高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一四二五號
原 告 甲○○
被 告 臺南縣政府
代 表 人 乙○○縣長
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十年四月十三
日九十農訴字第九０００九九一二八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告於八十九年二月間，在坐落台南縣大內鄉○○段七九二地號山坡地開挖整地，經被告於八十九年四月十七日派員至現場勘查，認原告雖已提出簡易水土保持計畫，但未經主管機關核准已先行動工，乃依水土保持法第二十三條第二項及同法第三十三條第一項第二款之規定，予以裁處罰鍰新台幣（下同）十萬元，並命限期改善，自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。原告不服，提起訴願，旋遭決定駁回，仍未甘服，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）原告並非擅自於坐落「台南縣大內鄉○○段七九二地號」（以下稱系爭土地） 國有土地上開挖農路，係單純之翻耕整地，而農路係被告補助開設之核准事項 ，而被告於八十九年十二月二十五日八九府農保字第一九八九五三號訴願答辯 書第三項所載「．．． 訴願人將承租之公有土地全部（面積一公頃）開墾、 整平台、『闢道路』有現場照片可稽云云。」，係屬誤植，因農路係為被告核 准補助開闢之農路，自無違法之可言，而被告不察遽予為行政處分，自有重大 違誤。
（二）原告向訴外人財政部國有財產局承租之系爭土地、地目為「旱地」而非屬山坡 地，而承租之供種植「番薯」，而番薯為多年生草本植物，於耕種時本需深耕 成田埂，否則將無法生長下番薯，而系爭土地使用編定別雖為山坡保育區，然 既屬「旱地」而非山坡地，原告合法之從事農耕種植僅為「○、三公頃」，被 告除將「耕作」誤認為開挖整地，且被告之行政處分認開挖整地面積達一公頃 ，亦有誤會，蓋因原告原種植之多年生灌木之「柳丁樹」現仍有七分地生長於 系爭農地上，自不可能開挖面積達一公頃，亦足證明被告所為之行政處分之認 事用法違誤，應予撤銷。
（三）又坐落同上段七九三號地號及不知名地號多筆土地均屬山坡地保育區之國有土
地，已遭承租之水土保持義務人（即承租人）將整座山坡地濫墾將挖，且將所 得之土方販售他人，此有原告所拍攝之照片可稽，而被告之稽查員卻對於其主 管監督之重大開挖整地及整坡作業破壞國土之犯行，庇護拒不告發，其執法之 不平等，已有「恣意」之嫌，應屬於「權力濫用」之態樣，該山坡地保育區內 之被告之執行人員恣意妄為，刁難提出合法申請及補助開闢之原告，此公權力 之行使已嚴重違反平等原則。按行政權應依平等原則，尤其是「法律執行之平 等」，而選擇性執法之行政行為，已有違「行政自制」、「刁難禁止」、「恣 意禁止」之原則，更有違反信賴保護利益。被告違反前開規則而選擇性取締， 自構成濫用權限之行政恣意，依行政訴訟法第四條第二項明定濫用權力之行政 處分，以違法論。綜上所陳，原處分及訴願決定就此認事用法顯有重大違誤， 應予撤銷原處分及訴願之決定等語。
二、被告主張之理由：
（一）原告未經申請核准擅自於系爭國有山坡地上開挖整地，案經民眾檢舉，被告及 所屬大內鄉鄉公所等主辦人員，於八十九年四月十七日至現場勘查，發現原告 雖提出簡易水土保持計畫，但未經申請核准已先行動工，有原告承認並簽名之 會勘記錄表可稽。被告以原告前揭行為違反水土保持第四條規定：「下列地區 之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持 處理與維護：．．二、農、林、漁、牧地之開發利用。．．」、第十二條第一 項「．．以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修 築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計劃，道 請主管機關核定，．．」，第二十三條第二項「未依第十二條至第十四條規定 之一擬具水土保持計劃書送請主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規 定按次分別處罰外，主管機關應另其停工．．」及第三十三條第一項第二款之 規定「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．二、 違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計劃．．」之規定，為 行政處分，以八十九年五月三十日八九府農保字第八四三七五號函處原告十萬 元之罰鍰外，另請其停止一切非法開發使用，並限於同年八月三十日前完成植 生綠化工作及穩固土壤等水土保持工作，完成後報府複查，否則依規定處罰至 改正為止；並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，自無不合。（二）依原告所訴其於八十九年二月十日以簡易水土保持申請書替代水土保持計畫， 依規定免核發水土保持施工許可證，即可施工」及稱：「原告未經申請核准， 擅在前述山坡地開挖整地，依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條第二 款規定有違，然被告亦於修築農路補助修繕費用．．」等語，足證原告已先擬 具簡易水土保持計劃書，但未經核准而擅自開發山坡地，原告將其承租之公有 山坡地全部（面積達一公頃）開墾、整平台、闢道路，亦有現場相片可稽，則 被告依前揭規定，裁處罰鍰，認事用法並無不當，原告所訴委無理由，請依法 駁回其訴訟等語。
理 由
一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實 施水土保持之處理與維護：一、．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，
或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物 或其他開挖整地。．．．」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為， 其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行 環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未 經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」、 「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開 發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設 施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所 有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「違反第十 二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持 之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水 土保持技術規範者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」分別為水土保持 法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第二項及第三十三條第一 項第二款所明定。
二、經查，原告於八十九年二月間，在坐落台南縣大內鄉○○段七九二地號山坡地整 地，經鄰地承租人林建村舉發，被告於八十九年四月十七日派員至現場勘查屬實 ，此有勘查紀錄暨照片三張附原處分卷足參。原告雖坦承整地之事實，惟爭執系 爭土地地目為旱，非山坡地，其開挖整地應不受限。又原告已於八十九年二月十 日提出簡易水土保持計畫，其所為之整地行為，係為翻土準備耕作，非為採土販 賣，而毗鄰同段七九三地號及不知地號多筆山坡地保育區之國有土地，遭承租之 水土保持義務人濫墾，並將挖得之土方載出販售予他人，被告不告發該破壞國土 重大之犯行，反而對原告裁罰，其「執法之不平等」，亦違反平等原則及行政恣 意原則，顯有違法云云，則原告上述理由是否有據，此為本件爭執之所在。茲就 上述爭議分述如下：
三、經查，系爭地目雖為旱地，然其土地使用編定為山坡地保育區，此參原處分卷所 附之簡易水土保持申請書記載甚明，是系爭土地地目雖為「旱地」，然仍屬山坡 地保育區，仍屬水土保持法規範範疇，該區之治理或經營、使用行為，仍應經調 查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，在未經主管機關核准 前，仍不得開挖整地，殆無疑義。
四、次查，原告雖於八十九年二月十日提出簡易水土保持計畫，有簡易水土保持申報 書、國有耕地租賃契約書、切結書影本附原處分卷足參，然該計畫尚未經主管機 關核定，此為兩造所不爭執，足認原告於系爭土地整地，係未經核准先行動工， 揆諸首揭規定，被告以其違反首揭水土保持法之規定，予以裁處罰鍰十萬元，並 命限期改善，自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，即無違誤。五、原告又訴稱其僅為土地整理，進行翻土準備耕作，非為採土販賣行為，爭執其並 未為開挖整地行為云云，惟查，本件舉發人林建村於陳情書載「惟旁鄰業主（同 段七九二號）卻可以整地為由，未經與旁鄰溝通即僱請挖土機大肆挖掘、砍伐。 」，此有陳情書附原處分卷足參，抑且原告所呈之現場照片顯示，系爭現場儼然 已呈平整地面與山坡地應有之坡度迥異及現場埋設涵管以觀，顯見系爭現場並非 僅為土地整理，已達整坡階段，原告爭執其僅係進行翻土準備耕作，未為開挖整
地，被告不得據以為裁罰云云，委非可採。
六、原告又以坐落於台南縣大內鄉○○段「七九三號」地號及不知地號多筆土地（山 坡地保育區）之國有土地，遭承租之水土保持義務人（即承租人）將整座山坡地 濫墾將挖得之土方載出販售予他人，被告不告發此重大開挖整地及整坡作業破壞 國土重大之犯行，此種「執法之不平等」，已嚴重違反平等原則云云。惟查所謂 行政法之平等原則，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處 理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇；惟人民不得主張「不法之平 等」。職故，原告所舉濫墾之他人作比較，無非主張「不法之平等」，核不足採 。至於被告依首揭規定予以原告裁罰處分，係就原告違規行為不得不然之行政處 分與憲法保障人民平等原則並無牴觸。原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本 件原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷， 為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 二十三 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權
法 官 邱政強
法 官 蘇秋津
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十 年 十 月 二十三 日 法院書記官 朱景臨