高雄高等行政法院判決
100年度訴字第676號
102年1月3日辯論終結
原 告 林茂松
訴訟代理人 陳郁芬 律師
蘇文奕 律師
被 告 臺南市官田區公所
代 表 人 陳成文區長
訴訟代理人 何榮長
李婉芬
參 加 人 林傳南
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民
國100年10月26日府法濟字第1000811050號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
參加人林傳南經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日 到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款 所列情事，爰依原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要︰
緣參加人所有坐落臺南市○○區○○段526、526-1、527、5 27-1、533地號等5筆土地（下稱系爭土地），原與原告訂有 耕地三七五租約，租期至民國97年12月31日屆滿；參加人於 98年2月9日檢具自任耕作切結書等文件，以擴大家庭農場經 營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19 條第2項規定，向被告（即改制前臺南縣官田鄉公所）申請 收回系爭土地自耕。案經被告審核後，以參加人所提供之自 耕地（即改制前臺南縣善化鎮○○○段○○○○○○號土地，下 稱六分寮段568-6地號土地）係特定專用區之農牧用地，依 內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定，不符 合農業發展條例第3條第11款「耕地」規定為由，以98年2月 23日所民字第0980001689號函否准參加人之申請，並准由原 告續訂租約6年。參加人不服，循序提起行政訴訟，經本院9 8年12月23日98年度訴字第529號判決略以：減租條例第19條 第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，參 加人已提出六分寮段568-6地號土地之土地登記第2類謄本， 足以證明該土地符合上開條項規定之「自耕地」，然被告卻
以參加人所提供之自耕地不符合農業發展條例第3條第11款 「耕地」之規定，而否准參加人收回系爭土地之申請，並准 由原告續訂租約6年，即屬違法等由，而將訴願決定及原處 分（即被告98年2月23日所民字第0980001689號函）均撤銷 ，並命被告對於參加人98年2月9日申請收回系爭土地事件， 應依該判決之法律見解作成決定（因當事人均未上訴而告確 定）。嗣被告重為審查結果，認參加人要求收回之系爭角秀 段526、526-1、527、527-1及533地號土地與六分寮段568-6 地號自耕地，依實際量測之路徑距離分別為15.67公里、15. 67公里、15.67公里、15.65公里及15.76公里，均超過內政 部89年8月3日臺內地字第8908828號函釋「出租人要求收回 之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為減租條例 第19條第2項所稱『鄰近地段』」規定，乃以99年8月24日所 民字第0990009604號函再次否准參加人收回系爭土地之申請 。參加人仍表不服，提起訴願，經臺南市政府100年3月15日 府法濟字第1000162896號訴願決定略以：減租條例第19條第 2項所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與 其自耕地之距離未超過15公里，又所稱「15公里」應以行政 區域圖中，就申請收回耕地與其自耕地二點間依「比例尺」 計算之結果為準，被告採實際會勘交通路線方式測量，未盡 妥適為由，而將被告99年8月24日所民字第0990009604號函 撤銷，並命被告於訴願決定書送達之次日起20日內將全案移 由臺南市政府地政局另為適法之處分。嗣臺南市政府地政局 請示內政部後，將本案移還被告辦理，案經被告依訴願決定 意旨，重依「內政部地籍位置導引便民服務系統」量測出系 爭角秀段526、526-1、527、527-1及533地號土地與六分寮 段568-6地號自耕地之直線距離均在8至9公里之間，符合收 回之出租耕地與自耕地之距離未超過15公里規定，遂以100 年7月4日所民字第1000006841號函（即本件原處分）准許參 加人收回系爭土地。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提 起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）參加人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經 營規模為理由，欲收回與其自耕地「鄰近」地段內之系爭 土地。而被告以原處分准許參加人收回系爭土地自耕，無 非以參加人已提出收回耕地申請書並檢具出租人自任耕作 切結書、系爭土地鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等件 為憑，且參加人收回系爭土地，並無致原告失其家庭生活 依據之情形為主要論據。惟減租條例第19條第2項規定， 出租人於耕地三七五租約期滿時，固得以擴大家庭農場經
營規模為由，申請收回自耕，免受同條例第1項第2款規定 出租人所有收益足以維持一家生活者，不得收回之限制， 但依農業發展條例第3條第4款規定，所謂家庭農場係指以 共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。準此以論 ，出租人有無經營家庭農場尚不得徒以其立具之自任耕作 切結書為憑，仍應就具體事證認定之。出租人若未將自耕 土地作為農場經營，顯無收回出租耕地以擴大家庭農場經 營規模之必要，即不能認與減租條例第19條第2項規定之 收回耕地要件相符，臺北高等行政法院99年度訴字第849 號判決意旨可參。經查：
１、本件參加人係執業藥師，長年經營藥房從事藥師工作，未 曾間斷，有卷附其所營藥局招牌照片可參，參加人根本不 曾從事農業耕作或委託他人代耕，迄今無任何經營家庭農 場之事實。
２、被告為審認參加人之六分寮段568-6地號「自耕地」與系 爭土地間之距離是否超過15公里時，亦曾赴現場踏勘，當 時「自耕地」僅有荒草一片，有起訴狀附呈之照片可資為 憑。
３、101年10月1日本院會同當事人赴自耕地現場勘驗結果，亦 發現於會勘當日現場仍有挖土機具之停放，顯示參加人乃 於勘驗期日不久前方著手整地，且迄未完成全部整地工作 ；另參加人於自耕地上僅種植零星幾株緬梔花，植株係斜 插入土，徵見係為參加人於勘驗期日前始匆匆栽種，根本 無所謂農場之設置，更遑論有何擴大之可言。
４、另就自耕地之實際狀況觀察，該地週圍概為他人土地所圍 繞，對外無連接之道路，必須經由他人土地始能對外出入 ，亦無水源供農作灌溉，顯無合於設置農場之客觀條件。 ５、據上各項客觀事證與現場勘驗之實際情形，足證原告主張 自耕地現場無農場之設置，參加人亦無擴大農場規模等情 ，均非虛詞。
６、佐以參加人係於97年12月15日始取得六分寮段568-6地號 自耕地，衡之常情，斷無於甫取得土地僅2月餘之短短期 間內，即有為擴大家庭農場經營規模，非收回系爭土地不 可之情形，參加人所為甚違經驗法則，令人質疑其動機。 乃被告明知參加人並無經營家庭農場之事實，就此卻全然 未予審究，亦未命參加人舉證，即逕認定參加人得以擴大 家庭農場為由收回系爭土地，遽為不利於原告之處分，揆 諸前揭說明與判決意旨，原處分顯有違誤，訴願決定未予 糾正，亦屬違誤。
（二）減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農場經營
規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者， 所稱之「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與 其自耕地之距離未超過15公里，此業經內政部89年8月3日 臺內地字第8908828號函釋在案；又內政部以97年8月8日 臺內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約 期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）第15頁Ｆ點亦定有 相同之審核標準。查參加人固主張為擴大家庭農場經營規 模而申請收回系爭土地自耕，然參加人所指之自耕地與系 爭土地，位處於不同鄉鎮○○○○○段土地，且經被告所 屬承辦人員實地勘測之結果，上開二地間之距離均超過15 公里，並不合於前揭關於收回之耕地與自耕地距離不超過 15公里之規定，堪認定參加人所稱之自耕地與系爭土地非 屬鄰近地段之耕地，則參加人申請收回系爭土地，顯與出 租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地鄰近地 段內之耕地自耕之構成要件不合，不應准許。乃被告竟准 參加人收回系爭土地，並以原處分否准原告續定租約之請 求，尤屬違誤。
（三）被告就申請收回耕地與自耕地二點間「15公里」之認定， 先是認為應以「實地測量」為準，嗣又更改審核標準，認 為應以行政區域圖中依「比例尺」計算之結果為準，除違 反平等原則及行政程序法第6條「行政行為，非有正當理 由，不得為差別待遇」之規定外，亦有裁量濫用情事，自 屬違法：
１、對於前開工作手冊Ｆ點規定鄰近地段之「兩地距離」如何 衡量認定乙節，現行法令雖無規範，然各地行政機關與行 政法院莫不以「實地測量」方式判斷，此觀被告所屬承辦 人員於101年2月16日準備程序坦承：「（為何第1次會到 現場實際丈量？）先前我有打電話請示內政部地政司地權 科廖先生，他說要用實際丈量．．．他告訴所並無特定規 範，但他認為用實際量測的方式係最合理的，他也是這樣 告訴其他機關」等語，以及臺北高等行政法院99年度訴字 第1028號判決、99年度訴字第997號判決、臺中高等行政 法院判決98年度訴字第443號判決、本院99年度訴字第237 號判決、98年度訴字第764號判決、98年度訴字第621號判 決均不乏如是記載，尤其臺中高等行政法院98年度訴字第 443號判決更直接指明：「出租人要求收回之出租耕地與 其自耕地之距離不超過15公里既係因為擴大家庭農場經營 規模而定，則該距離之計算自應以可藉由交通工具通行前 往經營農場之路徑為準，而非以兩者之直線距離為據」等 語，益徵對於是否合於15公里之要件，係應依以現有道路
實際量測最短距離路徑，採實際會勘交通路線之方式加以 認定，殆無疑義。
２、又最高行政法院90年度判字第2174號判決亦揭諸：「內政 部上開74年280799號及75年第387540號函釋謂出租耕地與 其自耕地雖非毗連地段，但其間距離未超過15公里，仍視 為鄰近地段等語。以現今道路建設普及與交通運輸工具之 便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通 不便之地區，15公里距離，各耕地半小時甚至十數分鐘時 間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱 非相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離 為自耕能力範圍內，是此一函釋尚未違減租條例第19條第 2項規定意旨，得予援用」等語，顯然是否合於前示「15 公里」之要件，應依實際道路之最近距離判斷，而非以地 圖上之兩點直線距離或比例尺判斷無訛。蓋二地間之直線 距離，和實際道路交通路況往往有所落差，例如，臺南市 南化區與高雄市內門區以烏山為天然界線，經查詢多目標 地籍圖地理資訊系統測量南化段162-221地號土地至高雄 市之境內土地直線距離僅7,737.52公尺，但往返於二地區 間卻必須翻山越領穿過烏山始可，渠二地間之實際距離自 遠遠超過7,737.52公尺與15公里以上。若依訴願決定之邏 輯為判斷標準，竟可認定上開二地亦屬於「鄰近地段」， 核與現實之情況有極大落差，洵非的論。
３、至於訴願決定雖提及係以本院99年度訴字第174號判決為 參考。惟前揭案件所涉情節乃出租人欲收回之出租耕地與 其自耕地位於「同一地段」，核與本件所涉耕地係分屬不 同鄉鎮○○○○段之案情顯不相同，自難直接比附援引。 且前揭判決雖曾參考行政區域圖之比例尺，簡略計算涉案 二地間之距離，但亦未明文將實地測量方式所得之結果排 除於審查之外。
４、更何況，參加人收回系爭土地，必須在減租條例第19條第 1項第1、3款之消極要件不具備，以及同條第2項積極要件 具備之前提下，因此，對前揭要件尤不能偏廢而完全不予 斟酌。乃被告徒以內政部地籍圖位置導引便民服務系統之 紙上量測結果，即草率認定系爭土地與出租人之自耕地間 之距離未超過15公里，疏未就出租人有無減租條例第19條 第1項第1款「出租人不能自任耕作」之消極要件為實質審 查，徒逕以參加人所出具之切結書，即遽認其已具備「自 耕能力」，率予同意其收回系爭土地，其處理程序及認事 用法，非惟未遵守一般法律原則，亦與司法院釋字第580 號解釋意旨相悖，自屬違法。
（四）關於原告是否因參加人收回系爭土地，致失家庭生活依據 部分：
１、96年度原告有薪資收入新臺幣（下同）321,000元，其配 偶林蔡來好無任何所得，其長子林冠議有其他收入26,576 元、次子林冠智有薪資收入368,465元，其孫林信璋、林 彧廷於96年度無任何所得。另就96年度支出而言，原告及 其家人除基本生活費用各114,108元（計算式：依96年度 臺灣省最低生活費每月9,509元計算，9,509×12月＝114, 108元）外，原告尚須支出農、健保費用4,367元、房屋稅 4,134元、地價稅2,032元，林蔡來好須支出農、健保費用 4,273元，林冠議須支出健保費用30,092元，林冠智須支 出勞保費用3,744元、健保費用3,936元（均以每月投保薪 資24,000元計算），原告之孫林信璋須支付學費57,149元 、林彧廷須支付學費60,173元，則原告及其家人於96年度 之支出至少即854,548元。故原告96年度收入扣除支出後 ，並無餘額。
２、參加人係於97年12月15日始取得六分寮段568-6地號土地 ，進而以該地為其自耕地，而於98年2月9日以欲擴大家庭 農場經營規模為由，申請依減租條例第19條第2項規定收 回系爭土地自耕。易言之，參加人於97年12月15日前，根 本不符合減租條例第19條第2項所定得收回系爭土地之要 件。惟被告未察上情，對原告是否因參加人收回系爭土地 致失家庭生活依據乙節，逕以原告及配偶與同一戶內直系 血親之「96年」全年生活費用及收益為審核標準，其審核 所據年度，核與參加人取得自耕地而申請收回系爭土地之 時點相悖，被告並據此作成原處分，自難認為妥適。 ３、原告之孫林信璋78年10月24日出生，至今未滿25歲而仍在 學中，並無工作能力或工作所得，乃被告卻逕列林信璋96 年全年收入為198,720元，且據以核算原告之生活費及收 益，亦與事實不符。
４、承前所述，參加人取得自耕地再憑減租條例第19條第2項 收回系爭土地之時點既於97年12月以後，衡量原告是否因 出租人收回出租耕地致失其家庭生活依據部分，當應以原 告之97年、98年或最近之收入與支出狀況為判斷基礎，方 與欲判斷之事項相合致。依戶籍資料所載，原告及配偶與 同一戶內之直系血親為長子林冠議、次子林冠智、孫林信 璋、林彧廷等6人。而依南區國稅局查詢結果，原告與配 偶林蔡來好於97、98年度均無所得；長子林冠議於97年度 有薪資所得與其他收入計210,906元，98年度有薪資所得3 7,996元；次子林冠智於97年度有薪資所得與其他收入計6
3,784元，98年僅有利息所得1,888元；原告之孫林信璋、 林彧廷於97、98年度均就學而無任何所得。另支出部分， 原告等6人之97年度之生活費用為117,948元（依97年度臺 灣省最低生活費每月9,829元計算），則渠等6人於97年度 之支出應為707,688元（117,948元×6人＝707,688元）； 98年度之生活費用均為115,920元（依98年度臺灣省最低 生活費每月9,660元計算），則渠等6人於98年度之支出應 為695,520元（115,920元×6人＝695,520元）。上情有原 告全戶戶籍謄本與南區國稅局97、98年度綜合所得稅各類 所得資料清單在卷可參，並有卷附歷年最低生活費一覽表 可稽。茲原告之97、98年度收入扣除支出後均無餘額，故 出租人收回系爭土地，將使原告失其家庭生活依據。 ５、至被告就林信璋之學費部分，主張有申請就學貸款，當年 度未支出，不得列計乙節。惟原告與家人係因家庭經濟狀 況不佳，始致就學中之孫輩不得不舉債繳付學費，而原告 與林信璋既有繳付學費項目支出之事實，雖不得已暫以借 貸方式籌款，但助學貸款非毋須償還之債務，日後甚至必 須加計利息清償，則焉能以原告為林信璋辦理助學貸款， 即否准認列林信璋學費項目之支出數額，被告所言，顯非 有理。
６、原告現年72歲，在數年前尚有能力於農暇時從事水電工作 賺錢補貼家用，故於96年度尚有若干薪資收入，但近年來 早已力有未逮，更無任何薪資所得或其他之收入；而原告 之妻林蔡來好現年68歲，自與原告結婚迄今，始終於家中 操持家務，從無任何工作收入；至於原告之長子林冠議、 長媳許秋月原本均任職於官田工業區內之「金玉山企業有 限公司」，但該公司於94年間關廠解散，原告之長子、長 媳因面臨中年失業，現僅能藉打零工或與原告共同農作補 貼生活；而原告之次子林冠智於97年以前係任職於「瑞穗 不銹鋼工業股份有限公司」，前揭公司亦於98年間停止營 業，原告之次子因此失業，現仍無法有穩定之工作收入； 至於原告之孫林信璋、林彧廷於96年間尚處於就讀中學之 階段，尤無任何工作能力或工作所得（目前亦均在學中） 。然被告於審核原告（96年度）是否因出租人收回出租耕 地致失其家庭生活依據時，未將原告及家人成員之各項必 要費用支出（如勞、健保費用、學雜費、房屋稅費等）列 入核算範圍，反而逕列林蔡來好、林信璋、林彧廷之96年 度收入各198,720元，又列林冠智之96年度收入為225,296 元，致有虛增原告全戶收入，並有短列支出之情事，且據 之率為不利於原告之處分，顯有違誤。
７、再參酌前述原告與家人自97年度迄今之工作狀況與收支情 形，足印證原告一家人自97年度至100年度之收入扣除支 出後，同樣亦無餘額。尤其，原告之配偶身體狀況不佳， 經常進入醫院，原告亦須負擔醫藥之費用，復因家庭經濟 狀況不佳，連原告之孫就學亦須仰賴就學貸款方能支付； 遇天災致農作無存時，更係雪上加霜，如99年度之88水災 或99年度凡那比風災，原告之農作均受有損害，99年度甚 至達政府專案現金補助標準，益證參加人收回系爭土地， 確實將使原告失其家庭生活依據無疑，被告以原處分准予 參加人收回原告承租之系爭土地，即有違誤。
（五）綜上，參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系 爭土地，核與工作手冊之審核標準規定尚有未合，被告以 原處分核准參加人收回系爭土地，自有違誤，訴願決定未 予糾正，亦有未合。又參加人既無法收回系爭土地自耕， 原告申請續訂租約，依減租條例第20條規定，被告即應准 許等情，並聲明求為判決：（1）訴願決定及原處分均撤 銷；（2）被告對於原告就系爭土地承租之申請案件，應 作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
四、被告則以︰
（一）本件參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭 土地，被告為查核原告是否因參加人收回系爭土地，而失 其家庭生活依據，向稅捐稽徵機關查調原告及其配偶與同 一戶內直系血親之財稅所得資料，審核原告之收益，並由 原告詳填96年度全年生活費用明細表。生活費用的計算標 準，除計列96年臺灣省最低生活費每月9,509元，並加總 醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出（內政部86年9 月5日臺內地字第8687938號函會商結論）。另工作手冊乃 彙整原告之收益、支出各種資料填載於「96年全年收支明 細表」，計算出收支相減後之數據，因該數據為正數，表 示足以維持一家生活。至有關「出租耕地」與「自耕地」 兩地距離應如何量測之認定，被告依「內政部地籍位置導 引便民服務系統」量測參加人要求收回之系爭土地與其自 耕地之距離皆未超過15公里。本件經審核後，因符合耕地 租約期滿時，出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭 生活依據者（減租條例第19條第1項第3款）；以及出租人 要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內 政部89年8月3日臺內地字第8908828號函釋）之要件，故 被告乃作成由參加人收回系爭土地之處分。
（二）依內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函釋規定，減 租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實
認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類 此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事 件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，「能自任 耕作」之情形，得由申請人自行切結為之。相關權利義務 人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司 法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。 另因現行法令，並未規範出租人以擴大家庭農場經營規模 為由，申請收回出租耕地，所提供之自耕地必須已有農業 耕作之事實，被告自不得以法令所無之限制，駁回參加人 之申請，至妨礙參加人行使其權利，故原處分核准參加人 之申請，並無違誤。
（三）出租人要求收回之「出租耕地」與其「自耕地」兩地距離 該如何衡量，因現行法令無規範，產生被告與訴願機關見 解不同，被告因兩地於航照圖上之直線距離，非交通工具 可到達之最短距離，恐未符擴大農場之立法意旨，故採實 際會勘方式。而訴願機關參照本院99年度訴字第174號判 決理由，以15公里認定應以行政區域圖中，就申請收回耕 地與其自耕地二點間，依「比例尺」計算之距離為準。訴 願機關臺南市政府為被告之上級機關，其作成之訴願決定 ，被告自當遵循。
（四）按私有耕地租約期滿，出租人依減租條例第19條申請收回 出租耕地，其生活費用支出核計事宜之規定，係依據內政 部88年10月22日臺內地字第8812350號函辦理，其內容略 謂：「有關出、承租人之收益與生活費用審核標準依下列 方式核計：1、出、承租人生活費用審核標準如下：（1） 出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前1年，出、承 租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為 準．．．。」被告援引作為審核本件96年出、承租人收益 、支出之各種資料，並無違誤，至於原告97、98年全年收 支明細，均與本件無涉等語，資為抗辯，並聲明求為判決 駁回原告之訴。
五、參加人則主張：
（一）依司法院釋字第580號解釋意旨：「減租條例第19條第1項 第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意 旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕 作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化 經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」本件參加人目前 於六分寮段568-6地號土地耕種、培植緬梔並擬收回系爭 土地後，擴大耕種面積。參加人此次申請收回之耕地，除
系爭土地外，另有臺南市○○區○○段（下稱角秀段）72 、72-9、140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、15 5、155-l至155-8、311地號等18筆耕地。目前被告已准許 參加人收回承租人張土葛、張福陣2人承租之角秀段140、 、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號耕地暨 陳景純、尹得勝2人承租之角秀段155、155-1至155-8地號 耕地。上開4人不服提起訴訟，經本院100年度訴字第256 號判決張福陣、尹得勝部分准由參加人收回，尹得勝提起 上訴，亦經最高行政法院101年度判字第311號判決駁回而 告確定，可證參加人收回耕地完全符合規定。既然參加人 申請收回之耕地中，有一部分已經准予收回作擴大家庭農 場經營，則本件系爭土地亦坐落於前開准予參加人收回之 土地旁幾百公尺處，參加人申請收回系爭土地，完全符合 擴大家庭農場之立法意旨和規定。另參加人尚有1筆耕作 農地坐落在臺南市○○區○○○段○○○○號，距離系爭土 地僅4公里左右，收回系爭土地後一起經營，更是符合擴 大家庭農場之立法意旨和規定。
（二）就承租人之收益與生活費用審核標準，依內政部86年10月 29日臺內地字第8610098號函釋意旨，承租人之生活費用 審核標準，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。承租人之收益 審核標準，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。另依內政部之 工作手冊規定：「(2)審核標準:A、減租條例第19條第1項 ．．．第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家 庭生活依據者』，係指租約期滿前1年(即96年)承租人本 人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額， 扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承 租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者 而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲、．． ．應由當事人提供該租約期滿前1年(即96年)年底之戶口 名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。．．．C、出、承 租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約 期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一 戶內之直系血親綜合所得總額為準．．．。」蓋以耕地租 佃期間不得少於6年，通常為年底期滿，收回自耕自應於 年底前後相當期間內為之，期滿當年度之收益或尚未確定 ，或尚不易取得證明，乃以明確之前1年者為準，又以同 年度之收益及生活支出作為比較盈虧，亦屬合理。惟若收 回前之收益情形較前1年者已有變更，且確有實據者，自
非不得以之為核計標準。因此，本件於審核承租人是否失 其家庭生活依據，應以96年收支為準。惟若收回前之收益 情形較前1年已有變更且確有實據者，自非不得以之為核 計標準查。所稱較前1年者已有變更，是指97年之收支。 故原告所提97年以後之支出收據以及說明，顯然違反上開 規定，而非本件所應探究之依據等語。
六、上揭事實概要欄所載之事實，有本院98年度訴字第529號判 決（訴願卷第127頁）、被告99年8月24日所民字第09900096 04號函（訴願卷第70頁）、臺南市政府100年3月15日府法濟 字第1000162896號訴願決定書（訴願卷第50頁）、被告100 年7月4日所民字第1000006841號函（訴願卷第8頁）、臺南 市政府100年10月26日府法濟字第1000811050號訴願決定書 （本院卷一第17頁）可稽，且為當事人所不爭執，應堪認定 。本件兩造及參加人之爭點為：被告核認參加人申請收回原 告所承租之系爭土地，符合減租條例第19條第2項規定，且 無同條第1項第1款及第3款規定情形，而以原處分准許參加 人收回系爭土地自耕（即否准原告續訂租約），是否適法？ 爰分述如下：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收 回自耕：1、出租人不能自任耕作者。2、出租人所有收益 足以維持一家生活者。3、出租人因收回耕地，致承租人 失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規 模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不 受前項第2款規定之限制。」分別為減租條例第19條第1項 及第2項所明定。是出租人申請收回出租耕地者，應受該 條第1項各款之限制；惟倘出租人係為擴大家庭農場經營 規模而申請收回自耕，且無該條第1項第1款「出租人不能 自任耕作」及第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其 家庭生活依據」情形之一者，出租人所有收益雖足以維持 一家生活，仍准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之出 租耕地自耕，不受該條第1項第2款規定之限制。（二）次按內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條之執行 ，而依行政程序法第159條第2項第2款規定，訂立工作手 冊，以作為下級機關認定事實之準則，而該工作手冊六、 辦理程序及作業方法、公告及受理申請規定：「．．．4 、出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕 者，應檢附下列文件：（1）『收回出租耕地申請書』． ．．。（2）原租約書．．．。（3）出租人自任耕作切結 書．．．。（4）與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地 土地登記謄本．．．。（5）身分證．．．。」另工作手
冊六（三）6（2）審核標準A、B、C、E、G、H分別規定： 「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益 足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年（即民國96 年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得 稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直 系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出 租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指 租約期滿前一年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同 一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請 收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配 偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、 出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日 臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用， 以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其 配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88 年12月8日臺內地字第8897458號）。又核計出、承租人全 年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用 支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算 （內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應 由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶 口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之 計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別 公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計 其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/ 月；高雄市10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費 用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、其本 人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（ 內政部89年2月18日臺內地字第8903298號）。II 、得加 計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診 所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計 。）III、得加計災害損失支出．．．．。丁、勞工保險 、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88 年12 月8日臺內地字第8897458號函）。」「C、出、承租人收 益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第868793 8號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即 民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系 血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前 一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐 證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之 證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一次公布
（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受 雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出 、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職 業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委 員會最近一次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註： 行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號 令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本 收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考 社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無 下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、 高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假 日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關 在學證明資料）。II、身心障礙致不能工作（須領有身心 障礙手冊）。III、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治 療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之 診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且 不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受 照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立 醫院之診斷書）。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親