最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一七四四號
原 告 董鄭瑪俐即東豐砂石行
被 告 臺南縣政府
代 表 人 陳唐山
右當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國八十八年十二月八日經八八訴
字第八八六三五四○八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告前於八十五年三月三十日向被告申請採取曾文溪安定鄉○○段左斷面四一至左斷面四一＋一○○號地先河川公地之土石。經被告於八十六年二月三日以八十六府工水字第一七一六二號函復，認依曾文溪下游規劃之低水治理計劃，該河段列為農業區之灘地，未在規畫之深水槽內，且依該低水治理計劃，河道大部分呈沖刷狀態，所請歉難同意，遂否准原告之申請。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：
一、按原處分及訴願決定駁回原告申請土石採取一案，無非以台灣省辦理土石採取管 理注意事項第四條規定：「（１）河川區域內土石採取案件，應不得有礙左列行 為．．．（２）預定治理計畫．．．」為其依據。然而原告於八十五年十二月三 日依會勘結論指示耗費大量人力、物力完成所有程序前，被告及省府水利單位並 未告知原告，且受理申請案，反覆會勘直至水利處援引低水治理計劃，將原告已 完成所有會勘程序之申請案予以結案。是被告及水利局顯有應作為而不作為之違 法。茲詳陳如下：（一）查八十五年十二月三日會勘完成後，原告即於十二月初 迅速執行會勘結論第五點，將採砂船吊離並拍照送被告存查。嗣後水利局援引八 十五年十二月二十四日「為檢討曾文溪高速公路橋下游至河口段及該溪中、上遊 未施設堤防段禁採砂石之可行性或專案疏濬研討會」之決議逕以審理中之案件予 以結案，而被告亦據此駁回原告之申請。然查：１單純之採砂船吊離只須花費二 個小時，而行政作業卻延遲達一個月之久，況且依申請程序在核發許可證後，業 者除須檢附開工報告並須隨時接受勘查。惟本案單純之採砂船吊離，僅因相關單 位作業程序之拖延，致原告之申請遭駁回。２茲將相關單位拖延日程之情形陳明 於下：（１）八十五年十二月三日完成會勘後吊離砂船拍照存查至八十六年一月 七日呈報水利局第六工程處，共計使用十六日，此為第一階段之延遲。（２）自 被告於八十五年十二月十九日呈報水利局第六工程處至八十六年一月七日第六工 程處呈報水利局，共計使用十八日。即於八十五年十二月二十四日以召開疏濬研 討會時，原告之申請案件業已在第六工程處相當時日，卻遲至八十六年一月七日 始呈報水利局，此為第二階段之延遲。３依據八十五年十二月三日會勘結論第六 點：須層轉水利局核定後始生效，然該二政府間單純之層轉竟須達一個月之久， 致水利局援引八十五年十二月二十四日研討會之決議：審理中之案件而予以結案 。
二、被告及第六工程處依職權審核本件申請案及至現場會勘後，認定土石採取案之申 請條件皆已符合，且不妨礙河防安全，並簽報水利局建請核准。惟在會勘紀錄上 竟又註明：附近有砂船，待遷離後始核准之但書，嗣因行政機關作業冗長，致本 申請案抵觸八十五年十二月二十四日之決議，逕以審理中之案件予以結案。然其 所附註「附近有砂船，待遷離後始核准」，尚有諸多疑義，茲陳述如下：（一） 申請案地點附近有採砂船，與本案並無關聯，依土石採取法，主管機關在審核會 勘後，土石採取應包括事項皆完備後，被告及第六工程處即應呈報水利局。（二 ）會勘紀錄所載之砂船，係屬棄置之機具，距離申請案之地點約有一至二公里之 遠，且該棄置之砂船已略有沈陷之狀態。承辦人員在審核會勘完備後，以與本件 申請案無關之廢機具須吊離始予核准來要求業者，實非適當。深論之，吊離砂船 作業，與依土石採取法提出之申請案，並無任何關聯，在程序上係兩不相干之個 案。（三）於八十五年以前，砂船為土石採取場合法之機具，嗣後在本案砂石行 之採取計劃中砂船並未列入生產設備中，依土石採取規則第十條之規定，承辦人 員又何來以附近棄置之機具而對原告提出與本申請案無關之要求。三、八十五年四月三十日至八十五年十二月三日，反覆至現場會勘多次，從未提出該 廢置機具之問題，顯然已違背土石採取規則第十條之意旨。依常理而言，面積僅 一公頃之申請區，歷經四次現場會勘，三次核覆圖籍，最後又以吊離砂船，始核 准要求原告，實有不當之刁難嫌疑，且訴願補充理由及所附照片，亦顯示該廢棄 砂船根本與本案無關之事實。意即本案如未因該違法之但書拖延，即不致牴觸八 十五年十二月一一十四日之決議，而使已會勘完備之申請案斷然遭到不當之駁回 。
四、依土石採取管理注意事項第四條所謂不得有礙預定治理計劃云云，及依台灣省河 川管理規則，省水利局雖有治理規劃權，但引用八十五年十二月二十四日之決議 ，即日隨意中止已受理且會勘完備之申請案，並未符合法令之規定且已超越行政 裁量權之範圍。再訴願決定書所言：台灣省水利局早於八十五年三月完成曾文溪 下游河川低水治理計劃報告書云云。按土石採取作業流程，水利局在原告於八十 五年四月向被告提出採取申請後即應函告相關單位及原告，無法核發河川公地使 用證明，而將原告申請案退回，如能如此處理，原告豈會爭執，但八十五年四月 提出之申請案直至八十六年二月歷經近一年之縣、省水利單位審查及反覆現場會 勘完備後才提出八十五年十二月二十四日之決議即日實施，早於八十五年初規劃 完成之治理計劃，退回水利局認為不應受理之申請案。再者，既然在八十五年三 月完成治理計劃，將原告之申請河段列為農業區之高灘地，不宜採取，則又何來 將八十五年十二月二十四日前受理且會勘完備之申請案予以結案？因此其相關單 位之行政疏失至為顯然，行政作業前後矛盾已違反行政程序，其處分豈可謂當。五、台灣省水利局之低水治理計劃完成後並未事先公告，俾使人民周知，且八十五年 十二月二十四日以之決議即日實施，如此恐有違程序之合法性。亦即被告受理原 告之申請既在台灣省水利局低水治理計劃實施（八十五年十二月二十四日）之前 ，且受理原告之申請並完成會勘，則被告應以專案函請台灣省水利局等相關單位 同意，不得以事後決議實施低水治理計劃為由，駁回原告之申請，此行政處分於 法不合，且造成原告權益受嚴重損害。深論之，此等計劃之確定、執行，因直接
影響人民之權益甚鉅，豈能恣意而為。然而水利局於八十五年初即完成曾文溪下 游及河川低水治理計劃，卻遲至八十六年六月始公告禁採河段，因此被告依該局 援引八十五年十二月二十四日之決議，對於牴觸該計劃之申請案予以駁回，誠屬 不當。
六、水利局曾受理八掌溪海山砂場一案，該案亦係在公告禁採後，因行政疏失，經陳 情，八七府工水字一八二三四一號又予以核可開採中（八十七年九月）。證諸本 案，亦同是禁採，又同樣完成會勘，且不妨礙河防安全，則依據行政程序法之平 等原則，行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，是該駁回申請之處分，實難 令人甘服。綜上所述、請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：被告對於採取土石之申請案，應邀集相關單位會同勘查，認定不妨礙河防安全等，再函報主管機關同意，因曾文溪為主要河川（現為中央管河川），依當時之河川管理規則第六條第一項第四款之規定必須由臺灣省水利局審核後始生效。八十五年十二月三日之會勘結論六「本申請土石採取計畫內容及會勘紀錄經省水利局第六工程處層轉省水利局核定後始生效。」台灣省水利局並未核定（即原告未獲得省管理機關之准許），被告依該局八十六年一月二十五日八六水政字第Ｚ○○○○○○○○○號函復內容，以八十六年二月三日八六府工水字第一七一六二號函駁回原告之申請案，並無不當及違法。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。 理 由
按「採取土石者，應具左列書件向當地縣、市政府申請：．．．五申請土石區同面積之．．．公有土地管理機關准許使用之證明文件。．．．」「縣市政府對於採取土石之申請案應予審核並實地查勘，其對水利、水土保持、道路交通、環境景觀維護及土地利用無妨害且陸地面積未滿五公頃者，由縣市政府核發土石採取許可證。但申請面積五公頃以上，應檢具第六條所規定之書圖件報請省主管機關核定後，由縣市政府核發土石採取許可證。如有妨害者，應予駁回，並敍明理由通知申請人。前項實地查勘，必要時得會同有關機關辦理。其涉及主、次要河川者，應先經省水利主管機關審核。」行為時土石採取規則第六條第一項第五款、第十二條第一項、第二項定有明文。又主次要河川使用行為之許可審核權為省管理機關。行為時台灣省河川管理規則第六條第四款規定甚明。行為時台灣省辦理土石採取管理注意事項第四條規定，河川區域內土石採取案件，應不得有礙預訂治理計畫。本件原告於八十五年三月三十日向被告申請採取曾文溪安定鄉○○段左斷面四一至左斷面四一＋一○○號地先河川公地之土石，嗣於同年十月十二日修改書件內容，經被告會同相關機關實地查勘後，報請前台灣省政府水利局審核結果，認本案申請區域依曾文溪下游規劃之低水治理計畫，該河段列為農業區之灘地，未在規劃之深水槽內，且依該低水治理計畫，河道大部分呈沖刷狀態，本案牴觸低水治理計畫原則及土石採取規則第十二條之規定。被告遂據以於八十六年二月三日以八十六府工水字第一七一六二號函復所請歉難同意，而否准原告之申請。原告不服，訴經台灣省政府訴願決定及經濟部再訴願決定，以本案申請區域因位於主要河川曾文溪之河川公地範圍內，故縣市政府審查本申請案時，自應審究是否有省管理機關（即改制前之台灣省水利局）准許使用該河川公地之證明文件。另改制前之台灣省水利局於八十五年三月完成之曾文溪下游段河川低水治理規劃，業將本案申請土石採取區域之曾文溪安定鄉○○段左斷面四一至左斷面四一＋一○○號地先
河川公地，規劃為農業區灘地，且未在規劃之深水槽內，故本案申請區域既有礙預訂治理計畫，自有違首揭台灣省辦理土石採取管理注意事項第四條規定，而無法獲得當時省管理機關（即改制前之台灣省水利局）准許使用該河川公地之證明書。原告既未備該證明書，主管機關自可因其書件不齊，否准該申請案，是本件原處分所為所請歉難照准，於法並無不合。至於原告訴稱，土石採取管理注意事項第四條所謂不得有礙預訂治理計畫，該預訂治理計畫係指由經濟部核定並經省府公告，始為合法。而本申請案係在曾文溪低水治理計畫前即已提出，並完成會勘程序，被告自不得以申請後始提出之低水治理計畫否准本案云云。經查台灣省河川管理規則第六條規定：「省管理機關辦理左列事項：．．．二主、次要河川治理工程之規劃．．．」故改制前之台灣省水利局對主要河川曾文溪，自有治理規劃權，並非如原告所訴應報經經濟部核准，始為合法。又改制前之台灣省水利局既然早於本案八十五年三月二十日申請前即已著手規劃，並於八十五年三月完成「曾文溪下游段河川低水治理規畫」報告一書，且被告於八十六年二月三日為處分時，該治理規畫早已完成，故原告訴稱被告不得以申請後始提出之低水治理計畫否准本案，亦非可採。因而駁回原告之訴願、再訴願。經核與首開規定無違。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨所載，經查：（一）、被告對於本案之申請採取公有地土石，已經為實地查勘，並做成否准原告申請之處分，自無不作為違法之擬制處分存在。（二）、原告曾於八十四年十月三十日申請採取同地段公有地土石，經實地查勘多次均不符合規定。嗣於八十五年三月三十日又提出申請，其申請地域由管寮段二六一至二七二號地方改列為管寮段左斷面四一至左斷面四一＋一○○號地先，經被告多次通知補正及實地查勘後，仍有不符。原告於八十五年十月十二日修改書件內容重行提出，被告審查後定八十五年十二月三日實地查勘，依會勘紀錄結論第五、六點所示，現場附近有採砂船，應撤離河川區域後始准許，本申請案經層轉水利局核定後始生效。足見被告須逮前台灣省水利局核定通過本案後，始能准許。至於撤離採砂船，係原告之事，難以其撤離所需時間，論斷被告有無延宕作業。本案審查中，縱該河域整治計畫仍在研定中，於計畫不久確定後，據以為本案處理之原則，並無不合。（三）、依上開會勘紀錄，雖有應撤離砂石船，始可准許之條件。但本案之未獲准許，乃因未能取得前臺灣省水利局核可之故，與砂石船之撤離無關，難論究該砂石船之應否撤離，以定原處分之合法與否。（四）、依上引土石採取規則規定，採取土石之申請如有妨害水利者，應予駁回。該規則為經濟部所定，依水利法第四條規定，經濟部為水利法中央主管機關，其基於法定職權，訂頒土石採取規則，規定土石之採取申請如有妨害水利者，應予駁回，符合水利法第七十八條第一項第五款為保護水道應禁採砂石之水利行政之處理宗旨，足資適用。又依水利法第十條規定，台灣省政府辦理水利事業於不牴觸水利法之範圍內，得訂定單行章則。臺灣省政府訂頒之行為時臺灣省河川管理規則，於第四十七條第一項規定河川管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，其規定亦符合上開水利法所定意旨，足資適用。上引臺灣省辦理土石採取管理注意事項第四條規定，無非在於闡釋上開法規意旨，亦可適用。前臺灣省水利局八十五年十二月二十四日「為檢討曾文溪高速公路橋下游至河口段及該溪中、上遊未施設堤防段禁採砂石之可行性或專案疏濬研討會」之結論一之（二）所示土石採取申請牴觸低水治理計畫及土石採取規則第十二條規定，不應准許之內容，係遵循法規而為，被告據以否准原告之申請，並無不合，無裁量逾越之問題。（
五）、原告本案之申請，欲在公有之河川地採取土石，依首開法規，本須先獲前臺灣省水利局准許。在該局准許前，原告能否獲准採取土石原係未定，難認被告受理申請完成會勘後，依前臺灣省水利局不予核定之內容，否准其申請，所踐行之程序有何不法。又原告本案申請審查中，既經查明與水利有妨害，不應許可採取土石，前臺灣省水利局未准使用公有河川地，被告因而否准原告之申請，並無不合，難認因此造成原告之重大損害。（六）、本案未准申請採取土石，非因申請地域公告禁採砂石，台灣省水利局如何公告曾文溪禁採河段，及該局受理八掌溪海山砂場一案如何處理，尚不影響本案之判斷。綜上說明，被告否准原告本案之申請，揆諸首開規定，並無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。起訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十八 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 彭 鳳 至 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 十 月 三 日