高雄高等行政法院判決
100年度訴字第173號
民國102年1月8日辯論終結
原 告 台灣糖業股份有限公司
代 表 人 胡懋麟
訴訟代理人 邱芬凌 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 曹啟鴻 縣長
訴訟代理人 胡雪昭
李文旭
鍾國樑
上列當事人間土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國100
年1月26日台內訴字第0990231465號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告所屬屏東區處於民國98年11月17日以屏資字第098000 2982號函請被告，調高其所有坐落屏東縣內埔鄉○○段○○ ○○○段）97-6等地號土地、新埤鄉○○段○○○○○段○ ○○號等土地、萬巒鄉○○段○○段（下稱佳佐段一小段） 107地號等土地及潮州鎮○○段○○○○○段○○○○○○號等 土地（合稱系爭土地），99年度公告土地現值為每平方公尺 新臺幣（下同）500元，經被告提交屏東縣地價及標準地價 評議委員會（下稱評議委員會）98年12月10日第3次會議評 議，決議維持與前一年度相同之土地現值，即每平方公尺20 0元。嗣被告以98年12月25日屏府地價字第09803052372號公 告屏東縣33鄉鎮市99年土地現值表，並自99年1月1日起實施 。原告所屬屏東區處復於99年1月20日以屏資字第099000021 3號函，再次陳請被告調高前揭土地99年度公告土地現值， 經被告以99年3月10日屏府地價字第0990034334號函復原告 ：「歉難同意。」原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂 提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告所有系爭土地，被告分別規畫作為「屏東縣霧台鄉好 茶村遷村計畫」及「設置大潮州地區人工湖計畫」土地之 後，被告即逐年調整公告現值，較同地段之土地為低，顯 欲將來以較低之價格辦理徵收，被告99年公告現值為每平
方公尺200元，未予調高，原告不服被告99年公告系爭土 地之現值，請求調高地價，經被告予以否准，屬消極行政 處分，依最高行政法院55年判字第223號判例意旨，原告 自可對之提起訴願及行政訴訟。又依最高行政法院96年度 判字第1926號判決、92年度裁字第520號裁定及臺北高等 行政法院99年度訴更一字第77號、96年度訴字第3159號判 決意旨，請求更正公告現值經否准後，自得提起行政訴訟 法第5條之課予義務訴訟。
（二）關於海豐段2等地號及佳佐一小段107等地號之土地（即附 表1之1及1之2所列之土地）：
1.佳佐一小段325地號及海豐段171、156、174、257、261、 33、38等地號土地均臨沿山公路，○區○○○號○○○段 、佳佐一小段，緊鄰新埤鄉與來義鄉村落，非荒蕪人煙， 且南方同段為農產品集貨場，緊鄰沿山公路，交通更為便 捷，利用價值更高，原告所有赤山寮256地號土地同為路 旁，公告現值為760元，而臨沿公路三角畸零地部分，原 告有出售高達每平方公尺1,000元之價格，何以同為緊鄰 沿山公路之上開土地，竟調降至200元。
2.本區土地緊鄰民地居住之村落，旁邊有中興部落，人口密 集、來義高中、古樓國小及加油站、便利商店、路燈設施 生活機能良好，水溝、排水及道路四通八達，緊鄰之中興 部落（同段45等地號）每平方公尺為920元，下方臨近之 農地最少亦有500元之現值。而原告所有本區塊土地，因 經重劃，故水路規劃完善，並已建置水溝排水系統，每塊 土地均臨道路，非袋地而無法通行，土地照顧良好，被告 逐年調降土地價值至每平方公尺200元，實不合理。又海 豐段173地號等71筆土地、256地號等14筆土地、佳佐段一 小段324地號等54筆土地及326地號等74筆土地（含本案爭 訟土地及鄰近土地），設置有水井及機械動力抽汲地下水 之抽水及水井（萬隆農場3號、4號、2號及1號井），有被 告發給之水權狀可憑，被告竟稱原告無任何設施顯與事實 不符。
3.依萬隆農場圖觀之，原告土地方整，且交通便利規劃完整 ，海豐段7、28、30、31、266、267、276、261、33、34 、38、40、21、20地號等多筆土地，均有地目為水路之土 地毗鄰，無欠缺水源之問題，農場土地早期種植蔗田，水 源除有溝渠，更有四座機械動力水井等設施，並無所謂無 法利用之疑慮，此有「臺糖公司屏東區處屏東農場課萬隆 農場配合人工湖計劃固定資產明細表」可憑。被告認為上 開土地灌溉系統缺乏、雜糧旱作，為不具競爭力之農地，
休耕蔗田、種植林地，認無買賣實例可循，土地增值價值 低，無期待價格變更、使用不易云云，依直接資本法及土 地使用分區為一般農業區編定使用類別為農牧用地，故認 土地公告現值僅200元。惟上開土地使用分區為一般農地 ，使用土地並無任何限制，與瑪家農場土地，尚受山坡地 保育利用條例及水土保持法之限制，相較之下並無任何限 制，且地處平坦為舊有種植甘蔗土地，土地改良已完成， 交通便利、四通八達、附近工商活動頻繁，有沿山公路、 潮義路重要幹道及周邊道路公共建設均已完備，與山坡地 相較，顯然土地價值高出甚多，被告認為土地公告現值與 瑪家農場土地地價相同，為每平方公尺200元，其評估地 價顯失客觀。
4.由海豐段土地歷年公告土地現值比較表可知，與海豐段土 地地號相近者應屬相○區段○○區段所有民地地價計最少 達500至920元之間，而原告所有土地不分位置，一律均為 200元，且民地公告地價幾乎是逐年調高，惟獨原告土地 自95年起逐年調降，所有民地之公告地價均較原告土地為 高，不知其標準為何，被告稱原告土地僅供造林，然此為 配合政府造林，甚多土地仍未造林，出租之農地每公頃每 年均可達52,500元至47,287元不等之租金收入。又民地土 地崎嶇不整，農地使用率及收益率甚低，反觀原告土地經 土地重劃、地形方整、面積較大，農業適用率及收益率應 較一般民地為高。然而被告所公告土地現值，卻較民地為 低，實有違地價調查估計規則第18條第1項（原告誤為第 21條第1項）之規定。對於公告土地現值應以區段地價之 整體，依據上述規定據以估計；而影響區段地價之因素， 係指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公 共建設、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展 趨勢及其它影響地價因素加以評估，被告並未考量該農地 並無使用之限制，且大面積平坦改良完成，農地溝渠均已 完備，臨近村莊工商活動頻繁，應予適宜調高為當，被告 以200元公告土地現值，其公告與評定地價之標準顯有相 違。
（三）四春段1110等地號土地部分（即原告附表2所列之土地） ：
本區土地多出租予農民種植，四春段1135地號土地（第9 區）出租種植鳳梨，每年收益為108.47萬元，1143地號土 地（第12區）租金收益為134.47萬元，1155地號土地（第 16區）租金收益133.4萬元，且上開1138地號等6筆土地， 有設置水井及機械動力抽汲地下水之抽水及水井（林後農
場3號井），有屏東縣政府發給之水權狀可憑，被告竟稱 原告無任何設施，顯與事實不符。○區段○○○○○○○ 段公告現值亦有450元，南方臨新開寮及潮東國小崙川分 校，公告現值達1,300元，其他農地亦有500元之現值，西 南方臨九塊厝為650元之公告現值，由原告所附照片可看 水道及馬路均甚為寬闊設施完善，圖示之粗黑線為道路及 農路。本區業經土地重劃，為達各筆土地利用之價值，故 每一筆土地四周均規劃有道路，地形完整及方正，道路鋪 設完成，更有通往潮州之主要通道1158地號土地，交通便 利四通八達，並已完善規劃水路，施設水井，用電規劃完 善。而與○區鄰○○○○○○段現值為730元，民地地形 較原告之土地狹小，四周復無道路可供通行，僅為一線之 隔，既無天然之屏障阻隔，僅為地界上之標示圖面區隔， 原告土地設施完善、地形方整，價值應更高，地價竟低於 3倍之多。鄰近潮州第3公墓上較無價值之土地，公告現值 達555元到720元不等。再○區○○○○○段土地每平方公 尺亦有650元，而95年本區之地價尚有600元之價值。豈有 土地重劃完畢，規劃完善之土地，反而地價大跌。本區西 北邊林四塊厝、西南方臨九塊厝均為人口稠密之處，交通 便利，兩地地價竟相差530元，顯不合理，而所有鄰地均 逐年調高，獨原告土地遭調降毫無道理可言，有違公平原 則。
（四）隘寮段97等地號土地之部分（即瑪家農場位置，原告附表 6所列之土地）：
1.原告所有269-2區段之土地，使用分區為山坡地保育區， 使用地類別為林業用地，被告認雖與同段165、267區段（ 公告現值每平方公尺為400元）、267-1區段（公告現值每 平方公尺420元）相毗鄰，但土地之使用管制、交通運輸 、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動 、房屋建築並不相同且不相近，認無出租收益，為閒置土 地，又認無買賣實例，無灌溉水源為邊陲土地，與瑪家鄉 北葉段21、2○區段○○○○○段2、52地段區段，使用分 區及類別較為接近，認公告現值較一般土地為低，而公告 為每平方公尺200元。
2.然現有瑪家農場基地現況公路規劃完善，毗鄰瑪家國小、 國中及內埔水門風景段及市區鄉公所、衛生所、分駐所， 尚非偏遠，而鄰近土地地價參瑪家分場圖，每平方公尺依 序為400元、500元、400元、420元、380元，原告上揭土 地地價每平方公尺僅200元明顯偏低。又該土地基地位置 位於屏東縣北部原住民鄉鎮（三地門、霧台、瑪家鄉）之
樞紐區位，鄰近屏東平原地區，從其區位條件亦可視為平 地與山區之重要門戶○區○○○○○○號○道對外聯絡，交 通區位條件極具便利性，生活、教育與交通均甚便利，鄰 近原住民文化○區道路及交通系統便捷，且緊鄰兩個南北 部落公共設施完善、生活機能完整，且屬台地地形地勢平 緩，並非崩塌地形，較鄰近山坡條件更佳，有被告「瑪家 農場土地規劃計畫案成果報告」書內對系爭土地之坡度分 析報告及瑪家農場整體區域與實質環境調查分析可憑，從 而內政部及被告顯未就現況詳加了解，率以上開瑪家農場 土地屬崩塌地形，山形陡峭，現況為雜木林土地利用低， 地目為山坡地保育區林業用地，受到相關法令限制與鄰近 同段265、267土地及龍泉段216-1地目不同，使用類別不 相近等，仍維同一見解，原處分及訴願決定顯然與上開瑪 家農場土地規劃計畫案成果報告書所認定內容完全不同， 其決定明顯有所違誤。
（五）被告大幅降低公告現值，僅為降低徵收土地之成本： 1.行政機關公告土地現值之目的有二：一為政府於依法徵收 時，補償其地價之依據，二為作為主管機關審核土地移轉 現值之依據，平均地權條例第46條、第10條定有明文。公 告土地現值牽涉土地所有權人之利益。原告所有系爭土地 ，被告規劃為屏東縣霧台鄉好茶村遷建計劃及屏東縣地層 下陷區國土復育計畫之土地，將來勢必循徵收一途取得， 被告將公告現值公告調整較同地段土地為低，其目的顯欲 以較低之價格，辦理徵收補償地價，該公告地價逐年調低 明顯侵害原告之財產權。依行政程序法第4條、第6條及第 8條之規定，公權力之行使應有信賴保護、誠信原則適用 ，而信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行 政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法 規之廢止或變更亦有其適用，此可參行政程序法第8條、 司法院釋字第525號解釋。原告所有系爭土地將遭徵收， 原告信賴公告地價有相當之穩定性，被告大幅調降公告現 值，致使原告每平方公尺減少一半之價值，損失總金額更 高達近數億元。行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之 裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則 ，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量 瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條規定 自明。依一般行政慣例徵收前不應調降地價，否則違反信 賴保護原則。再者，法規所以賦予行政機關裁量權限，因 法規的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術 與效能皆不容許法規對特定類型的生活事實為過度詳盡的
規制，加以生活事實之演變，常非立法當時所能預見，故 必須保留相當彈性俾以適用。故授與行政機關裁量權之意 義，在於行政機關適用法規，對具體個案作成決定時，得 按照個案情節，在法規劃定之範圍內，擁有相當的自由決 定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機 關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，且必須與個 案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，為違法之 行政行為。被告明知系爭用地將辦理徵收，卻故意調降地 價顯違信賴保護原則。
2.經濟部為有效治理地層下陷問題，自84年11月2日起進行 「第1期地層下陷防治執行方案」，並於92年進行「第2期 地層下陷防治執行方案」，實施期程自90年1月1日起至97 年12月31日。其中第2期工作項目貳、「推動區域水資源 調配與管理」第1項即為「辦理地下水保育與管理工作」 ，被告即在地下層下陷防治執行案第1期指導下，於88年 間執行「推動屏東縣地層下陷防治工作計畫」及「屏東平 原設置人工湖可行性評估計畫」，利用原告現有農場設置 人工湖區補注地下水。被告再於92年5月規劃「林邊溪上 游人工湖設置工程計畫」，進行相關可行性規劃及環評作 業，藉此地下水補注工程計畫達到國土復育、分洪、疏洪 及滯洪之功能。行政院於94年通過「國土復育策略方案暨 行動計畫」及「國土復育條例（草案）」。被告在「國土 復育策略方案暨行動計畫」上位計畫之指導原則之下，規 劃建置地下水補注人工湖及滯洪池，及地層下陷地區復育 計畫。經濟部水資源審議委員會於95年審議通過該計畫， 96年經行政院經濟建設委員會議審議原則同意，更名為「 屏東縣地層下陷區國土復育計畫─大潮州地下水補注湖計 畫」，有屏東縣地層下陷區國土復育計畫書可憑。被告早 於90年間開始規劃徵收，並多次開會，96年間擬以承租及 徵收方式取得土地，97年度即開始逐年調降公告現值，顯 有違信賴保護原則。
3.因屏東縣原住民部落受到自然災害持續的侵襲，遷住議題 受到重視，原住民族委員會於96年擬定原住民部落遷建實 施計畫，被告於原住民生活圈範圍內，覓得原告所有100. 8公頃瑪家農場土地，做為計畫基地，加上96年8月13日梧 提颱風重創好茶部落，為因應「屏東縣原住民潛藏危險部 落遷建計畫」及「好茶部落緊急處理遷建計畫」兩項計畫 ，「瑪家農場土地規劃計畫案」即選定瑪家農場為遷村之 用地，被告並積極委託各單位進行土地規劃，並須以徵收 方式取得原告土地，被告提出取得用地經費之估算，需支
出4億元（每平方公尺400元×100公頃），遷村總經費為4 億元，用地經費為主要支出，被告為減少徵收經費，將公 告地價調降，致原有之用地費用支出由5億減為1.5億，造 成原告損失2.5億之徵收利益，顯有違信賴原則。（六）被告固就原告公告現值陳情，提交第98年第3次評議委員 會評議。屏東縣潮州地政事務所（下稱潮州地政）並提出 簡報大綱說明，惟該簡報內容顯然對於農場土地所提出的 資訊並不完備，有誤導之嫌，評議時潮州地政事務所所提 出之說明略以依地價調查估計規則第18條第1項規定「劃 分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘 查表實地勘查以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差 異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良 、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地 利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將 地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地 價區段。」及第19條規定「地○區段○○○○○○道路、 溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制 之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以 裡地線○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線 適當深度範圍為準」。
1.當日對瑪家農場提出之說明為「山形陡峭屬崩崖地形，既 無灌溉水源，且不適農作為邊際土地，使用需受山坡地保 育條例及水土保持法等相關條例之管制」，而認其現值比 一般土地為低，惟該報告顯與事實不符。承前所述，現有 瑪家農場基地現況與被告所述之現況完全不同，並有被告 「瑪家農場土地規劃計畫案成果報告」書內對系爭土地之 坡度分析報告及瑪家農場整體區域與實質環境調查分析可 憑（參3-8頁、3-1），而此報告為縣府內部之文件，自無 不知之理，然提交評議之資料對此資訊付之闕如，且被告 於98年12月10日評議時竟檢附一張陡峭之照片與該處地勢 為台地平坦事實悖離，毗鄰地價一覽表提出者為地形陡峭 之北葉、涼山地段，卻未提出鄰近之265、267、269區段 地價為400元，而於269與26○區段○○○區段地價高達為 500元之地價，亦未揭明，對於交通運輸、自然條件、土 地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況 、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，並未詳 實報告，造成地價評議委員無法就現況詳加了解，率以上 開簡報認為瑪家農場土地屬崩塌地形，山形陡峭，現況為 雜木林土地利用低，地目為山坡地保育區林業用地受到相 關法令限制與鄰近同段265、267土地、及龍泉段216-1地
目不同使用類別不相近等，故維同一200元之公告現值， 評議委員會既非依正確之資訊所為之評議，自難期合法及 正確，該地價區段基準之評議顯然違反地價調查估計規則 規定。
2.被告復提出萬隆農場，簡報內容稱該農場為平地造林針對 灌溉系統缺乏、雜糧旱作地不具競爭力農地云云。惟按89 年5月19日修正公布地價調查估計規則第21條第1項之規定 ：「1.由承辦人員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段 勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、 交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、 工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其 他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連 、情況相同或相近之土地劃為同一區段．．．。」對於公 告土地現值應以區段地價之整體，依據上述規定據以估計 ；而影響區段地價之因素，係指土地使用管制、交通運輸 、自然條件、土地改良、公共建設、工商活動、房屋建築 現況、土地利用現況、發展趨勢及其它影響地價因素加以 評估，依被告所提附件5所示，原告為配合行政院環境保 護署落實（環保臨林園大道）於城鄉○路沿線兩旁土地， 植栽喬木綠帶，以降低噪音，淨化空氣及綠美化，並提升 全民環境及生活品質，為配合政府政策理應為獎勵，竟反 而遭降低公告現值，豈非懲罰配合政府政策之原告，非謂 土地利用現況為造林即認土地地價不值錢，且未造林之土 地仍有甚多，出租之農地每公頃每年均可達52,500元至47 ,287元不等之租金收入。又民地土地崎嶇不整，農地使用 率及收益率甚低。農場之土地改良均已完善，本件農場農 地並無使用之限制，且大面積平坦改良完成，農地溝渠均 已完備，臨近村莊工商活動頻繁。又該農場之優勢狀況， 已如上所述。評議委員會以上開農地暫作為林業使用即認 為地價與偏遠之瑪家農場相同，顯未考量平地一般農業區 農地與山坡地土地價值明顯有高低之別，被告答辯逕認為 灌溉系統缺乏，要屬未加詳查且有違公平原則。再以四春 段土地鄰近觀之，使用○區○○○○○○○○段○○○○○號 屏東縣潮州鎮所有土地（公告現值為700元）及同段991、 992地號臺灣電力股份有限公司土地（公告現值為680元） 均不得供為其他使用，僅能供為特定目的或變電所使用， 更難期有何交易之價值，惟該土地公告現值卻高達每平方 公尺700及680元。同區段內包圍在農場內之土地636、642 等地號土地亦供為農用公告地價高達760元，再觀之屏東 區處四林農場圖，亦可明顯看出所有鄰近區段之民地土地
公告現值均較原告為高，而本農場原告更有多筆土地出租 供農民種植鳳梨、香蕉、冬瓜等農作，土地之利用與其他 鄰地相同，又該區域萬巒鄉佳佐段946-61地號土地原告公 司於96年12月14日以每平方公尺1,000元標售出去，顯見 該區段土地之價值可達到每平方公尺1,000元以上，較偏 遠瑪家農場之土地價值為高，然地價卻同為200元，被告 顯違反比例及公平原則。
（七）國營企業因配合政策固有不同之造林獎勵金，然不得以此 認為原告土地價值較低，蓋土地地價之查估，非僅限收益 法一種方法，土地利用現況依地價調查估計規則第21條第 1項僅是考量條件之一，不得僅以土地使用供為造林逕認 為土地之價值低落，而未考量其他土地之地價因素，況「 農場或牧場之估價，以比較法估價為原則。無買賣實例者 ，得以附近土地價格為基礎，考慮其位置、形狀、地形、 土壤特性及利用狀況等差異，比較推估之」，地價調查估 計規則第19條規定甚明。又「繁榮街道以外已開闢之道路 ，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍 劃設一般路線價區段」，不動產估價技術規則第93條亦有 規定。又地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得 調查收益實例，地價調查估計規則第4條規定甚明。本件 有買賣實例已如前述，又依不動產估價技術規則估價方法 有比較法、收益法、成本法、非僅限收益法，依同法第14 條規定不動產估價師應兼採2種以上估價方法推算勘估標 的價格。但因情況特殊不能採取2種以上方法估價並於估 價報告書中敘明者，不在此限，被告顯然未將上開原告所 有之土地依不動產估價技術規則第93條、第18條及第19條 規定，並將如附表所示所有之土地及重測等全部資料現況 提供評議，從而依該偏頗之資料提出報告造成評議結果無 法正確，顯違不動產估價技術規則第93條及第18條、第19 條之規定。又瑪家農場及萬隆農場均屬農場土地，對於農 場或牧場之估價，以比較法估價為原則。無買賣實例者， 得以附近土地價格為基礎，考慮其位置、形狀、地形、土 壤特性及利用狀況等差異，比較推估之，不動產估價技術 規則第93條定有明文，果以每平方公尺200元計則1分地僅 20萬元（200×1000=200,000）實屬過低，被告未以比較 法方式估價顯有不當。農場多為經開發之土地與一般農荒 未經開發之土地不同，故農場土地挹注大量成本進行土地 改良、設置排水設施，且須考量地形、位置。如以成本法 估價之，每平方公尺之地價豈僅有200元，因土地所有權 之權能除使用、收益，並得為交易，收益僅為土地權能之
一，無法等同於土地之價值，最重要的是出售之交易價格 即地價高低。被告僅依收益法即估算認定系爭土地之價格 ，顯有不當，無異以土地之收益推估等同於土地之價格。 而林地除了土地本身之價值外，尚有地上物即林木之價值 。平地造林之林木收益有所謂「森林價值」，森林價值有 市場財價值及非市場財價值，市場財價值主要以木材價值 為衡量標準，如提供木材及附加價值（如果實、提供精油 ）、賣碳等，非市場財價值如淨化空氣、涵養水源、生態 保育、調節氣候等，果為配合政策讓屏東縣民享用非市場 財，同時卻要遭受土地價格貶損之損失，豈非與政府鼓勵 平地造林之規定相齟齬，無異處罰配合政策之優良地主， 實有違誠信。況平地造林林木將來成長後，依現行政策林 木所有權歸屬地主，果被告以收益法計算土地價值，則被 告未將林地林木之價值，依不動產估價技術規則第92條規 定，將林地成長情形及收益情形加入計算，併再計入成本 法及比較法方能獲正確之地價，被告偏廢其一顯然無法獲 得正確之地價。再參以被告所提之臺灣大學農業經濟研究 所林國慶先生所提出之「提升農民平地造林所得之探討計 畫」，平地造林除土地原有之價值以外，林木部分因無論 為副產品（如果實、數葉）或將來造林期滿要將林木砍除 出售之收入均歸屬於土地所有權人，該林木部分亦應屬收 益所得，如以收益法計算，亦應併計入林木將來出售之所 得或利潤，而非僅以造林補償金作為計算地價之依據。被 告顯然未依不動產估價技術規則第92條規定，將林地成長 情形及收益情形並為計入，違法明甚。
（八）被告以原告與行政院農業委員會林務局（下稱林務局）申 請補助時，切結應善為管理否則賠償，且林木已進入撫育 期，水井設施不影響土地公告現值之調整云云。惟原告固 配合政策進行平地造林，然平地造林並非將來不得進行開 發或供政府機關使用或將所有權出售移轉給第3人，此參 （被告所提附件三）平地造林直接給付及種苗配撥實施要 點第14條、第19條規定，非無市場交易之價值甚明。二者 自不可相提並論，從而並非造林土地即不可以出售，或對 於土地農場之交通便利性或土地機能、設施良好與否或土 地改良之完善、工商活動頻繁、地形方正經過重劃等影響 土地因素，即可不予列入影響因素。又行政行為不得有差 別待遇，行政程序法第6條定有明文，平地造林為政府鼓 勵及獎勵之政策，斷無造林土地地價逐年調降之理，否則 形同處罰配合政府政策之土地所有權人。而平地造林從未 聞有地價因此調降之理，因此請求命被告提出其他屏東縣
內平地造林公告地價調整表，即明並無因平地造林而土地 遭調降情形。故被告調降地價亦有違平等原則。（九）萬隆農場自日據時代開墾以來即引二峰圳地下堰堤伏流水 灌溉，歷經日據時期及76年間進行修護耗資472萬元之龐 大工程費用，所有之灌溉設施完善，其土地皆為有灌溉系 統可生產製糖原料甘蔗及出租農民種植作物之農地，非為 灌溉系統缺乏不具競爭力之農地。有屏東總廠二峰圳伏流 水地下堰堤工程簡介可證。原告對系爭土地改良灌溉系統 完善，絕非被告所述之無灌溉系統之不毛之地，萬隆農場 農業用水權97年1月11日迄至100年1月10日止，僅萬隆二 峰圳申請灌溉面積即有1822.07公頃，灌溉範圍包含潮州 四春段、萬巒佳佐一小段、新埤鄉○○段，除此之外，尚 設有水井引導灌溉，故上述農牧用地自應非屬缺乏灌溉系 統土地，原告配合政府造林後，灌溉用水需求量減低，故 於100年1月2日將該圳灌溉面積減為173.5703公頃後捐贈 予被告使用，上開灌溉設施仍存在，果需用水源僅需申請 即可，土地之設施並未有減少。又該農場原以生產製糖原 料甘蔗為主，惟91年起原告公司因應長期低迷之國際糖價 進行砂糖減產，推行離蔗政策致該農場蔗田自92年起全面 離蔗，部分休耕土地出租與一般百姓種植其他作物，同時 配合政府打造綠色矽島，提昇平原地區之環境品質、發展 平原綠境休閒產業及活絡綠資源產業生機，實施平地造林 政策之推行，該農場除少部分休耕蔗田出租予農民至今仍 種植芒果瓜果等作物外，餘休耕蔗田皆分別於91~94年間 陸續進行平地造林，目前造林面積為246.24公頃佔該農場 休耕蔗田80%。又該農場毗鄰政府愛台12建設之「屏東林 後四林平地森林園區」，極具休憩產業發展潛力。有自營 農場90/91年期甘蔗生產計劃二估報告表、縣府辦理大潮 州人工湖建築改良物（灌溉設施）補償、農地租賃契約等 資料可佐。系爭土地價值遠超過每平方公尺200元之價格 ，被告調降公告現值，明顯違反比例原則，造成原告損害 等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分（被告 99年3月10日屏府地價字第0990034334號函）。2.被告應 依原告99年1月20日之申請，對附表1之1海豐段48筆土地 、附表1之2佳佐段一小段99筆土地、附表2四春段59筆土 地、附表6隘寮段41筆土地，作成調高公告土地現值每平 方公尺400元之行政處分。
三、被告則以︰
（一）依行政訴訟法第5條之規定，原告提起課予義務之訴應有 權利保護之必要，公告土地現值之作用係作為買賣或土地
徵收之用，若作為資產估價，則無權利保護之必要。如果 欠缺此種權利保護之利益，應以其訴訟上要求不合法予以 駁回。而公告地價及公告土地現值之法律性質，學界及法 院實務界見解分歧，惟依最高行政法院法官林樹埔在法令 月刊所載「公告土地現值及公告地價之法律性質及其救濟 途徑-兼論立法及制度缺失」一文中採一般處分為宜。又 依平均地權條例第15條及第46條之立法意旨觀之，公告地 價及公告土地現值係屬縣市政府應依職權辦理事項，土地 所有權人除依法有申報地價及申報土地移轉現值之協力義 務外，法律並無規定授與土地所有權人有申請主管機關調 整公告地價或公告土地現值之請求權，則其救濟途徑僅能 提起撤銷訴訟，請求主管機關撤銷原定之公告地價或公告 土地現值，尚無權請求主管機關調整（提高或降低）公告 地價或現值，而提起課與義務訴訟。基於司法院釋字第40 0號解釋「既成道路，土地所有權人尚無請求徵收之權， 亦不得提起課予義務訴訟請求國家徵收」之同一法理，難 認土地所有權人有申請主管機關調整公告地價或公告現值 之請求權。最高行政法院93年度判字第986號判決及臺北 高等行政法院於95年度訴字第3517號判決均認為土地承租 人及土地所有權人無公法上之請求權，本件並非依法聲請 之案件，原告請求提高系爭土地之公告現值，難謂合法。 而被告於98年間辦理公告土地現值作業，於98年11月17日 接獲原告陳情調高土地現值之陳情書，即予以積極妥適了 解處理，並以專案方式提請評議委員會討論評議，評議結 果，被告據以辦理，於99年1月1日公告，原告不服，再以 99年1月20日屏資字第0000000000聲請調高土地公告現值 ，被告以99年3月10日屏府地價字第0990034334號函復原 告評議作業依法並無不符，所請歉難同意，被告行政作為 並無消極之處。
（二）又依行政訴訟法第4條第1項規定，原告提起撤銷之訴須具 備行政處分之違法性，本件土地自地○區段○○○區段地 價擬定，至提請評議委員會評議，被告皆依地價調查估計 規則等相關規定辦理，完成法定公告程序，依法並無不符 。且原告亦於99年2月23日受領隘寮段97-5地號等4筆土地 徵收補償費，亦認定99年公告土地現值，具有法定效力， 為合法之行政處分，則無撤銷之訴之適用，原告之訴顯係 無理由，則應以其訴訟上無理由予以駁回。
（三）再土地徵收條例第22條土地權利關係人對於第18條第1項 之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市 ）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關
接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地 權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不 服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提 請評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得 依法提起行政救濟。被告奉准徵收坐落隘寮段97-5地號等 4筆土地，合計面積27.3284公頃，其公告期間自99年1月2 2日起至99年2月21日止；另依土地徵收條例第20條徵收土 地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內 發給之。故徵收土地亦因有土地徵收條例第22條規定之異 議及復議等先行程序，原告自應遵行該特別程序使得為之 。原告於公告期間對系爭土地無書面提出異議，且於99年 2月23日補償費受領完畢，原告即應受拘束，按同條例第 21條「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地 或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終 止」，故原告依法不得再就徵收補償進行爭訟，而影響法 律之安定性，故原告提起本件訴訟，應以訴訟不合法予以 駁回。
（四）隘寮段部分：
1.原告所有坐落隘寮段97-7等地號瑪家農場土地，使用分區 為山坡地保育區，使用地類別為林業用地，山形陡峭，屬
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