最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第70號
上 訴 人 陳正宗
陳嘉聰
陳楊金花
陳水木
陳嘉福
陳嘉富
鄭美珠
周明文
洪碧草
莊嘉興
張雅惠
林文鉗
陳福氣
陳寶國
歐福川
陳福田
李清練
林玉信
吳麗華
洪綉離
林連宗
黃美寶
洪崇喜
洪萬宗
洪林瓊
林進成
葉秉郁
葉崑崇
林宗良
林毓麟
江文宜
鐘秀花
吳水益
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師（兼送達代收人）
洪韶瑩 律師
陸詩薇 律師
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
蔡進良 律師
被上訴人參加人 行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局
代 表 人 楊文科
上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國100年9
月15日臺北高等行政法院99年度訴字第1882號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（即被上 訴人參加人），經由行政院國家科學委員會（下稱國科會） 提出「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫」（ 下稱系爭開發計畫）環境影響說明書（下稱環說書）送審， 經被上訴人先後於民國（下同）98年3月19日及同年10月9日 辦理現場勘查、98年4月7日及21日、98年5月7日及18日、98 年7月7日、98年8月10日、98年10月5日及13日5次召開專案 小組初審會議（含延續會議），其間於98年6月9日、16日、 30日召開系爭開發計畫環說書放流水之影響及因應專家會議 ，嗣於98年10月30日召開環保署環境影響評估審查委員會（ 下稱環評委員會）第185次會議，決議有條件通過環境影響 評估審查，並於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公 告系爭開發計畫環說書審查結論（下稱原處分）。上訴人不 服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院 判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按環境影響評估法（下稱環評法）第8 條第1項、環評法施行細則第20條、第21條可知，環評法第8 條係將程序參與權賦予給開發行為所在地之鄉(鎮、市、區) 之居民及毗鄰開發行為所在地之鄉(鎮、市、區)居民。本件 部分上訴人係居住於開發行為所在地（二林鎮）之居民、部 分上訴人則係居住於毗鄰二林鎮之芳苑鄉居民，依環評法第 8條之規範意旨，自應皆屬環評法第8條所保護之人之範圍， 在其程序參與權被剝奪時，有提起訴訟之權能。㈡附款係屬 行政處分不可分離之部分，欠缺該附款，行政處分將失其合 法基礎。若附款之內容未能履行，系爭開發行為即屬「對環 境有重大影響之虞」，不符合得以一階段環評有條件通過之 要件。本件之附款縱屬負擔，亦與原處分有不可分之關聯， 若無負擔之履行，本件即屬環評法第8條所稱對環境有重大
影響之虞者，而不能作成一階段有條件通過之授益處分，因 此本件自無就附款獨立予以廢棄之餘地，上訴人所提起救濟 之對象，亦係針對包括附款在內之整體處分，自不待言。㈢ 「對環境有重大影響」之判斷，雖屬行政機關之判斷餘地， 惟判斷餘地理論，並非用以作為行政機關逾越、濫用權限之 擋箭牌，當行政權逸脫法秩序之正軌，尋求司法救濟乃人民 唯一而最後之手段。當環評審查結論之作成，已「逾越環評 法所授權之範圍」或「濫用其權限」(如符合本院99年度判 字第30號判決所提出之八大情形)時，司法應審查而予以撤 銷。系爭開發案之開發行為確對環境有重大影響之虞，更有 甚者，本件開發行為對環境影響顯有重大影響，竟在「完全 未為」任何健康風險或其他環境生態評估之狀況下作成審查 結論，顯然已不僅是逾越判斷餘地，甚至是根本欠缺任何可 為判斷之基礎，構成恣意濫權之裁量。㈣依環評法第8條規 定，對環境有重大影響之虞之開發案件，應進入二階環評審 查。因此，一階環評審查通過之結論，不論是否附條件，該 開發案件均必須是對環境無重大影響之虞者方屬合法。縱使 一階環評審查之結論為附條件通過，該條件亦必須是數量少 、內容簡易單純不繁複的條件。再就環評法之制度設計觀察 ，縝密的環境影響評估程序及民眾參與，既然是二階環評之 重心，本質上需要進入二階環評審查之案件，即不可藉由附 加條件而省略二階環評審查程序。蓋「條件之附加」與「縝 密的事前環境影響評估程序及公民參與之民主化機制」性質 上並不相同，彼此不能相互取代。亦即，就制度目的而論， 只有在對環境無重大影響之虞之開發案件，原本即不需要進 入二階環評審查，才可附加條件，並省略第二階段環評之審 查。㈤系爭開發案迴避了二階環評的核心規範內容。因被上 訴人作成有條件通過之審查結論，使系爭開發案實質上迴避 了以民眾參與及外部審查為核心規範內容的二階環評程序。 故系爭開發案無法透過公開說明會及界定評估範疇程序，廣 徵開發單位、主管機關、目的事業主管機關及當地居民之意 見，以共同決定客觀而完整的評估項目、範圍、方式等等執 行事項。此外，因未舉辦現勘及公聽會，當地居民長期累積 的在地生活經驗、當地自然環境之特殊性及各界專家的不同 意見，亦難以真實完整地呈現給主管機關作為審查基礎。對 系爭開發案，主管機關只進行一階環評下較片段、狹隘、單 向的書面審查，實無法達到二階環評中民眾參與及外部審查 之核心制度目的。㈥本件開發案中，被上訴人所為有條件通 過環評之審查結論，未附理由說明為何不需進行二階環評， 違反環評法施行細則第43條應綜合評述之規定。結論所附之
條件亦籠統不明確，不具事後監督之執行可能性，違反行政 程序法第5條明確性原則之規範。系爭開發案在專案小組第5 次初審延續會中，與會委員雖提出諸多問題及質疑，但在十 數日後，環評審查委員會卻在未進行實質問題討論下，即逕 行承襲第5次初審延續會結論，率以通過環評，此即有恣意 判斷之違法。且在本開發案中，被上訴人於98年10月30日召 開之環評審查委員會並未針對先前各委員提出之質疑進行實 質討論，眾多疑慮並未經開發單位作出任何澄清、說明、補 正或回覆，被上訴人竟隨即於十數日內作成環評審查通過之 結論。被上訴人的決議結論顯與各委員一再提出包含放流水 汙染、空氣汙染、土壤污染、放流管線設置地點、各項科學 數據錯誤等重大質疑相互矛盾，且在未有針對實質問題說明 討論時，即未附理由逕予通過一階環評，顯有判斷恣意之違 法。㈦現行環評法第14條賦予環評審查否決權，如環評無法 通過，縱使開發行為為國家重大建設，亦無法繼續進行，因 此表面上看來，環評結論似乎即可決定政策的命運，然究其 所以，縱使環評結論掌握政策之生殺大權，其所考量者仍是 「開發行為對環境有何影響」，而非政策本身之具體內容或 方向。因此，法院審查環評審查結論之合法性，係維護權力 分立、依法行政之憲政原則所必須，與產業政策或國土規劃 政策無涉。㈧環評法乃「各目的事業法暨專業法」適用的上 位法或前提法，也就是在既有與各種開發行為有關的專業行 政法律之外，基於環境保護之目的所特設的篩選機制。亦即 ，環評審查結論一旦被撤銷，即自始當然無效，則相關之開 發許可失所附麗，亦應屬當然無效。是以，當被上訴人所為 之「環評審查結論」具有瑕疵而被法院判定無效而撤銷時、 「行政院國科會對中科管理局所為之開發許可」亦屬當然無 效。㈨本件原處分之相對人為開發單位即中科管理局（即被 上訴人參加人），亦為被上訴人於答辯狀所自承，顯屬可特 定。故被上訴人以原處分係屬「公告」，利害關係人僅得「 依一般性特徵特定」加以特定為由，認為其屬經公告之一般 處分，依行政程序法第97條第4款不需附記理由，容有誤會 。另查最後作成處分之內容為「有條件通過」環評審查，上 訴人等利害關係人縱然曾參與部分審查過程，充其量也僅能 得知，特定議題於審查過程「是否」經討論或質疑，豈可能 得知審查委員於討論後，「基於何種理由」作成通過與否之 結論？又是「基於何種理由」認為以現行條件通過，即對環 境無重大影響之虞？準此，本件並不存在被上訴人所辯例外 情形，應記明理由而未記明，違背行政程序法第96條第1項 第2款規定甚明。㈩原處分除係基於不完整、不正確資訊作
成，未評估法定應評估項目，違反開發行為環境影響評估作 業準則第28條及95年版開發行為環境影響評估作業準則第6 條第1項附件三附表八，而有得撤銷之瑕疵外，更違背基於 經社文公約而生的國家義務，以經濟發展項目為由，侵奪農 民受水利法第18條與公約所保障之優先水權。故原處分違背 經社文公約所課予之國家義務，基於兩公約施行法第2、3條 ，實已違背內國法律之強行規定，有嚴重之違法瑕疵，而應 予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（被上訴人98 年11月10日環署綜字第0980102814號公告之審查結論）。三、被上訴人則以：㈠上訴人雖稱土地受徵收而影響財產權，惟 既已發放補償費，即已填補財產權所受損害，且屬土地徵收 及補償處分所為，此與本案系爭環評審查結論處分無法律上 直接關聯，換言之，其財產權受損害之原因，顯非原處分所 致；再查，二林園區周邊居民陳嘉聰等12上訴人部分，所稱 「二林園區周邊居民」，此「周邊」到底距離多少？受廢氣 影響健康、灌溉用水截流被迫休耕之可能性，就所訴事實， 尚不得而知，自不能斷言具訴訟權能或原告適格。末查，彰 化芳苑王功地區沿海漁民、養殖業者及居民林文鉗等人之上 訴人部分，若依上訴人所稱是芳苑王功地區沿海漁民、養殖 業者及居民，則能否該當本案系爭開發行為之「當地居民」 實有可議。㈡環評本質上必須以科學及事實為基礎，並在此 基礎上為價值判斷與利益衡量，然而，科學之發展與應用有 其侷限，人類於一定時、空及科學限制下之環境影響認知， 自不可能求得「唯一正解」。也因此，環評法規或法律制度 上，為避免獨斷或盡量求其客觀，乃以組成「環評審查委員 會」並以合議制方式決定；並就法律適用上，該當具體事件 「有限」科學調查結果及事實認知涵攝於環評法第8條規定 「對環境有重大影響之虞」時，容認有所謂應受司法尊重之 判斷餘地。準上以論，環評審查，除法律判斷外，某程度也 可謂行政決策選擇甚至是政治問題。㈢上訴人僅以被上訴人 98年11月10日附條件通過審查結論之公告內容，而稱如何籠 統不明確，而未從包括環說書定稿本在內整體考察，揆諸法 律規定及法理，已然有誤。遑論若干指摘，僅流於主觀之見 ，更不足採。㈣上訴人指摘原處分有諸多基於錯誤及不充分 之資訊而作成一節，主要係以開發行為環境影響評估作業準 則第6條第1項及附件三附表八開發行為可能影響環境之預測 有關事項為基礎，重新檢視環境影響說明書之記載並質疑環 評通過。如此，實多已涉及一定事實之評價或涵攝之判斷， 原屬判斷餘地領域，司法無從審查替代判斷。另有些則係對 事實之自我認知或誤認，或對審查意見之誤解，例如指稱開
發單位前後提出預測VOC排放總量之數據不一，原提出數據 「極可能」使環評委員做出不通過之決定，原處分竟設定80 0噸/年上限有條件通過云云，顯然即不解審查結論一、係 對此排放作更嚴格之限制，且於同一中部空氣品質擴散影響 區(以下稱空品區，包含臺中市、改制前臺中縣、彰化縣及 南投縣)內採增量抵換方式處理之意義等語，資為抗辯，求 為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、被上訴人參加人則以：㈠上訴人等既非行政處分之相對人， 又未能釋明其有何法律上利害關係實際受到損害，而撤銷本 件原處分亦不能進入二階環評，故亦與上訴人之程序權利無 關，上訴人等實不具有提起本件行政訴訟之當事人適格。㈡ 由於二林園區於開始規劃時，係依欲引進之產業類別作為規 劃目標，故所為之環境影響評估，係根據擬引進之產業於其 他廠區之相關資料，藉由符合當時科技水準之預測推估模式 ，針對本件開發計畫未來情況之預估。被上訴人參加人於本 件環評審查時所提供關於「國民健康及安全」、「廢水排放 」及「其他環境影響」等科學調查之實證資料，均得確認對 比未為本案開發時（即依原有使用）所造成之環境影響，均 在可接受範圍內。㈢於本件二林園區之情形，環評委員於歷 經5次專案小組初審會議、3次「放流水之影響及因應」專家 會議及委員會大會後，就被上訴人參加人所提供之環境影響 說明書及後續補充資料，已認定足以判斷如何調整原所提出 之預防及減輕對策，以使開發計畫之執行及實施不至對環境 產生重大影響，自屬對環境並無重大影響之虞之情形，毋須 進入第二階段環評，亦無適法性之疑義。㈣原處分之附款即 為本件系爭開發行為之預防以及減輕措施，環評委員乃依法 綜合考量本件開發行為可能帶來之影響，以及所有可行之預 防或減輕措施後，作成本件開發並無重大影響之虞之審查結 論，是以，不僅附款所示之相關減輕措施無法與原處分切割 以觀，更不得以附款之多寡反面推論本件開發行為對於環境 影響之程度，蓋預防與減輕措施本為控管環境影響之正面手 段，本件原處分於各層面附加附款，透過該等措施將可有效 減輕可能之不良影響，實更可確保本件開發行為對環境並無 重大影響之虞；其次，法院倘僵化計算附款之數量以判定對 環境影響之程度，將使「重大影響之虞」之評斷標準流於形 式，顯不符合立法之意旨，更將使環評委員惟恐遭認定為具 有重大影響之虞，而懼於附加所有可行之預防或減輕措施， 反提升對環境所造成之不良影響；再者，倘認得由附款之多 寡推論對於環境影響之程度，則多少數量之附款始屬對環境 具有重大影響之虞？實無法量化。此在在顯示附款之多寡不
僅與環境之影響程度毫無關聯，更為實際上無法操作之標準 。㈤本件被上訴人參加人於環境影響說明書完成前已舉辦一 場說明會、於將該案送被上訴人審查後則再行舉辦六場說明 會，於審查結論公告後則又舉行一場說明會，藉此等說明會 向當地居民充分提供相關開發計畫資訊，並使當地居民有表 示意見之機會，已落實「公眾參與」之要求。而本院99年度 判字第30號判決除對於相關法律規定之解釋錯誤外，就開發 單位於一階環評審查中實際進行之公眾參與程序亦有所誤解 ，其就第一階段及第二階段環評審查之差異、公眾參與及是 否實質審查等相關見解，自非屬可採等語，資為抗辯，求為 判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人主張 原處分致使其生命、身體健康、財產等權利受侵害，故符合 保護規範理論而有提起本件撤銷訴訟之訴權云云，然依「保 護規範理論」並不能推論出環評法之相關規定，具有兼保護 上訴人個人生命、身體健康、財產等權利，即環評法不能成 為本件上訴人主張權利之「保護規範」，因此本件除上訴人 陳正宗外，被上訴人主張其餘上訴人並無提起本件撤銷訴訟 之訴權，核屬有理由。且本件原處分並未損害上訴人等人任 何現實之生命權、身體健康權、財產權等權利或利益；故上 訴人主張因原處分受有上開侵害而有權提起本件撤銷訴訟云 云，亦無理由。再查上訴人陳正宗係住居於中科四期系爭開 發計畫之場址內，參照「程序參與之公權利」之說明，就世 界潮流發展趨勢解釋適用保護規範理論，在決定上訴人陳正 宗有無提起本件撤銷訴訟權觀點上，上訴人陳正宗主張「程 序參與權」受侵害，具有提起本件撤銷訴訟之訟權等語，核 屬有據。至於其餘上訴人（不論是居住於系爭開發計畫週邊 東勢里、濁水溪沿岸；或土地或居住於彰化芳苑鄉沿海地區 ），其「程序參與權」均不能認為受有損害，進而得提起本 件撤銷訴訟而有訴權。從而此部分上訴人（除陳正宗以外） 因欠缺訴權，本應以裁定駁回，惟有無訴權部分為兩造爭執 所在，且併同上訴人陳正宗部分宜一併經言詞辯論以判決方 式為之，以期程序統一及週延。㈡有關中科四期環境影響評 估審查結論之過程事實，被上訴人參加人原處分作成前，已 經有過多次說明會，上訴人陳正宗（及其他上訴人）已經有 參與程序之機會，不論是一階環評或二階環評，且不論是被 上訴人參加人等舉辦之公聽會或說明會之所獲取之任何意見 或資料，均仍須匯總交由環評委員會審查決議；而本件相關 說明會之資料已交由被上訴人環評委員第185次環評委員會 討論及決議，是上訴人之程序參與權之權利（環評法為專家
審議，並無人民可參與審議環說書之機制，是民眾參與至多 指說明會或公聽會），核並未受侵害。再查本件參加人之環 說書、歷次召開審查會議前，及審查會議內容紀錄，參加人 補具或修正之環說書，被上訴人均在網站上公告；是被上訴 人主張在環評法無明文規定下，實質上已確保人民之程序參 與權及環境資訊取得權（按最低限度權限）等語，即足採信 。再查個別環評審查委員間或學者專家，若因採取不同之方 法學，就特定預測推估模式採取不同之立場及見解，若已經 於環評審查過程中提出討論，參照判斷餘地之說明，有關開 發計畫環說書審查結論，因僅係最終價值判斷問題與上訴人 認知有差異，核與「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」 無涉。㈢原處分即查審查結論一之㈧已載明：「除自來水公 司同意供給之0.48萬噸/日之水源外，開發單位應確保其與 進駐廠商於施工與營運期間不得抽用地下水」，又被上訴人 參加人於環說書「8.1.3營運階段環境保護對策」之「水 文水質」承諾「區內既有台糖地下水井封閉不用，並進行地 層下陷監測」。再參照參加人98年10月1日以中建字第09800 19189號函附件，亦已就供水問題詳予敘明。綜上，本件原 處分並無上訴人所指，有依據不正確、不完整資料作成之違 法。次查依據自來水公司表示，未來供應中科四期二林園區 之4,800噸/日（CMD）之自來水量，僅占其自來水年平均供 水量1億879萬噸之1.6％，所占比例很低，因此自來水公司 前述不抽取地下水支應等語，應屬有據。末查本件原處分調 度農業用水，乃在供水誤差率範圍內，且未影響農業用水優 先使用權。經社文公約主要是保障發展中之國家，另外在水 權規範之內容中，主要是針對個人供水及質量而言，至於農 業用水方面，乃特別規定優先保障邊緣化（包括婦女）農民 （disadvantaged and marginalized famers,including women farmers）有公平獲取（農業）水之權利（equitable access to water）等，最終目的希望保障生命權及人的尊 嚴。然查我國已經接近已開發國家，並無人民因國家未提供 供水義務而生命或尊嚴無法維持之情形；我國農民因機械化 及大量使用肥料等農業科技，因此全年均專營農業，且主要 以之營生的人口占全部人口比例極少，且各地均設有農田水 利會調度分配農業用水權，顯與經濟社會文化權利國際公約 之針對性並不相符。㈣有關空氣品質推估模式部分，參照中 科四期環境影響說明書第七章表7.1.4-1及表7.1.4-7可知， 本件環評審查係以空氣品質標準作為評估模擬結果之評估標 準，且經環評經過模擬後，推估施工期間及營運期間可能造 成影響之區域包括萬興聚落、大永聚落、菁埔聚落、港尾聚
落以及萬合國小，並將評估結果作成表7.1.4-1及7.1.4-7之 敏感受體點最大濃度值一覽表，表中數值係將施工過程以及 營運可能造成之空氣污染物增量與現況之背景濃度加成後， 再與空氣品質標準進行比較，其結果顯示並不會造成過大之 影響。又施工以及營運期間之空氣污染物著地後擴散濃度最 高之周邊地點，並將評估結果作成表7.1.4-2及7.1.4-8之最 大濃度值受體點及其濃度值一覽表，多數項目皆未超過法定 標準，僅懸浮微粒(PM10)預測開發後部分區域可能產生微幅 超標之現象，其原因為彰化地區PM10現況已屬不符空氣品質 標準之三級防制區，開發地區PM10之背景濃度已臨界標準值 ，藉由所擬減輕對策之落實，但整體而言，其影響仍屬可接 受之範圍內。㈤有關基地及區域排水部分：本件開發計畫基 地及區域排水之影響的評估預測，針對不同區域水文、水理 之需求，採用「HEC-RAS一維水理模式以及SOBEC淹水模式」 進行模擬，並將模擬結果與經濟部水利署針對「易淹水地區 水患治理計畫-彰化縣管區域排水萬興排水系統規劃報告」 所擬訂之綜合治水改善規劃案（即「原規劃案」）加以比較 ，其結果顯示開發後之水文環境狀態多可滿足水利署原規劃 案之要求，甚至可達到較原規劃案更佳之效果，並且經濟部 水利署水利規劃試驗所已依據前開成果，據以修正原規劃案 ，並獲得經濟部水利署於98年12月4日經水河字第098160085 50號函核定「易淹水地區水患治理計畫-彰化縣管區域排水 萬興排水系統規劃修正（中科二林園區周邊排水）報告書」 。故原處分審查基地及區域排水之過程，並無上訴人指陳之 違法。㈥有關健康風險分析與評估部分：原處分之環評過程 中，乃以ISCST3模式推估開發後之排放量，再針對揮發性有 機物（Volatile organic compounds,VOCs）以及毒性物質 之濃度分別採用美國空氣品質目標值（AALG,Ambient Air Level Goal）以及慢性健康危害濃度（Inhalation refere nce Concentration,RFC）、周界標準濃度之標準進行評估 ，制訂開發後排放量之上限，亦即採取區域總量管制之方式 ，以確保本件開發所造成之致癌風險及非致癌風險皆合乎可 接受範圍。㈦本件環評針對健康風險評估實無需以多介質模 式進行。惟為求完整，而「原處分（審查結論）」亦明載 ：營運前應再以多介質模式進行健康風險評估及完成背景健 康調查，並於營運後每5年進行流行病學調查，以進一步確 保營運期間對於當地居民之健康不致造成不良之影響，亦難 認有上訴人主張之違法。另有關被上訴人參加人環說書提出 審查後，經專案小組委員要求被上訴人參加人重新評估，始 由被上訴人參加人再評估後由原1,593公噸／年改為1,093公
噸／年，又被上訴人經審查後，依「審查結論」所載：系 爭開發計畫案揮發性有機污染物排放量以800公噸/年為上限 ，並應採行排放量增量抵換方式，以具有同等之空氣品質維 護效益，相關抵換措施應符合行政院環境保護署審查開發行 為空氣污染物排放量增量抵換處理原則。故被上訴人原處分 作成之程序，並無上訴人所稱原處分「作成程序」有基於不 正確、不完整之資訊而作成之違法情事，亦足證明。㈧排放 水部分：原處分之作成，確實已經考量各類放流水方案可能 影響之環境因素，因此認為「舊濁水溪方案」及「濁水溪方 案」均屬可接受之方案，另指出若廢水量高於6萬CMD或河口 牡蠣體內銅檢測濃度值超過100mg/kg濕重，則應採另案「海 洋放流管排放或其他相同效果」之替代方案，並應「另為」 環境影響評估；核無上訴人所指之基於不正確或不充分資訊 之問題。㈨原處分所附「條件」乃指被上訴人環境影響評估 審查，本質上確有被上訴人所指之環評有限性、科學有限性 、審查有限性之特性，因此對於尚未實施開發之系爭開發案 ，預先以科學方式預測、評估，且受限於上開有限性，無法 確保將來開發行為發生原預測或評估以外之新的危害，乃用 上開條件，充當減緩措施，並符合可以隨開發進展，而適時 反應環境保護之需要。綜上，「有條件通過環評」審查之原 處分，即本件一階環評結論合法處分，並未違法。另本件被 上訴人經審查後為原處分，認為資訊已夠充分，且於附加「 條件」後，可以確信開發行為不致有嚴重影響環境之虞，被 上訴人亦無不能依該標準加以監督問題，故認不符合環評法 第8條「對環境有重大影響之虞」進入二階環評要件，被上 訴人原處分之判斷，合於判斷餘地，並未違法。又本件被上 訴人、被上訴人參加人（原處分相對人），均一再表明原處 分並未有文字不明，或難以執行者，因此環境影響評估審查 結論之執行者即被上訴人參加人，及監督者即被上訴人，均 表示原處分明確可執行，本件上訴人主張原處分不包括環說 書定稿本，且不應整體考察，進而推論本件原處分欠缺明確 性云云，並無理由。㈩原處分及作成原處分所依據之環境影 響評估說明書之定稿本，自屬原處分之理由。且本件原處分 即有條件通過環評審查之審查結論規制內容，並不能排除經 通過之環說書之定稿本內容，因此，判斷處分內容是否附理 由，自應連結已定稿之環說書及公告之審查結論之內容而為 整體考察。次按本件原處分之相對人為被上訴人參加人，而 原處分規制效力另包括被上訴人及國科會（參加人目的事業 主管機關），而本件不論是被上訴人參加人及被上訴人，始 終參與本件環說書之審查整個過程，因此對於作成原處分之
理由，亦了然於胸。即使對一般人民或利害關係第三人言， 有關本件之審查過程及境影響說明書定稿本，均於網路上公 告，亦無不附理由之問題。從而被上訴人主張本件上訴人等 利害關係人，可以類推行政程序法第92條第2項前段規定之 「一般處分」之性質，而無庸附記理由等語，參照原處分之 特性，尚非無據等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁 回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原判決未依司法院釋字第469號解釋意旨 從法規範整體為觀察，卻以切割式作法判斷個別條文，忽略 個別條文在同一法規範體系之脈絡下，係具有相互補充並互 為彰顯之作用，上訴人於原審即主張應從環評法第1條、第 5條、第7條、第8條及其他相關法規範之整體觀察，推導出 環評法具有保障當地居民之生命、身體、健康及財產權利及 程序參與權之意旨，故原判決恣意切割個別條文予以認定， 顯有判決理由不備或適用法規不當之違法。次按環評法第5 條、第7條及第8條為保護規範係本院多數肯定之見解，原審 法院對環評法所為之解釋顯與本院多數見解不符，亦未提出 合理解釋何以不採本院之穩定見解，顯有判決理由不備或適 用法規不當之違法。㈡原判決並未參照環評法第8條及其施 行細則第20條規定，賦予開發行為所在地及毗鄰鄉、鎮之居 民訴訟權能，亦未依開發行為對環境之衝擊程度判定訴權之 範圍，並違背本院近來之判決見解，且未說明為何僅開發計 畫範圍內之居民享有訴權，顯有判決理由矛盾及判決不備理 由之違法。㈢原判決認被上訴人於法無明文情況下，仍將相 關文書公告並許民眾參與審查會議，被上訴人參加人亦舉辦 說明會，以保障程序參與，惟行政機關之法外施恩行為，無 從合法化違法之行政處分，遑論其質量遠不及二階環評給予 人民高密度之程序參與權，包括範疇界定會議、強制納入並 回應人民意見等，本件違法未進入二階環評，剝奪上訴人之 程序參與權，原判決之認定，適用法規顯有錯誤，且屬判決 不備理由，應予廢棄。㈣原判決認定原處分評估地層下陷、 用水爭議與多介質健康風險評估等議題，並非依據錯誤、不 完整之資訊，無判斷餘地之瑕疵，實屬判決不備理由、適用 法規錯誤、違反經驗與論理法則，亦違反證據法則。㈤原判 決謂本件原處分調度農業用水未影響農業用水優先使用權云 云，無視上訴人舉證農業用水長年嚴重匱乏之事實，且與事 實嚴重相悖；另以我國並非第三世界國家，不適用經社文公 約保障水權相關規定，顯與國際人權之普世價值相違，足證 原處分係基於違法、不正確且不充分之資訊作成，上訴人之 主張與舉證何以不足採，原判決並未說明，逕為相反之認定
，已屬判決不備理由並有違證據法則與經驗法則；且原判決 消極未適用環評法第6條第2項第6款、開發行為環境影響評 估作業準則第6條第1項及第28條、水利法第18條及第20條、 彰化縣農田水利會組織章程第46條第2項、司法院釋字第628 號解釋及經社文公約第15條一般性意見，嚴重違背法令，應 予廢棄。㈥原判決認系爭環評結論所附條件無違明確性原則 ，然因上開條件涉及對環境有無重大影響之虞判斷之重要事 項，若未能為明確之規定，將對環境產生重大之影響，與環 境影響評估制度之設立意旨大相違背，故原判決未為詳細論 述，說明何以認為上開條件符合明確性原則之要求，對此即 有判決不備理由及適用法規顯有不當之違法。又原判決認原 處分有附記理由，無非謂「原處分及作成原處分所依據之環 境影響評估說明書之定稿本，自屬原處分之理由」，然環境 影響說明書乃環評審查之標的及客體，而搖身一變成為環評 結論之理由，故原判決適用行政程序法第96條規定顯有不當 ，為判決違背法令。㈦原處分之諸多嚴重程序瑕疵不但為上 訴人於原審多次主張，亦為雙方攻防重點，被上訴人竟謂上 訴人就原處分程序瑕疵並無爭執，實非屬實。另上訴人清楚 羅列原處分在諸多爭議未決下，逕作成環評結論，原判決卻 未完全細究上訴人主張之具體內容，粗略認定上訴人指證之 事實際僅為方法學爭議，即謂原處分無瑕疵，顯有適用法規 不當，更有判決不備理由、違反經驗法則與論理法則。又本 件中科四期開發案，目前刻正由國科會與行政院進行重大檢 討與轉型，亦證本件原環評過程草率以未定之大度攔河堰為 長期水源，且欠缺替代方案，應評估而未評估，顯有違法瑕 疵。
七、本院查：
（一）按：
１、行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機 關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經 依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不 為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向 行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力 之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關 係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益 者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月 28日修正公布、89年7月1日施行）立法理由載明：「按 訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國 家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予 以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1
項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政 處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法 律上利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行 政訴訟，俾符合法治國家之要求。．．．訴願人以外之 利害關係人，如認為第1項訴願決定損害其權利或法律上 之利益者，有向高等行政法院起訴之權，爰將之規定為本 條第3項。」
２、司法院釋字第469號解釋理由書第1段：「憲法第24條規定 公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家 請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立 法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律 規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高 度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及 科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措 施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件 ，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋， 以免人民依法應享有之權利無從實現。．．．法律規範保 障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定 人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予 向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目