繳納測 量費，土地複丈申請書目前則仍由原告留存，足證原告 均相當配合被告之指示辦理，無力繳納測量費之7 位原 告係不知會發生如此嚴重後果，才未測量，並非原告故 意不配合。
㈥原告要就原養殖池進行整修，必須先取得漁業權，而且向 主管機關申請核准，然本件因被告否准原告換發區劃漁業 權，原告尚未取得區劃漁業權，原告實無法向主管機關申 請核准整修，故原告確實未就原養殖池進行整修。 ㈦原告既依法於漁業權屆滿前申請換發，且原告對被告否准 換發之行政處分提起訴願、行政訴訟，所進行之期間，自 不應計入換發期間，否則原告原漁業權係於95年1 月間屆 滿，強行規定須從95年1 月間開始接續5 年（即95年2 月 至10 0年1 月），此段時間業已消逝，原告自不可能就已 消逝不存在之時間申請核准，因為如此之核准，對原告毫 無實益可言。
㈧是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予換發區劃漁業權執照予原告之處分。三、被告則以：
㈠依按漁業法第15條第1 項第2 款、第28條第1 項第2 款及 漁業法施行細則第22條可知，區劃漁業權執照之存續期間 為5 年，本件原告申請換照縱或准許，惟換發之區劃漁業 權執照之有效期間亦僅能再延長至100 年1 月31日甚明， 本件前上訴審判決發回更為審理時，時間已逾准予換發執 照之有效期間，故原告提起本件行政訴訟應已無實益，應 重新申請區劃漁業權執照。
㈡原告陸續於94年底及95年1 月間提出換發區劃漁業權執照 之申請，經被告95年2 月9 日函予以否准，惟未為救濟方 式之教示，致原告於95年6 月21日復再次提出換發區劃漁 業權之申請，被告為求慎重及做內部審核機制乃函請淡水 地政於95年8 月8 日及95年9 月5 日到現場指界會勘，俾 查明被告被告95年2 月9 日函之承辦人員所為否准原告申 請案之理由是否與事實相符，會勘後即以被告95年10月30 日函回復原告，重申被告95年2 月9 日函並無違法不當， 而未便同意原告等之申請，並教示原告其救濟之方式。從 而，是被告95年10月30日函僅為單純之事實敘述與理由說 明，並非行政處分。是被告於95年8 月8 日及95年9 月5 日會勘前未通知原告在場並讓原告等有陳述意見機會，並 無原告所稱行政處分程序上有重大瑕疵而違法之情事。 ㈢區劃漁業權係在所區劃一定水域內施築養殖設施，以人工 養殖水產動植物，依養殖成果獲取經濟利益；而定置漁業 權則在一定水域築磯、設柵或設置漁具，利用海流、潮汐 作用讓魚蝦進入其所築設磯柵、漁具內而予以捕捉。是前 者重在養殖，後者則無養殖行為而重在採捕。若當事人申 請書中所檢附之事業計畫書、漁業種類及漁具種類等文件 ，已載明可知係欲申請區劃漁業權執照，但申請書漁業權 種類卻誤書為定置漁業權，此種情形即可於規定期間通知 當事人為更正之補正；惟當事人係就原領區劃漁業權申請 換發執照，而以築磯設柵方式捕捉魚蝦貝類之事業計畫書 申請換發執照，此時則殊不可能由當事人將申請書所載區 劃漁業權名稱予以補正更為定置漁業權後，即可獲得定置 漁業權之新執照或換發區劃漁業權執照，蓋區劃漁業權舊 執照之換發，僅在當事人有實際從事養殖行為情形下方能 獲得舊案延續之換照，與當事人在該水域之行為是否符合 可申請定置漁業權要件無涉，此為邏輯法則上之必然。被 告雖於93年12月24日召開原告漁業權存續會議，由於現場 實地勘查時，因現況與漁場型態、位置與原領區劃漁業權 執照迥異，故討論事項「案由一」即就此情形，討論漁業 權人是否得依漁業登記規則第17條規定為補正事宜，惟該 時原告尚未申請換照，根本不生依漁業權登記規則第17條 規定要求漁業權申請人補正之問題；況原告經營漁業型態 屬「定置漁業權」及「陸上漁業權」，而與原領區劃漁業 權不符時，原告亦僅能另行申請定置漁業權執照，殊不可 能以補正方式申請換照。是上揭漁業權存續會議「案由一 」中所載補正，其真意應係請漁業權申請人另行申請定置 漁業權以為補救，並非表明原告可於本件換發區劃漁業權
執照申請案中為補正甚明。
㈣按所謂海上養殖係指於一定海上水域施築漁場設施而於該 漁場內撒苗圈養而獲取經濟利益之行為，是以需有漁場設 施（通常為養殖池）及投放幼苗並以人工餵養飼料等事實 存在，方得稱為有養殖行為。93年中油桃園煉油廠海上輸 油浮台之卸油管線發生漏油污染事件，已嚴重污染系爭海 域所在之八里及淡水地區海面及海岸，原告據此陳稱中油 污染事件除致使其等所養殖之九孔全部死亡外，更造成5 年內完全無法從事任何養殖事業，因而向中油求償，原告 與中油並於94年12月15日調處成立，獲得中油賠償原告各 20萬元，是系爭海域於93年2 月28日中油污染事件發生後 ，迄至94年底原告申請換照期間，原告在客觀環境上已根 本無法從事包括九孔在內之任何水產動植物之養殖行為， 更可由原告亦自承自94年申報時即未申報養殖九孔得知。 再依原告所提出之系爭區劃漁業權水域現場觀之，現場除 防波堤外，完全看不出原告有施築漁場之池堤，漲潮時該 地區海面僅見一片汪洋，完全無法區分每位原告之養殖區 域範圍；退潮時，該海底礁石則完全裸露，完全無法圈住 水產動物為養殖，於客觀上根本無法從事水產動物之養殖 。是以原告於93年5 月25日向鎮公所申報其等於系爭海域 從事養殖九孔情事，惟嗣後經通知原告等會同至現場查勘 ，查證結果現場皆未見原告有養殖九孔之事實，故會勘結 論乃要求原告請填具正確放養申報書、放養種類送府憑辦 。而原告於94年5 月30日再申報以「天然養殖」方式養殖 「文蛤、螺」等貝類，然系爭海域仍看不到養殖「文蛤、 螺」等貝類之漁業設施，亦無養殖之事實。又依原告所提 出放養照片觀之，其等放養之文蛤已非幼苗之規格，而係 供販售食用之成貝，約為「50粒／公斤」之規格，且該等 照片係原告於本件訴訟中始為製作，足證原告於94年底或 95年1 月初前並無於系爭海域養殖文蛤之情事；礁岩下雖 有一些海生燒酒螺及礁岩上附生有一些石蚵，然此非一般 養殖之水產動物，而係海中自然產生之貝類，其非原告所 養殖，至為顯然。另文蛤有潛砂覓食之特別習性，文蛤在 由春季到夏季間之高水溫期，會潛入砂中約6 公分深之淺 砂處生活，且成長甚速；但至冬季水溫較低時，文蛤即會 潛入砂中約12公分較深處，此時生長緩慢，而在水溫11度 以下時，則會停止生長，故礁岩底質之淺海區域根本無法 養殖文蛤。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告漁業權執照、相片、被
告94年12月15日公害糾紛調處委員會（下稱公害調委會）94 年第2 次調處會會議紀錄、調處書、原告盧宗男申請書、原 告盧宗男漁業登記申請書、養殖計畫書、財務計畫書、原告 盧宗男證明書、原告盧宗男戶籍謄本、土地登記第二類謄本 （地號全部）、淡水地政94年5 月9 日土地複丈成果圖、淡 水地政95年1 月17日地籍圖謄本、漏油九孔養殖損害調查報 告書、被告93年10月29日北府農漁字第0930732338號函、被 告93年6 月9 日北府農漁字第0930412962號函、被告94年4 月28日北府農漁字第0940343411號函、區公所94年6 月3 日 北縣淡農字第0940016175號函、被告94年8 月25日北府農漁 字第0940614103號函、區公所94年8 月30日北縣淡農字第09 40026539號函、原告養殖漁業（海上養殖）放養申報書、被 告94年12月8 日北府環七字第0940072733號開會通知單、被 告94年12月21日北府環七字第0940076193號函、被告95年2 月21日北府環七字第0950010584號函、被告97年4 月9 日北 府農漁字第0970238440號函、被告97年5 月14日北府農漁字 第0970365726號函、被告97年5 月28日北府農漁字第097039 9847號函、被告93年11月8 日北府農漁字第0930754101號函 、被告95年2 月9 日函、被告95年10月30日函及訴願決定附 訴願卷、前一審卷、前上訴審卷、本院卷可稽。是本件應審 酌之爭點即為：原告申請換發區劃漁業權執照，被告予以否 准，是否適法。
五、按「為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁 業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活 ，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「 凡欲在公共水域及與公共水域相連之非公共水域經營漁業者 ，應經主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之。」「本 法所稱漁業權如左：一、定置漁業權：係指於一定水域，築 磯、設柵或設置漁具，以經營採捕水產動物之權。二、區劃 漁業權：係指區劃一定水域，以經營養殖水產動植物之權。 」「主管機關應依據漁業生產資源，參考礦產探採、航行、 水利、環境保護及其他公共利益，對公共水域之漁業權漁業 作整體規劃，並擬訂計畫，每年定期公告，接受申請。前項 計畫，得視實際需要予以調整，並公告之。」「主管機關辦 理漁業權登記時，得向申請人收取登記費；其登記規則及費 額，由中央主管機關定之。」及「申請經營漁業權漁業應檢 送左列文件：1.申請書3 份，應記載左列事項：⑴申請人姓 名、地址、身分證統一編號及職業。⑵漁業種類及名稱。⑶ 漁場位置、區域及面積或範圍（定置漁業權漁業免填面積） 。⑷漁具種類及數量。⑸漁獲對象。⑹漁期。2.漁場圖3 份
（應標註漁場各基準點與陸上相關方位、距離及網具大小等 ）。3.事業計畫書3 份。4.申請人為合夥組織者，應附合夥 契約書；為公司組織者，應附登記證影本；為漁會或漁業生 產合作社者，應附會員代表大會或社員大會決議紀錄各3 份 。5.申請漁場地區或水域屬他人所有或占有者，應檢附其同 意文件3 份。……」「漁業權執照有效期間屆滿時失效，如 需繼續經營，應於期滿前6 個月內申請換發。漁業權執照失 效時，其漁業權亦同時消滅。」漁業法第1 條、第6 條、第 15條第1 項第1 款、第2 款、第17條、第21條第3 項及同法 施行細則第18條、第22條分別定有明文。次按「本規則依漁 業法第21條第3 項規定訂定之。」「申請事件有左列各款之 一者，主管機關應規定期間，通知申請人補正。一、申請書 未依第12條之規定記載者。二、申請書所載漁業權、抵押權 或入漁權之表示，與原案或原登記不符者。三、申請書所載 登記人姓名或名稱或其住所與漁業冊不符者。但有第13條第 1 款至第3 款之情形者不在此限。四、申請書所載事項與證 明登記原因之文件不符者。五、為第14條各款之登記未附漁 業權執照者。六、未具備必要之文件者。七、未繳納登記費 者。」亦為漁業權登記規則第1 條、第17條所明定。六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之 請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果 ，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之 所許。」（最高行政法院62年裁字第41號判例意旨參照） 原告固先以：被告95年8 月8 日、95年9 月5 日會勘現場 ，並未通知原告到場陳述意見，而認為被告據以否准原告 之申請顯有瑕疵等情。惟以，原告係陸續於94年底及95年 1 月間向被告申請換發區劃漁業權執照，經被告95年2 月 9 日函否准之；惟該函並未為救濟方式之教示（前一審卷 第10頁），原告嗣於95年6 月21日再度提出申請（訴願卷 第81至82頁），被告為求慎重，遂函請淡水地政於95年8 月8 日及95年9 月5 日至現場會勘指界後，再以被告95年 10月30日函（前一審卷第12頁）回復原告重申被告95年2 月9 日函之處分，並教示其救濟之方式。復核被告95年2 月9 日函係記載「現況地形、地貌（退潮時池底已裸露在 外、原池堤外圍已潰散且池邊附近已無相關養殖設施）已 不適宜從事養殖漁業」等字句，而被告95年10月30日函僅 敘明「因現況地形、地貌已不適宜從事養殖」而重申被告 95年2 月9 日函否准申請之意旨，揆諸前揭判例意旨，本 件原處分應為被告95年2 月9 日函，自無爭議，而被告95
年10月30日函並非為重行處分，自不得對之提起訴願，此 亦可由原告對被告95年10月30日函提起訴願（參原告之訴 願書行政處分之記載），亦經訴願決定更正敘明原處分為 被告95年2 月9 日函（前一審卷第17頁）自明。故本件所 謂行政處分係被告95年2 月9 日函，其後被告95年8 月8 日、95年9 月5 日所安排之會勘，並非行政處分之參酌因 素，是否通知原告在場陳述意見，自與該行政處分有無程 序瑕疵無關，故原告爭執被告95年8 月8 日、95年9 月5 日會勘現場，並未通知到場陳述意見，而認為被告據以否 准原告之申請顯有瑕疵，自無足採。
㈡原告次以：被告不得僅以現場勘查未見原告養殖九孔，而 認原告無繼續實際從事養殖，進而否准本件申請換照等情 為主張。茲以：
⒈被告95年2 月9 日函否准原告申請換照，係以系爭海域 範圍「恐因時空轉換，現況地形、地貌（退潮時池底已 裸露在外、原池堤外圍已潰散且池邊附近已無相關養殖 設施）已不適宜從事養殖漁業」為由，而被告參酌事項 ，係包括被告會同原告於93年11月5 日至現場會勘時， ，以原告申報養殖種類為九孔，惟於現場並未發現九孔 ，被告因而於同日作成會勘報告，並請原告依實際放養 種類重新申報（前一審卷第539 頁）。然查，原告於92 年間即陸續與北區國產局簽訂「國有非公用海岸養殖用 地租賃契約」（原告盧宗男契約部分見訴願卷第153 頁 ），已改以牡蠣、文蛤為正產物，即養殖水產之貝類已 不限於九孔；且原告已於93年間依上開租約向被告申請 變更增加漁業權執照漁獲物種類，經被告同意並於各該 執照上註記在案，此有被告93年1 月29日北府農漁字第 09300932176 號函、變更註記後之漁業權執照附卷可稽 （訴願卷第155 、114 至125 頁），而原告93年5 月25 日放養申報書之養殖種類除填寫九孔外，尚填寫「其他 貝類」（前一審卷第478 至502 頁），是原告此部分主 張不得僅以其等未養殖九孔，即認其等無養殖之事等情 ，尚非無據。
⒉原告未養殖九孔，然其等是否確養殖「其他貝類」，此 為本件爭執之重點。分就下列事項予以論述：
⑴93年2 月28日，中油因施工不慎，造成含系爭海域所 在之淡水附近海域嚴重之漏油污染，即發生所謂之中 油污染事件，原告遂於94年5 月13日具狀向被告所屬 公害調委會，以其養殖之九孔因污染已全部死亡並加 以清除為由，申請調處，其等非但於同日申請調處狀
清楚記載「……因相對人（按此指中油）之油污侵入 造成5 年內無法從事養殖乙情……」，並提出剪報、 受污染相片132 幀、委託檢驗報告書、九孔立體式養 殖文獻、重油與海中生物文獻等以資佐證（見臺北縣 政府環境保護局北環七字第0940029262號卷〈下稱調 處卷〉第4 至9 、23、26至65、68、70至77、84至85 頁），嗣於94年8 月24日、94年12月15日第1 、2 次 調處會議當中，原告仍堅持主張「中油僅清除水域表 面油污，對粘附及滲入水域底（部）層無法清除，致 使九孔全部死亡，造成5 年內無法養殖」等情（調處 卷第165 、196 至197 頁），且因此主張，於94年12 月15日與中油調處成立，中油同意賠償原告各20萬元 在案，此有公害調委會調處書在卷足憑（調處卷第22 1 至222 頁），以原告申請調處時係94年5 月間，調 處成立係於94年12月間，正係原告本件申請換照之際 ，則依此節以觀，原告於調處案既主張系爭海域因中 油污染案致5 年內無法養殖而獲得賠償，卻於同時期 提出本件申請時，反而主張系爭海域尚可養殖，則原 告於本件及調處事件之主張互有矛盾、齟齬，且由其 等既因調處案中主張污染而獲得賠償在案以觀，難認