臺中高等行政法院判決
101年度訴字第434號
102年2月20日辯論終結
原 告 謝福華
被 告 苗栗縣苗栗地政事務所
代 表 人 謝福勝
訴訟代理人 莊耀中
黃鈴琪
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 王庭鴻 律師
複 代理人 賴銘耀 律師
上列當事人間因土地所有權第一次登記異議事件，原告不服苗栗
縣政府中華民國101年8月7日101年苗府訴字第13號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
原告於民國101年10月26日以苗栗縣政府及苗栗縣苗栗地政 事務所（下稱苗栗地政事務所）為被告，提起本件行政訴訟 ，其訴之聲明為：「一、訴願決定（苗栗縣政府101年苗府 訴字第13號）應撤銷栗縣公館鄉○○段561-20、561-21、56 1-22、561-23、561-24、561-25、561-26、561-27、561-28 、561-29、56 1-30地號等11筆土地（下稱系爭土地）100年 7月28日苗土資字第80號土地所有權第一次登記，另為適法 之處分。二、被告應給付原告新台幣（下同）3億6千萬元， 及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按百分之5計算之利息 。」經本院於101年12月20日行準備程序時，原告陳稱訴之 聲明一應更正為：「訴願決定（苗栗縣政府101年苗府訴字 第13號）及原處分（苗栗地政事務所101年2月21日苗地二字 第1010001544號函【下稱該所101年2月21日第1544號函】及 101年2月21日苗地一字第1010001546號函【下稱該所101年2 月21日第1546號函】均撤銷，惟該訴之聲明一、二苗栗縣政 府及苗栗地政事務所均為被告，其第1項之訴訟類型為行政 訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，第2項之訴訟類型為同法第8 條之一般給付訴訟。嗣本院於102年1月17日行準備程序時， 原告陳稱訴之聲明二僅以苗栗縣政府為被告，此聲明就苗栗 地政事務所部分撤回。又原告於本院102年2月20日行言詞辯
論時當庭提出行政訴訟辯論意旨狀，訴之聲明記載：「一、 訴願決定（苗栗縣政府101年苗府訴字第13號）及原處分（ 苗栗地政事務所101年2月21日第1544號函及101年2月21日第 1546號函）均撤銷。二、苗栗縣政府應給付原告3億6千萬元 ，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算 之利息。」並於本院該言詞辯論時追加訴之聲明三：「被告 苗栗地政事務所應依原告100年6月17日申請書之申請，對於 系爭土地進行複丈。」（即原告100年6月17日申請書經苗栗 地政事務所駁回後，所提起之給付訴訟）上開訴之聲明一、 三僅以苗栗地政事務所為被告，該2項聲明就苗栗縣政府部 分撤回；又原告雖另於該言詞辯論時追加課予義務訴訟之聲 明部分（即被告苗栗地政事務所應依原告100年6月17日申請 書之申請，作成將系爭土地所有權第一次登記予原告之處分 ，惟嗣已於同一言詞辯論程序時撤回），以上有原告上開書 狀及本院前揭筆錄附本院卷可稽，本件被告對於原告上開訴 之追加及撤回均無意見，並為本件言詞辯論，揆諸行政訴訟 法第111條第1項及第2項規定，核無不合，應予准許，先此 敘明。
二、事實概要：
緣被告苗栗縣政府於99年11月30日向被告苗栗地政事務所提 出「土地複丈及標示變更登記申請書」（收文字號：99年11 月30日土字第1772號），以「其他」（即新登記）原因為由 ，申請就系爭土地（複丈前之地號為同段999-1至999-11地 號）為複丈，嗣於收受該所土地複丈結果通知書（第4聯） 後，即以100年6月13日府建流字第1000112832號函，層報財 政部以100年7月18日台財產接字第1000022153號函，及行政 院100年7月27日院授內中地字第1000045321號函（下稱行政 院100年7月27日函，其內容略以：「主旨：貴府為辦理『後 龍溪福基段右岸堤防工程』所產生之新生地，實測面積報院 核備乙案，請查照。說明：．．．二、經核對結果，與原核 准範圍相符，同意按實測面積8.9115公頃（即系爭11筆土地 ），由貴縣登記取得所有權。」被告苗栗縣政府乃於100年7 月28日檢具行政院上開函文、土地複丈結果通知書（第4聯 ），向該所提出申請書（收文字號：100年7月28日土資字第 80號），申辦系爭土地第一次所有權登記，經該所依土地法 第55條規定審認無誤後，遂以100年7月29日苗地一字第1000 006290號公告（下稱該所100年7月29日公告）縣有土地所有 權第一次登記事項（公告期間自100年7月29日起至同年8月 15日止）。期間，原告於100年6月17日向被告苗栗地政事務 所提出「土地複丈及標示變更登記申請書」（收文字號：10
0年6月17日土字第669號），以時效取得苗栗縣公館鄉○○ 段「561-13地號附近」土地所有權為由，而申請複丈（訴願 決定書記載：原告於同日就系爭11筆土地，向該所申請時效 取得所有權第一次登記），嗣原告得知上開公告後，於100 年8月10日以福競字第1000810001號函（下稱原告100年8月1 0日異議函），檢具臺灣高等法院83年度上易字第734號刑事 判決（下稱臺灣高等法院刑事判決）等11件證據，向該所主 張其已因時效取得系爭土地所有權為由而提出異議，經該所 以100年8月15日苗地一字第1000010461號函（下稱該所100 年8月15日函），就原告於公告期間內檢附相關文件提出異 議，是否適用土地法第59條規定疑義部分，函請被告苗栗縣 政府釋示，嗣被告苗栗縣政府以100年8月16日府地籍字第10 00163340號函（下稱被告苗栗縣政府100年8月16日函）復意 旨略以：「．．．說明：．．．二、查本案公館鄉○○段56 1-20地號等11筆土地，係經濟部於100年5月31日經授水字第 10020205690號公告【下稱經濟部100年5月31日公告】劃出 河川法線外，換言之，100年5月31日前係屬土地法第14條規 定不得私有之土地。三、依據最高法院年台上字第2558號判 例意旨『經主管機關公告之河川堤防預定線內之土地，占有 人無從因時效之完成而申請取得及登記其所有權。』四、異 議人謝福華主張其時效取得之始點，應自經濟部100年5月31 日公告劃出河川法線之日起算，故該取得時效未期滿，登記 機關應不予受理。本案應就所有權第一次登記案公告期滿後 逕予辦理所有權第一次登記。」被告苗栗地政事務所乃據以 於100年8月16日辦理系爭土地所有權第一次登記與苗栗縣所 有（管理者：苗栗縣政府），並以100年8月18日苗地一字第 1000010334號函（下稱該所100年8月18日函），駁回原告之 異議，再以100年8月29日苗測駁字第30號通知（下稱該所10 0年8月29日通知），依地籍測量實施規則第213條第1項第2 款依法不應測量者為由，而駁回原告之上開複丈測量之申請 。原告不服，提起訴願，經苗栗縣政府100年12月23日100年 苗府訴字第64號訴願決定（下稱100年12月23日訴願決定） 撤銷該所100年8月18日函，及100年8月29日號通知之處分。 嗣被告苗栗地政事務所以101年2月21日第1544號函（維持該 所100年8月29日通知，而駁回原告系爭土地複丈測量申請之 處分），及101年2月21日第1546號函，仍維持該所收文字號 100年7月28日土資字第80號（即100年7月29日公告）之處分 。原告仍不服，提起訴願，亦遭栗縣政府101年8月7日101年 苗府訴字第13號訴願決定（下稱101年8月7日訴願決定）駁 回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告苗栗地政事務所以101年2月21日第1546號函復原告之 異議，非屬與登記標的之土地有關之物權，故仍維持駁回 原告異議之處分。並以101年2月21日笫1544號函復說明系 爭土地複丈，因原告100年6月17日提出申請所排定，100 年8月17日現場作業時，系爭土地均已登記為被告苗栗縣 政府所有，與規定不符，仍維持原駁回申請複丈之處分。 依內政部101年1月19日內授中辦地字第1016030705號函說 明所載：訴願之決定確定後，就其事件有拘束各該關係機 關之效力，為訴願法第95條前段所明定。本件既經苗栗縣 政府100年12月23日訴願決定撤銷被告苗栗地政事務所100 年8月18日函及同年8月29日通知之處分，由其另為適法處 分，仍請依上開訴願決定辦理。
（二）系爭土地領有經濟部水利署98年9月23日水授二字第09882 000290號核准設置馬術訓練中心暨賽車場地（下稱馬術賽 車場地）之使用許可（下稱水利署98年9月23日使用許可 ），自98年9月14日至101年9月13日止計3年。經濟部於10 0年5月31日始公告系爭土地劃出河川區域，被告苗栗地政 事務所卻於99年10月24日收件辦理系爭土地所有權第一次 登記之測量分割。且依行政院99年6月29日院授內中地字 第0990046813號函（下稱行政院99年6月29日函）准苗栗 縣政府取得系爭土地所有權，須在堤防工程完竣日起3個 月內依規定程序辦理，並俟內政部報行政院核備後始得登 記取得所有權。該所辦理旨揭土地分割測量登記在99年12 月13日已完成，顯與行政院同意函及土地登記地籍測量實 施規則規定不符，故該所所為系爭土地所有權第一次登記 測量成果自屬非法而無效。
（三）原告101年12月20日行政訴訟準備程序狀意旨略以： 1、經濟部水利署第二河川局（下稱第二河川局）於99年7月2 0日水二管字第09902007270號函（下稱第二河川局99年7 月2日函）同意被告苗栗縣政府開發利用系爭土地，並告 知其於堤防施工範圍內，已核准原告設置馬術賽車場地， 並有原告等4戶種植許可，請其妥為處理地上物補償事宜 後再行施工。惟被告苗栗縣政府未與原告協議補償即強行 施工，毀損原告馬術及賽車場地，違法濫權施築堤防，且 被告苗栗縣政府建堤防時，系爭土地在原告許可使用有效 期間內，被告苗栗縣政府損害原告權益。
2、被告苗栗縣政府秘書長葉志航（前為建設局長），於97年 5月間曾在苗栗縣政府開會協議結論：「苗栗縣政府協助 福德競技場以招商方式承購」，嗣後卻違背承諾，且為訴
願審議委員會主任委員，對於本件應屬有利害關係應自行 迴避，卻未為迴避，訴願決定有違法之虞。
3、綜上，系爭土地所有權第一次登記，原告於公告期間依法 提出異議，被告苗栗地政事務所卻請示被告苗栗縣政府後 依其函示辦理，將系爭土地所有權登記為被告苗栗縣政府 所有，被告苗栗縣政府應為適格之被告。
（四）原告101年12月25日行政訴訟準備程序狀意旨略以： 本件原告透過第二河川局許可使用公有土地之方式，取得 系爭後龍溪河川公地之使用權，對於該河川公地上原告原 有福德競技場之土地改良物及農作物，本應依據土地徵收 條例第6條準用同條例第5條規定予以徵收，並針對原告因 農作及土地改良物被徵收而受有財產及營業上損失，形成 特別犧牲之情形，依據同條例第31條及第33條等規定，應 給予原告合理補償。且依「經濟部水利署興辦水利工程使 用河川及區域排水公有土地救濟方案協商原則」規定，對 於在河川公地內種植農作物、設置構造物，嗣後興辦水利 工程而徵收或拆除之情形，需用土地人應依此原則給予獎 勵救濟。被告苗栗縣政府向第二河川局申請使用系爭後龍 溪河川公地，目的為辦理「後龍溪福基段右岸堤防計畫」 之水利工程，第二河川局已於上開函中，明確要求被告苗 栗縣政府予以補償後，再行施工，被告自應依上開協商原 則，對於原告所有之農作物、構造物給予補償。又原告於 100年9月7日及9月9日兩度去函向被告苗栗縣政府請求依 法核發地上改良物之補償費，惟被告苗栗縣政府100年9月 28日府建流字第1000197747號函未予具體回應。若本件程 序上應先由被告苗栗縣政府透過行政處分作成發放徵收補 償費，則原告已兩度依法向其提出請求發給補償費，受理 後已逾2個月而未有任何作為，應已符合訴願法第2條之要 件，原告具備提起課予義務訴願之適格。又被告苗栗縣政 府100年9月28日未為救濟期間之教示，依行政程序法第9 8條第3項規定，原告在其處分送達後1年內表示不服，均 視為在法定期間內提起救濟。最高行政法院亦曾認定誤用 訴訟類型，且未經訴願程序，但因原處分未為救濟教示， 乃以原告仍在處分送達後1年內為不服之表示，依職權移 送訴願機關，並未逕行駁回起訴。故請鈞院闡明，使原告 有機會補正或變更聲明，適用正確之行政救濟管道，而裁 定移送有管轄權之訴願機關，以徹底解決紛爭。（五）原告101年2月20日行政訴訟辯論意旨狀略以： 1、原告奉第二河川局許可設置馬術賽車場地，許可使用期間 自98年9月14日至101年9月13日。因被告苗栗縣政府自99
年7月至100年3月施築「後龍溪福基段右岸堤防工程」， 經濟部變更河川區域線後，致原告許可之場地部分劃出河 川區域外，第二河川局廢止前項之使用許可，並囑原告轉 向系爭新生地登記管理機關即被告苗栗縣政府申請租用。 故被告苗栗縣政府違法濫權施築堤防，系爭新生地土地所 有權第一次登記公告期間，原告即提出異議，被告苗栗縣 苗栗地政事務所在公告期滿後，即將系爭土地登記管理機 關為被告苗栗縣政府之期間，均在原告許可使用有效期間 內。
2、被告苗栗縣政府應依土地徵收條例辦理補償原告全場墾殖 物及工作物：
（1）於99年7月12日建堤單位即簽請地政農業單位進行查估、 複估，並已造冊移送承辦客家桃花源單位續辦在案，且自 始即依土地徵收條例舉辦公聽會及用地協議價購會議。被 告苗栗縣政府係依據土地徵收條例第10條第2項、第11條 及促進民間參與公共建設法第16條，於99年10月18日辦理 「客家桃花源」公聽會，第3項辦理對象：公有土地－申 辦撥用取得，國有土地之承租人所有之地上物；第4項辦 理流程及作業時程，說明：地上物查估包括公地辦理撥用 之地上物補償。其取得系爭新生地所有權第一次登記，並 於101年8月7日已取得國有土地之撥用，上兩項土地均在 原告經管32年之福德競技場地，依其計劃自應辦理原告場 區墾殖及工作物之補償方屬適法。況且，有其依土地徵收 條例第11條規定辦理，通知「客家桃花源」區內各私有土 地所有權人於100年10月31日召開用地第一次協議價購會 議紀錄可證，即有「後龍溪福基段右岸堤防」工程用地農 林作物補償清冊及國際觀光魅力據點示範計劃，可資證明 其迄未給付原告之事實。
（2）被告苗栗縣政府向第二河川局申請建堤立具切結書，第二 河川局99年7月20日核准建堤時，已清楚告知其有核准福 德競技場設置馬術賽車場地及另4種植戶應辦理補償後施 工在案。其於99年7月確實有查估及複估，原告遲未獲償 ，並於100年9月7日及同年月9日始向其陳情發給墾殖及地 上物補償，其函稱：「台端等4人許可在苗栗縣公館鄉○ ○段R7、R8、R9、R9-3、R10、R10-1等6筆河川公地種植 使用部分，業經經濟部水利署99年7月29日水授二字第099 82000520號、第09982000530號、第09982000540號及第09 92000550號廢止在案。」卻又稱：「將於100年10月5日發 給葉廷清、葉張玉妹，原承租合法種植使用部分之補償」 。惟因其查估不實，原告於100年9月27日聲請其釐清發放
農林作物補償區域範圍、面積、項目、單價後另訂期日發 放，其卻不予查明，再訂於101年3月16日發放。原告於10 1年3月14日再向其聲請：「俟釐清補償面積、項目、種類 後辦理發放。」其復於100年11月21日以府建城字第10002 36621號函檢送後龍溪福基段堤防工程用地農林作物補償 清冊予原告。其不依法行政，不依切結事項辦理施工，損 害人民權益。
（3）再查，被告苗栗縣政府立具切結書申請建堤，第二河川局 同意並附帶條件請其妥為處理原告許可使用之地上物補償 救濟等事宜後再行施工。其卻於原告許可使用期間內，即 將工程發包及進行查估作業。第二河川局係為配合其堤防 之施作才廢止部分種植草皮之許可，至於R9-1、R9-2、Rl 0-2等3筆於100年9月19因劃出河川始廢止。原告乃保有福 德競技場設置馬術賽車場地之許可，至堤防建竣，部分劃 出河川後，始被註銷。惟被告苗栗縣政府辦理地上物補償 查估時，原告依查估人員指示，於99年8月6日陳報設置馬 術賽車場地之許可，惟其於99年6月堤防工程已發包，得 標廠商經第二河川局99年7月20日同意施築堤防前即已進 場剷除原告之地上農林作物、及賽術車場地。
（4）因被告苗栗縣政府違法施築堤防，毀損原告馬術及賽車場 地，致無法營業，而此係河川公地，88年以前管理機關為 被告苗栗縣政府，原告69年間即已獲得其使用許可，其逐 年開徵河川公地使用費。至88年間經濟部水利署收回管理 ，其未將河川公地使用人清冊，列冊移交第二河川局接管 。嗣於98年間原告依規定檢具70年間許可書申請補發許可 ，第二河川局依法追收5年之河川公地使用費後，另核發 新的使用許可。故請其提出91年11月委託民間之「立詮資 產鑑定管理公司」針對場區地上建物及農林作物查估，鑑 價資料還原真相。其迄未據提出，復以與本件無關答辯。 依不動產估價師法第19條第3項資料應至少保存15年，原 告請求補償為有所本。
（六）原告在100年8月10日公告期間內提出異議，依土地法第95 條規定、最高行政法院74年判字第1971號判例、及最高行 政法院74年12月份庭長評事聯席會議決議意旨，即應行調 處程序，始為合法。該所逕為登記處分，駁回原告之異議 ，顯有違誤。本件前經100年10月23日訴願決定撤銷原處 分，被告苗栗地政事務所仍不依規辦理，顯已違訴願法第 95條規定，請塗銷系爭土地所有權第一次登記，並另為適 法處分等語，並聲明求為判決：①撤銷訴願決定（苗栗縣 政府101年8月7日訴願決定及原處分（苗栗地政事務所101
年2月21日第1544號函及101年2月21日第1546號函）。② 被告苗栗地政事務所應依原告100年6月17日申請書之申請 ，對於系爭土地進行複丈。③被告苗栗縣政府應給付原告 3億6千萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按 年息百分之5計算利息（上述訴之聲明②③，原告原來記 載次序為③②）。
三、被告苗栗地政事務所則以：
（一）按內政部101年1月19日內授中辦地字第1016030705號函（ 下稱內政部101年1月19日函）略以：「查依土地法第59條 之規定，於土地所有權第一次登記公告期間提出異議之權 利關係人，係指對公告之土地所有權有爭議之人；而權利 關係人所稱之權利，指與登記標的之土地有關之物權而言 ，不包括因債之關係所生之權利義務在內，故登記機關於 公告期間受有利害關係人提出異議時，仍應就其所提證明 文件有無關涉標的權屬之爭執予以審認，如未涉權屬爭執 ，該異議應予以駁回。」另按內政部45年3月8日台內地字 第85612號函略以：「本案異議人所提異議係認該項土地 應登記為國有，與其本人並無權利關係，縱令其提出時間 並未逾期，而依土地法第59條之規定，該異議人既非權利 關係人，自不具備提出異議之條件，倘該異議人未能證明 其為該項土地權利關係人並附具證明文件，證明其因該項 土地權利之登記而受有損害時，其前所提之異議，殊無調 處之必要。」是登記機關就本件異議人所提之異議文件仍 有審核之權利。被告苗栗地政事務所審核原告之申請資格 不符合要件，依上開函釋意旨予以駁回該異議。（二）次按民法第769條、第770條規定，係指占有他人未登記之 不動產，系爭土地既已於100年8月16日登記為「苗栗縣」 所有，自不能受理測量相關作業。又經被告苗栗縣政府以 100年8月16日函復意旨略以：本件主張時效取得所有權其 取得時效未期滿，登記機關應不予受理，本件應就所有權 第一次登記案公告期滿後，逕予辦理所有權第一次登記。 原告雖領有經濟部水利署核准系爭土地之使用許可，惟其 使用並非以所有之意思占有，亦不屬與系爭土地有關之物 權，顯與上開法令有違。原告雖主張時效取得所有權為由 提出異議，惟揆諸原告起訴狀意旨，原告皆以使用之意思 使用系爭土地，非以所有之意思占有，且所提供之相關文 件欠缺四鄰證明、繼續占有及以所有之意思占有等證明文 件，原告既未能證明其為系爭土地權利關係人，其所提之 異議，即無調處之必要。
（三）被告苗栗地政事務所102年1月10日補充答辯：
1、被告苗栗地政事務所係依據被告苗栗縣政府99年11月11日 府建流字第0990211514號函（下稱被告苗栗縣政府99年11 月11日函）辦理後龍溪福基段右岸堤防工程河川新生地取 得之測量業務，作為被告苗栗縣政府函復行政院核准河川 新生地取得之範圍標示，被告苗栗地政事務所派員於99年 12月30日至現場測量並繪製土地複丈圖，嗣經被告苗栗縣 府函復已依行政院核准申請取得新生地。又原告於100年6 月17日申請時效取得所有權範圍測量，該所審查調閱原告 所指範圍地籍資料，於同年7月間原告另提供欲申請測量 範圍由河川用地變更為非河川用地之公告公文及範圍藍圖 ，經比對發現與被告苗栗縣政府99年11月11日函囑託被告 苗栗地政事務所辦理新登錄之土地範圍相同，但因為土地 所有權人仍屬於未登錄之土地，基於尊重原告之權益仍應 辦理測量，遂於100年7月28日書面及電話通知原告，排定 於100年8月17日前往現場會勘並辦理測量。 2、被告苗栗地政事務所於100年8月17日出發前往現場會勘前 ，查詢登記資料顯示原告申請時效取得所有權，系爭土地 已登記為苗栗縣所有，故前往會勘現場再予詳細說明並告 知原告，依照地籍測量實施規則第213條第1項第2款依法 不得辦理測量，並駁回原告測量申請案。
3、再按土地複丈費及建築改良物測量費標準（下稱測量費標 準）第2條附表1土地複丈費之收費標準表（下稱收費標準 表）第8項次規定：「未登記土地測量費為每單位以新幣 4,000元計收。」土地法第65條規定：「土地總登記，應 由權利人按申報地價或土地他項權利價值，繳納登記費千 分之2。」本件申請土地所有權第一次登記之土地計11筆 ，土地測量費共計44,000元，被告苗栗地政事務所於100 年1月18日以苗地二字第1000000553號函請苗栗縣政府繳 納，並於100年3月8日苗地二字第1000001807號函檢附繳 款收據於苗栗縣政府。另登記規費為32,081元，於100月1 0月24日繳納完畢。
4、綜上所述，被告苗栗地政事務所均依法行政等語，並聲明 求為判決駁回原告之訴。
四、被告苗栗縣政府則以：
（一）按「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行 政機關而自行決定。故依行政訴訟法第8條所規定因公法 上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求 金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限 。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給 付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予
義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起 一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確 定之金錢支付或返還。」另原告之訴，起訴不合程式或不 備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第 107條第1項第10款定有明文。又同法第8條第1項固規定人 民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴 訟，請求行政機關給付。而此一般給付之訴，乃在於實現 公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行 政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給 付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為 中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從 而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提 起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許人民逕 行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須 遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義 務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可 能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟 要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接 」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定 ，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，應先提起課予 義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分，而不得 直接提起給付訴訟。
（二）再按土地徵收條例第31條及第33條之規定可知，關於建築 改良物、農作改良物補償費及營業損失補償金額之發給， 均須由行政主管機關查定或確定其金額，作成補償特定金 額之行政處分，應受補償人始基此補償處分而得請求給付 ，若無補償處分存在，即無請求給付特定金額補償費之權 ，逕以一般給付訴訟請求給付，自非所許。經查，本件原 告明確主張訴之聲明③係依據行政訴訟法第8條提起給付 訴訟類型，並陳明係以土地徵收條例第31條及第33條規定 作為請求之法律依據。是原告主張被告苗栗縣政府應就其 馬術賽車場地之地上物及農作改良物予以補償，而未依行 政訴訟法第5條規定，踐行訴願程序後，再提起課予義務 訴訟，遂逕行提起同法第8條之一般給付訴訟，依照前揭 說明，即屬不備起訴要件，顯非適法且無可補正，應予駁 回。
（三）原告另主張以經濟部水利署公布之協商原則及被告苗栗縣 政府所出具之切結書，亦可作為請求被告苗栗縣政府給付 補償金之依據云云。然查：
1、按公法上損失補償之原因，可大別分為土地徵收及特別犧
牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法 保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；後者則指人 民因公益而特別犧牲其財產上之利益。然不論土地徵收或 特別犧牲，二者均有共同之前提要件，即「補償義務須有 法規之依據始得請求」。是以，人民損失補償請求權須有 法律之依據始得請求，此即上開實務見解所揭示行政損失 補償之法定原則。相對於國家賠償責任已有國家賠償法統 整性之規定，損失補償責任則尚無一部統一性法典，而係 規定於不同法律領域之中，例如：土地徵收條例第三章徵 收補償規定、行政執行法第41條即時強制與警察職權行使 法第31條特別犧牲之補償規定、行政程序法第120條信賴 利益之補償規定。
2、查經濟部水利署公布之協商原則及被告所出具之切結書均 非憲法第170條及中央法規標準法第5條第2款所稱之法律 ，依照前揭說明，自不得作為損失補償請求權之基礎。 3、再者，被告所出具之切結書係向第二河川局申請許可使用 公館鄉○○段後龍溪河川公地特定事項所作之承諾，原告 並非系爭切結書之當事人，換言之，原告與被告苗栗縣政 府間並無有關地上物補償之書面約定存在，故原告亦不得 援引切結書據以向被告苗栗縣政府請求給付補償金。 4、又觀諸被告苗栗縣政府所出具99年6月30日切結書內容記 載：「立切結書人苗栗縣政府為取得河川新生地予以開發 利用，申請在後龍溪福基段國光橋上游右岸之河川公地， 河川區域內設施使用高灘地設置堤防，．．．且願意依照 申請書附送之設計圖及貴局核發許可文附帶條件施工，許 可使用期滿自行回復原狀，使用期間如因設置或管理欠缺 ，致人民生命、身體或財產受損害，除願遵照指示撤除原 設全部建造外，並負責賠償責任。」可知，被告係承諾切 結於使用期間如因設置或管理欠缺，致人民生命、身體或 財產受損害，願負損害賠償責任。而行政上之損害賠償與 損失補償不同，前者係以不法行為為前提，為公法上之侵 權行為；後者係對適法之行為而生之補償，以彌補相對人 之損失。從而，原告自不得以系爭切結書之內容作為請求 補償金之依據。
（四）第二河川局許可「福德競技場」及原告所申請使用苗栗縣 公館鄉○○段561-13地號附近及同段R8地號之後龍溪河川 公地設置馬術賽車場地及種植農作物，嗣後皆由經濟部水 利署予以廢止使用許可在案，且為原告所不爭執。而上揭 第二河川局之使用許可書均有載明：「為水利設施整治、 管理、公共使用或其他防救緊急危險之需要時，得廢止許
可，不予任何補償。」是第二河川局對原告及「福德競技 場」所作成上揭使用許可書處分係附有保留廢止權（行政 程序法第93條第2項第4款參照），依照行政程序法第123 條第2款及第126條第1項之規定，原處分機關保留行政處 分之廢止權者，得由原處分機關依職權將該授予利益之合 法行政處分為全部或一部之廢止，且對該受益人因信賴該 處分致遭受財產上之損失，無須給予合理之補償。從而， 原告自無授益處分廢止之信賴補償請求權甚明。故原告起 訴請求被告苗栗縣政府給付農作改良物、地上物及營業損 失等補償金，自非有據。
（五）原告請求鈞院依法闡明本件請求被告給付補償金之事件， 在程序上是否應屬於行政訴訟法第5條規定之課予義務訴 訟，訴請被告作成發放徵收補償金之決定，而非同法第8 條規定之一般給付訴訟，始為正確行政救濟管道，以利原 告有機會補正或變更聲明，並請求鈞院裁定將本件移送訴 願審議機關云云。然查：
1、按按訴願法第61條第1項：「訴願人誤向訴願管轄機關或 原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者， 視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」係為保障人民訴願 權利所為之規定，故所謂「向訴願管轄機關或原行政處分 機關以外之『機關』作不服原行政處分之表示者」，應指 人民意在提起訴願尋求訴願機關對原行政處分重為審查而 言，至人民向高等行政法院起訴既係請求法院對其與行政 機關間之爭議為裁判，自不包括在內。
2、依照上開說明可知，縱使原告經鈞院行使闡明權而將本件 變更訴之聲明改為請求作成發放徵收補償金之決定（此部 分涉及原告訴之變更，被告苗栗縣政府表示不同意），然 而本件原告向鈞院所提出之起訴狀並無訴願法第61條第1 項視為自始已提起訴願規定之適用，已如前述，是以未經 訴願前置程序，亦不合行政訴訟法第5條課予義務訴訟之 特別實體要件，且無可補正。再者，行政訴訟法第6條第4 項之規定，係專就應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟而誤為 提起確認行政處分無效訴訟之特別規定，本於明示其一排 除其他之法理，自不及於其他誤用訴訟類型之情形。而同 法第107條第1項第10款既已規定各類型訴訟應具備之程序 要件如有不備者，即應以裁定駁回之，若謂行政法院對於 應提課予義務訴訟，因未踐行訴願程序，而逕行提起一般 給付訴訟之事件，亦應類推適用行政訴訟法第6條第4項之 規定裁定移送於訴願管轄機關，則上開關於起訴應具備之 程序要件規定，將成為具文。故原告前揭請求鈞院將未經
訴願程序之本件訴訟裁定移送於訴願管轄機關，顯於法不 合而不足採。
3、綜上所述，本件原告之訴因欠缺起訴應具備之程序要件， 係屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定之情形，且無從 補正，其起訴為不合法，自應裁定駁回。
五、本件事實概要欄所載之事實，有苗栗縣政府99年11月30日、 原告100年6月17日「土地複丈及標示變更登記申請書」（收 文字號：99年11月30日土字第1772號、100年6月17日土字第 669號）、被告土地複丈結果通知書（第4聯）、行政院100 年7月27日函、苗栗縣政府100年7月28日申請書（收文字號 ：100年7月28日土資字第80號）、苗栗地政事務所100年7月 29日公告、原告100年8月10日異議函（含臺灣高等法院刑事 判決等11件證據）、苗栗地政事務所100年8月15日函、苗栗 縣政府100年8月16日函、經濟部100年5月31日公告、系爭土 地登記公務用謄本、苗栗地政事務所100年8月18日函、100 年8月29日通知、苗栗縣政府100年12月23日訴願決定、苗栗 地政事務所101年2月21日第1544號函、第1546號函、苗栗縣 政府101年8月7日訴願決定及原告起訴狀附訴願卷及本院卷 可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：就原告訴之聲明①部 分，被告苗栗地政事務所以101年2月21日第1544號函、第15