臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1603號
102 年1 月3 日辯論終結
原 告 陳玠臻
訴訟代理人 程才芳 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 曾瀝儀
龔書玉
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國101
年8 月28日台內訴字第1010247454號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法 第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用 民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告聲請，由其一 造辯論而為判決。
二、事實概要：
緣原告以其於民國（下同）100 年8 月間收到被告稅捐稽徵 處汐止分處（下稱汐止分處）補發之新北市○○區○○段○ ○○段00000 、00000 、00000 、000 地號土地（下稱系爭 土地）地價稅繳納通知，始知悉系爭土地為原告祖父○○○ 所有（權利範圍3 分之1 ），因○○○及原告之父○○○皆 已去世，原告為系爭土地繼承人；又系爭土地於日據時期登 記地目分別為「林地」（系爭00000 、00000 、000 地號） 、「旱地」（系爭00000 地號），○○○早於日據時期死亡 ，無法書立同意書，71、72年間訴外人○○○持偽造之○○ ○同意書申請將系爭土地變更為建地，致系爭土地遭人非法 佔用，嚴重損害土地所有權人權益，遂提具101 年1 月19日 申覆書，請求將系爭土地回復原編定並撤銷其上所有建物之 登記。案經被告以101 年5 月17日北府地管字第1011758804 號函（下稱原處分）否准，原告不服，提起訴願，經訴願決 定：「原處分關於駁回撤銷建物登記申請之部分撤銷，於1 個月內由原處分機關另為適法之處理；其餘部分之訴願駁回 」，原告就訴願遭決定駁回部分（即原處分否准回復系爭土 地原編定部分）仍有未服，續向本院提起行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠原告之父○○○為○○○之長男，原告為○○○之孫女， 且○○○及○○○皆已過世，原告為○○○之繼承人，為 本案利害關係人。原告於100 年8 月間收受汐止分處補發 系爭土地之地價稅繳納通知書，始知悉系爭土地為原告祖 父○○○所有，經調閱地籍資料後發現，系爭土地於日據 時期原始登記之地目為「林地、旱地」，且無其他登記事 項，嗣於70年公告為「山坡地保育區未編定用地」，地目 仍為「林地、旱地」，亦未有其他變動登記事項，惟系爭 土地竟於土地所有權人即原告祖父○○○（24年9 月27日 死亡）過世多年後之71、72年間經新北市汐止區地政事務 所（改制前為臺北縣汐止地政事務所，下稱汐止地政事務 所，以下同）登記為「丙種建地」，並於其上建造數10棟 建物，致原告實際上無法使用及自由處分系爭土地，卻仍 須繳納高額地價稅，已嚴重影響原告之權益。經原告調閱 相關文件後，發現系爭土地於71年1 月10日及72年11月5 日雖以土地所有權人○○○名義出立土地使用權同意書， 惟○○○於日據時期即已過世，該土地使用權同意書係遭 他人偽造，被告未加查證，依據不實偽造之同意書，率予 核准變更、更正使用編定登記，自屬有瑕疵之行政處分。 ㈡關於系爭00000 地號土地部分：
⒈系爭00000 地號土地於70年間公告為「山坡地保育區未 編定用地」，地目為「旱地」，自無法存有合法建物， 汐止地政事務所於72年間依當時之「劃定非都市土地使 用分區及編定各種使用地作業須知（下稱使用分區及編 定作業須知）第7 點第3 款表六之規定，依現況辦理更 正編定為丙種建築用地，自有疑慮。原處分及訴願決定 未查明72年以前系爭00000 地號是否存有建築物，亦未 調查該建物是否符合100 年11月9 日修訂之土地使用分 區及編定作業須知第8 點第3 款關於丙種建築用地之規 定，逕將該土地更正編定為丙種建築用地，自有未盡調 查證據之違誤。
⒉復依被告所附臺北縣汐止鎮非都市土地使用編定辦理異 動更正清冊備註欄之記載，足見本案係由關係人提出申 請，是被告自應提出當時相關申請文件，確認是否合法 或有無涉及偽冒○○○名義之情形，被告逕稱地目變更 係依法辦理，卻未提出相關證明以實其說，主張顯不足 採。
㈢關於系爭00000 、00000 、000 地號土地部分： ⒈系爭00000 、00000 、000 地號土地之所有權人○○○
於24年即已過世，72年1 月10日及72年11月5 日以○○ ○名義出立之土地使用權同意書，顯屬他人偽造，被告 未加查證即核准變更編定，即有違誤。
⒉原處分及訴願決定肯認訴外人○○○提供之○○○同意 書係屬偽造，且原告於100 年8 月間始知悉系爭土地為 ○○○生前所有，並經調閱地籍資料後始發現前開不法 情事，即符合行政程序法第128 條第1 項第2 、3 款規 定及行政訴訟法第273 條第1 項第9 款提起再審事由之 規定，原告自得依據上開規定申請被告撤銷或變更原處 分，回復系爭土地之原編定。
㈣原處分及訴願決定與行政程序法第117 條規定有違： 原處分及訴願決定以系爭土地上已有諸多建物，若撤銷原 處分恐對相關權利人造成損害，且變更為丙種建築用地後 價值增加，性質屬授益處分，未對土地所有權人權益產生 損害，依行政程序法第117 條但書第1 款規定駁回原告所 請。惟回復系爭土地之原編定僅影響其上建物之所有權人 與他項權利人之權利，非屬公益，原處分及訴願決定僅審 酌建物權利人之權利，對系爭土地全體所有權人因被告違 法行政處分，導致無法自由運用系爭土地，卻仍須繳交地 價稅之侵害卻未予斟酌，即認原告所請於公益有重大危害 ，適用法規顯有錯誤。況原告無法及時知悉系爭土地遭違 法變更編定，係因汐止分處疏於通知原告所致，被告任由 原告承受因此所生之不利益，顯未考慮原告所受損害，亦 悖於行政程序法第117 條規定。
㈤原告依行政程序法第128條規定提出申請並未逾期： 依行政程序法第128 條規定，撤銷違法行政處分之事由知 悉在後者，申請期間自知悉時起算5 年。原告係於100 年 8 月間始知悉系爭土地為祖父生前所有，並經原告調閱地 籍資料後始發現前開不法情事，依前開規定，申請期間應 自斯時起算5 年，故原告於101 年1 月19日即向被告地政 局提出申覆書，並未逾前開申請期間。況系爭000000、00 0000及0000地號土地之更正編定或地目變更之行政處分並 未送達包括原告在內之○○○全體繼承人，自無逾訴願法 第14條規定之救濟期間，亦無行政程序法第128 條第2 項 規定不得救濟情形。
㈥為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於否准回復系爭土地原編定部分撤 銷。
⒉被告就原告101 年1 月19日關於回復系爭土地原編定的 申請，應作成回復為「山坡地保育區，暫未編定用地」
，地目為「林地、旱地」之行政處分。
四、被告答辯略以：
㈠系爭00000 地號土地因70年公告編定時已存有建物，72年 間依據房屋稅繳納證明、門牌證明書等文件，於72年8 月 2 日由汐止地政事務所受理辦畢地目變更登記為「建」， 並依70年2 月11日修正之使用分區及編定作業須知第7 點 第3 款表六規定，「山坡地保育區」經依法核准使用者， 按使用現況辦理更正編定為丙種建築用地，經審查符合「 處理非都市土地使用編定後異動更正說明」之規定後，以 被告（改制前為臺北縣政府，下同）72年9 月22日北府地 四字第283834號函核准更正編定為丙種建築用地，嗣報經 前臺灣省政府地政處同意備查後，以被告72年10月5 日北 府地四字第297347號函請汐止地政事務所辦理異動登記， 汐止地政事務所並於72年10月17日辦竣，依法洵屬有據。 ㈡系爭00000 、00000 及000 地號土地變更編定部分，係於 71年間由訴外人○○○（土地所有權人之一）依內政部70 年4 月22日台（70）內地字第17367 號令修正發布之「非 都市土地使用管制規則」第9 條附表2 說明7 規定，檢具 原臺北縣政府工務局71年雜使字第045 號雜項使用執照（ 即水土保持檢驗合格證明文件）及全體土地所有權人用印 之同意書申請變更編定，經被告依申請人提供用印之同意 書審查與土地登記簿所載之所有權人相符，並現場會勘確 認當時土地現況已整地完成，審認符合上開法令規定，故 以71年12月27日北府地四字第309836號函核准變更編定， 依法並無違誤。
㈢本案已依法取得建築主管機關核發之建造執照、使用執照 ，現況已有74年以前興建完成並辦竣建物登記之數十棟建 物存在。是本案一方面因土地及建物所有權人及他項權利 人眾多，其現有建物所有權人皆因信賴政府之行政行為結 果而以買賣等方式取得所有權或他項權利，有信賴利益存 在，為保護多數人之信賴利益，不宜撤銷該行政處分；二 方面本案變更編定之處分業已作成近30年，為求政府機關 公信力及長年來法秩序之安定和平，應維持原行政處分為 妥；三方面依非都市土地編定圖可知，本案土地相鄰之10 筆土地，有6 者為建築用地，4 者為農牧用地（現況為傾 斜之山坡地），就當地之自然景觀狀態、人文用地編定之 狀態以觀，本案應維持丙種建築用地之使用編定為適當， 故被告依行政程序法第117 條規定據以否准原告所請，非 無理由。
㈣原告雖主張本案有行政程序法第128 條規定適用，仍得於
法定救濟期間經過後，向被告申請撤銷云云。惟系爭0000 00、00000 及000 地號等3 筆土地經核准由暫未編定用地 ，變更為丙種建築用地後，土地價值增加，該行政處分性 質為授益處分，若予撤銷，回復為暫未編定用地（適用林 業用地管制），將減損其價值，非屬較有利處分，不符行 政程序法第128 條第1 項第2 款及第3 款規定。況該3 筆 地號土地變更編定之處分作成至今已近30年，業已逾同條 第2 項規定期間，自不得申請撤銷、廢止或變更。為此， 求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形 之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢 止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在 行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具 有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對 人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據 者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他 具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分 者。」、「前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內 為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起 算。但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」 行政程序法第128 條第1 項、第2 項定有明文。依上開規 定，行政處分於法定救濟期間經過後，倘有該條第1 項所 列各款情形，相對人或利害關係人固得向行政機關申請撤 銷、廢止或變更之，但該項申請應在法定救濟期間經過後 3 個月內為之，且法定救濟期間經過後已逾5 年者即不得 申請。又因該條乃為加強人民權利之保護，且為調和法之 安定性與合法性間之衝突所為重開行政程序之規定，故此 所稱關係人自係指法律上之利害關係人。
㈡查本件原告以被告於71年、72年間核准更正及變更系爭土 地使用編定為丙種建築用地之處分為違法行政處分，提具 101 年1 月19日申覆書，請求將系爭土地回復原編定，乃 係依據行政程序法第128 條規定提出申請，經被告以原處 分否准後，爰依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本件課 予義務訴訟，已據原告陳明在卷。又依被證10之土地建物 查詢資料所示，系爭土地現仍登記為原告祖父○○○所有 ，權利範圍均為3 分之1 ，惟○○○於日據時期死亡，其 長子即原告之父○○○亦於36年11月4 日死亡，有○○○ 及○○○戶籍資料附卷可考（訴願卷第141~142 頁、本院 卷第91頁），參酌民法第1147條、第759 條規定，原告為
○○○及○○○之繼承人，於繼承開始時即因繼承而取得 系爭土地所有權，不因尚未辦理繼承登記而受影響，故原 告為系爭土地所有權人，應無疑義，合先敘明。 ㈢次查，系爭4 筆土地皆於70年2 月14日被告非都市土地第 1 次公告編定實施管制時編定為「山坡地保育區、暫未編 定用地」，其中系爭00000 地號土地原地目為「旱」，72 年8 月2 日地目變更為「建」，經汐止地政事務所依規定 報請辦理更正編定，被告72年9 月22日北府地四字第2838 34號函核准更正編定使用地類別為「丙種建築用地」，報 經前臺灣省政府地政處同意備查後，以被告72年10月5 日 北府地四字第297347號函請汐止地政事務所辦理異動登記 ，由汐止地政事務所於72年10月17日辦理更正編定異動登 記完竣；另系爭00000 、00000 、000 地號土地原地目為 「林」，71年間由訴外人○○○（土地所有權人之一）申 請變更編定為「丙種建築用地」，經被告審核符合當時法 令規定後，以71年12月27日北府地四字第309836號函核准 變更編定，汐止地政事務所於72年1 月7 日辦竣變更異動 登記，嗣72年5 月20日地目變更為「建」等有關系爭土地 使用編定之變革，業經被告陳報明確，並有系爭土地登記 簿謄本、汐止地政事務所72年北縣汐地三字第5148號函、 被告72年9 月22日北府地四字第283834號函、72年10月5 日北府地四字第297347號函、臺灣省地政處72年9 月29日 72地四字第43729 號函、○○○所具非都市土地變更編定 申請書、被告71年12月27日北府地四字第309836號函等件 影本在卷可稽（本院卷第58~67 頁），其事實亦堪認定。 ㈣本件原告主張違法並申請重開行政程序者，為前揭被告71 年、72年間所為核准系爭土地更正及變更使用編定之處分 （下稱系爭處分），已如前述。而依當時（63年1 月31日 公布施行）區域計畫法第15條及第16條規定，區域計畫公 告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或 縣（市）政府照非都市土地使用分區計畫，製定非都市土 地使用分區圖，並編定各種使用地，報經主管機關核備後 ，實施管制，其變更之程序亦同；又直轄市或縣（市）政 府依前條規定實施非都市土地使用分區管制時，應將非都 市土地分區圖及編定結果予以公告，其編定結果並應通知 土地所有權人。準此，土地使用經編定後即受管制，應依 編定類別使用，受編定土地之所有權人就土地之使用既均 受有影響及限制，自堪認系爭處分之法規制效力及於系爭 土地全體所有權人，原告於斯時（71、72年）已為系爭土 地之所有權人，自屬系爭處分之相對人，亦即為受處分人
，原告主張其為系爭處分之利害關係人，尚非可採。再依 上開規定，主管機關變更使用地編定時應將其結果公告， 則原告經由該結果之公告，就系爭處分即居於可知悉之狀 態，應認系爭處分已對其發生效力。原告當時未依訴願法 第9 條第1 項規定對系爭處分提起訴願，30日之法定救濟 期間即已屆滿，迨101 年1 月19日始出具申覆書向被告申 請重開行政程序，將系爭土地回復原編定，顯已逾行政程 序法第128 條第2 項但書所定之5 年期間，與行政程序法 第128 條規定重開行政程序之要件不合。被告以原處分否 准原告所請，理由雖有不同，但結論相同，仍屬可予維持 。又本件原告之請求，既因與重開行政程序之要件不合而 無理由，則關於本件是否有行政程序法第128 條第1 項第 2 款、第3 款所定情事，以及系爭處分是否違法之爭執， 即與判決結果無影響，爰不另贅論，併此敘明。六、綜上所述，本件原告遲至101 年1 月19日始出具申覆書向被 告申請重開行政程序，已逾行政程序法第128 條第2 項但書 規定之5 年期間，與重開行政程序之要件不合，被告以原處 分否准其請，訴願決定遞予維持，所執理由雖有未洽，惟結 論仍屬可予維持，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理 由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 17 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 王 碧 芳
法 官 高 愈 杰
法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 1 月 17 日 書記官 張 正 清