臺灣雲林地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第6號
原 告 魏壽山
被 告 雲林縣政府
法定代理人 蘇治芬
訴訟代理人 王鈺嫻
上列當事人間農地重劃事件，原告不服內政部中華民國101 年7
月23日臺內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺
中高等行政法院101 年度訴字第344 號裁定移送本院，本院判決
如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
被告應給付原告新臺幣壹拾壹萬捌仟玖佰肆拾伍元。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣四湖鄉○○段000 地號土 地（下稱系爭土地），係位屬被告於民國75年間辦理溪底農 地重劃區之範圍，重劃後尚有差額地價新臺幣（下同）38,6 60元、工程費39,431元及逾期利息40,914元等未繳納（下稱 系爭差額地價）。嗣原告欲辦理系爭土地所有權移轉登記時 ，經地政人員告知未繳納重劃地價等費用，故無法辦理所有 權移轉登記，原告遂以電話向被告查詢並同意被告核開雲林 縣政府農地重劃工程費用繳納現金通知書，原告並於101 年 1 月3 日將上開款項繳納完竣。嗣原告旋於101 年2 月24日 及同年3 月5 日以上開差額地價請求權已因時效完成而當然 消滅，被告收取該差額地價構成公法上不當得利為由，請求 被告退還所繳之差額地價款等，被告乃於101 年3 月8 日以 府地劃字第0000000000號函復原告，拒絕返還上開差額地價 款等，原告不服，提起訴願，經訴願決定機關決定駁回，原 告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠按行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題， 因法律並無明文，故得類推適用民法相關規定；惟類推適用 ，應就性質相類似者為之，而基於國家享有公權力，對人民 居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係安定，及臻於 明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其 公權力本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明 時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民 法規定，而不及於時效完成之法律效果，故關於公法上請求 權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規 定，最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議（二）決議
參照。
㈡查雲林縣○○○地○○區○○○○00○0 ○00○○○○地○ ○○000000號公告該重劃區土地分配結果公告，公告期間自 75年4 月16日起至75年5 月16日止。公告期滿確定，被告遂 於76年間通知繳納重劃工程費及差額地價款，是本件公法上 請求權之時效應自請求權可行使時，即76年間起算。至於行 政程序法90年1 月1 日施行前，公法上請求權之時效規定， 依實務通說類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定（ 改制前行政法院52年度判字第345 號判例參照）。是被告既 於76年間通知繳納重劃工程費及差額地價款，其公法上請求 權於91年1 月1 日起即因時效屆滿而效滅，此部份亦為兩造 所不爭執，則依上所述，該公權力本身即應消滅，被告受領 原告所繳差額地價38,600元、工程費39,431元及利息40,914 元，即屬無法律上之原因，自應返還予原告。為此，依公法 上不當得利法律關係，訴請被告返還系爭差額地價，並聲明 ：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應發還原告所繳差額 地價38,600元、工程費39,431元及利息40,914元。⒊訴訟費 用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠按農地重劃條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重 劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳 納者，不在此限。」查農地重劃條例係於69年12月19日公布 施行，上開條文自始即有規定，而行政程序法係自90年1 月 1 日始施行；另農地重劃條例為辦理農地重劃特別法，行政 程序法為普通法。承上，農地重劃條例第36條發布施行在先 ，且為特別法性質，其規定重劃分配之土地在農地重劃工程 費用或差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法之行政 程序法限制。再者，該規定從條文及立法意旨皆無涉請求權 消滅時效，即重劃分配之土地雖已登記所有權，欲辦理移轉 時，必須繳清工程費用或差額地價，並非所稱「請求權」， 其為法令明定辦理移轉之成就條件。否則，農地重劃工程費 用或差額地價如有請求權消滅時效之適用，土地所有權人主 張時效消滅而不再繳納工程費用或差額地價，或已繳納者申 請退還、未繳納者拒絕繳納，該農地重劃條例第36條規定則 徒為具文。
㈡查每一農地重劃區皆有一基金專戶，該專戶係運用於代收需 繳納之差額地價或工程費，而同一重劃區需發放之差額地價 款係由繳納之差額地價款或工程費及發放差額地價，而同依 一重劃區需發放之差額地價款係由繳納之差額地價款及工程 費與零星集中土地（或抵費地）標售所得之價款支應。又內
政部79年12月12日臺內地字第849639號與88年11月23日臺內 中地字第0000000 號之函示內容均以：「農地重劃區抵費地 與零星集中土地標售款，係屬各該重劃區全體農民所共有， 並非政府財政收入，…故可認定抵費地及零星集中土地在性 質上同屬農民共有之財產。」是以，農地重劃區應繳納之差 額地價款及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關 法令規定，亦屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源 ，該繳入重劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫 ，非屬政府所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係 扮演代收、代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦絕 非所稱之公法請求權。
㈢又探究差額地價形成原因與屬性，係參加農地重劃之土地所 有權人於扣除公共設施用地負擔與重劃費用分配後，實際分 配之土地面積多於應分配者之面積者，應就多分配得之土地 面積按查定地價所得數額繳交至該重劃區之專戶，在事件屬 性上當屬重劃區內土地所有權人間土地增減之對償買賣關係 ，而主管機關於代收該款項後再用以抵償重劃費用及補償短 配面積地價。另辦理重劃時，若不增配配予土地所有權人， 實際上係屬抵費地或零基集中土地之一部份，則政府即可依 法出售，納入該重劃區之基金專戶中專款專用重劃區內管理 維護事宜，若將其增配予土地所有權人，其土地所有權人所 繳之差額地價及等同於購買抵費地之價款。而政府標售或讓 售抵費地、零星集中土地之行為，並非行使公權力對外發生 法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契 約行為。故土地所有權人繳納差額地價應視為私法行為。由 此可知，此種金錢給付並非公法上金錢之給付關係。查原告 因參予農地重劃而享有溢配土地之利益，所繳納之金額係為 重劃區內全體農民謀公共利益而用於補償費實際分配之土地 面積小於應分配之面積者，及維護管理該重劃區內之公共設 施，均與一般租稅之課徵有間。
㈣至農地重劃後土地所有權人應繳納之差額地價及工程費，農 地重劃條例100 年10月14日修法前並未就其強制執行方式有 所規定，僅於其施行細則第51條及第52條定有「依民事訴訟 法督促程序規定聲請法院以督促程序發支付命令」，經法務 部認其細則非屬「法律」，且係屬民事範疇，並非為公法上 請求權。更甚者，上開細則規定僅係為及早收取差額地價及 工程費，以利辦理發放差額地價者，土地所有權人如未依限 繳納，仍應回歸母法即農地重劃條例第36條規定，其無消滅 時效之適用，故亦無公法上請求權消滅時效之適用。且劃後 實際分配之土地面積超過應分配之面積者，其土地所有權人
已享有重劃完成利益、增加分配土地面積，而不用繳納價款 與費用，有違社會公平正義及受益者付費之原則，換言之， 經農地重劃享受政府補助、農民共同負擔之開發利益及增配 土地而得以不用付費，顯有失公平。尤甚者，經繳納者業已 完成行政程序，其申請退還，必造成政府行政秩序紊亂及困 擾，更需耗費龐大人力與成本，此應非時效制度之目的。原 告因欲移轉系爭土地於101 年1 月3 日主動繳納系爭差額地 價致使債務因清償而消滅，嗣原告復以時效為由請求被告反 還已繳納之金額，實已違反誠信原則及有違社會公平正義及 受益者付費之原則等語資為抗辯。並聲明求為判決：⒈駁回 原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，復有 系爭土地異動索引清冊、雲林縣溪底農地重劃區土地分配卡 、雲林縣溪底農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土 地對照清冊、分配面積差額地價清冊、工程費貸款數額清冊 、雲林縣政府農地重劃區分配面積差額地價繳納通知書、雲 林縣政府農地重劃工程費用繳納現金通知書、雲林縣政府10 1 年3 月8 日府地劃字第0000000000號函及原告101 年2 月 24日申請書、101 年3 月5 日陳情書等附原處分卷、訴願卷 及本院卷可稽，洵堪認定。是本件兩造之爭點為系爭差額地 價（含重劃差額地價38,600元、工程費39,4 31 元及利息40 ,914元，計118,945 元），是否構成公法上不當得利？被告 得否拒絕返還？茲分述如下：
㈠按「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區 內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範 圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地 坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎 不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水 路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者 。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之 開發或改良者。」「農地重劃計畫書經上級主管機關核定後 ，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、 市、區）公所或重劃區之適當處所公告30日，公告期滿實施 之。」「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查 定重劃區內之單位區段地價，作為土地分配及差額、補償之 依據。」農地重劃條例第6 條第1 項、第7 條第1 項及第21 條第1 項分別定有明文。綜上條文可知，農地重劃乃為直轄 市或縣（市）主管機關依據農地重劃條例所為之行政行為， 其因農地重劃所生之差額地價請求權，既係因行政機關行使 公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自
屬公法上之法律關係，當事人因差額地價所生之爭議，即屬 行政救濟之範圍。被告主張農地重劃區應繳納之差額地價款 及工程費，其實務上、性質上及現行農地重劃相關法令規定 ，屬重劃區全體農民所共有，非政府預算與財源，該繳入重 劃專戶之價款係存入各該重劃區專戶，並非縣庫，非屬政府 所有，而係各該重劃區全體農民共有，政府僅係扮演代收、 代發角色，並非為公法上之金錢給付關係，亦絕非所稱之公 法請求權云云，自不足採。又，本件原告分別於101 年2 月 24日及同年3 月5 日以系爭差額地價請求權已因時效完成而 當然消滅，被告收取系爭差額地價構成公法上不當得利為由 ，請求被告退還所繳之差額地價款，核屬在公法之法律關係 內，對無法律上原因而受領給付者，成立返還該給付之請求 權，以調整不當之財產移轉，應認係公法上原因發生之給付 請求權，而得依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起一般公法 上給付之訴，故本件原告就被告應給付原告118,945 元部分 所提之訴訟類型應屬一般給付訴訟，訴願決定以原告之行為 違反誠信原則，認被告101 年3 月8 日府地劃字第00000000 00號函復原告拒絕返還上開差額地價，為有理由，而駁回原 告所提起之訴願，原告就該部分因而依一般給付訴訟類型， 提起本件行政訴訟，並無不合，合先敘明。
㈡次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不 行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項 時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。 」；「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為 完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則 所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日 起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用 民法總則。」行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條 分別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於 公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則 ，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無 性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15 年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行 日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年 時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨 ，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第 1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時 效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。查，本件系 爭重劃案，經被告機關以75年75府地劃字第037634號公告該 重劃區土地分配結果，公告期間係自75年4 月16日起至75年
5 月16日止。公告期滿確定被告遂於76年間通知原告繳納系 爭差額地價乙節，為兩造所不爭執，並有被告前揭公告影本 附卷可稽。而因原告於公告期間未提出異議而確定，依農地 重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自 分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工 程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。是本 件公法上請求權之時效應自請求權可行使時即76年間起算15 年而消滅。且因被告無法提出其76年起迄今曾向原告行使前 述公法請求權之任何證據。則本件被告前述公法請求權之時 效，應至91年1 月1 日屆滿而消滅。
㈢又按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問 題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推 適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對 人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定， 及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成 者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦 僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推 適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法 上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯 權之規定」（最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議（ 二）決議參照）。申言之，公法上請求權本身因罹於時效而 效滅，且是否有時效消滅之事實，係屬職權調查之事項，不 待當事人抗辯，此與民法上上消滅時效完成之效力，不過係 發生拒絕給付之抗辯權有別。查本件被告於100 年12月間核 開雲林縣政府農地重劃工程費用繳納現金通知書，通知原告 繳納系爭差額地價款，原告於101 年1 月3 日繳納時，被告 應已知悉系爭差額地價之請求權早已因時效完成而消滅，而 縱使原告繳納系爭差額地價，亦不能使已消滅之系爭差額地 價款之請求權再行回復，故被告嗣後收取系爭差額地價款， 即屬無法律上之原因，而構成公法上不當得利。因此，原告 請求被告應返還其所繳系爭差額地價，依法自無不合。至於 農地重劃條例第36條規定，須繳清或承受人承諾繳清差額地 價，始得辦理所有權移轉登記，其立法目的僅在確保差額地 價之瘦長，避免在差額地價尚未受償之前，因重劃之土地移 轉，致發生求償困難之情形，然該條文並無排除相關時效之 規定。被告主張農地重劃條例第36條發布施行在先，且為特 別法之性質，其規定重劃分配之土地在農地重劃工程費用或 差額地價未繳清前不得移轉，不應由具普通法之行政程序法 所規定之時效所限制云云，顯有誤解，自不足採。 ㈣被告主張：原告因欲移轉系爭土地於101 年1 月3 日主動繳
納系爭差額地價致使債務因清償而消滅，嗣原告復以時效為 由請求被告反還已繳納之金額，實已違反誠信原則及有違社 會公平正義及受益者付費之原則云云，按所謂誠實信用原則 ，係在具體之權利義務關係，依正義公平之方法，確定並實 現權利之內容，避免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自 應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考慮權利義 務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法（最高法院93 年臺上字第1948號判決意旨參照）。查本件係因原告為能辦 理系爭土地之移轉登記事宜，經地政人員告知未繳納重劃地 價費用，故無法辦理土地所有權移轉登記，原告遂以電話向 被告查詢，嗣被告遂於100 年12月間核開雲林縣政府農地重 劃費用繳納現金通知書予原告，原告再於101 年1 月3 日繳 清系爭差額地價，且於繳清該費用後，系爭土地上之「未繳 清相關費用：差額地價或重劃工程費用未繳清前不得移轉。 依雲林縣政府96年12月24日府地劃字第0000000000號函辦理 」之註記始於101 年1 月5 日塗銷等情（見本院卷62頁）， 為兩造所不爭執，依此足見，原告當時所為（繳納系爭差額 地價款）僅係暫為給付，以作為換取被告給付某種事務之對 價（塗銷該土地禁止移轉登記之註記），而卷內並無證據證 明原告自始即明知無繳納之義務，且欲拋棄其所為給付之返 還請求權。佐以系爭差額地價款，既屬公法上請求權，且該 請求權業已於91年1 月1 日因時效完成當然消滅，已如前述 ，故被告對原告系爭差額地價請求權不得請求，而此乃因法 律之規定，則原告起訴請求被告返還系爭差額地價難認有違 誠信原則、社會公平正義及受益者付費之原則。是以，被告 主張原告係主動繳納系爭差額地價款後，再以該請求權罹於 時效為由向被告主張返還，有違誠信原則、社會公平正義及 受益者付費之原則云云，亦不可採。
㈤綜上所述，本件被告於系爭差額地價請求權，既已於罹於時 效而消滅後，仍收取該重劃差額地價，自構成公法上不當得 利，其以於101 年3 月8 日以府地劃字第0000000000號函復 原告，拒絕返還上開差額地價款等，自有違誤，訴願決定未 予糾正，亦有未合，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應 予准許；又原告依據公法上不當得利之法律關係，請求被告 給付其118, 945元，亦為有理由，亦應予准許。五、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決 結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條 、第195 條第1 項前段、第98條第1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 温文昌
上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 102 年 2 月 8 日
書記官 林玉玲