臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1517號
102年1 月9 日辯論終結
原 告 簡邱秋月
訴訟代理人 王勝彥 律師
被 告 經濟部
代 表 人 施顏祥（部長）住同上
訴訟代理人 戴德潤
謝嘉榮
顏禎弟
上列當事人間礦業法事件，原告不服行政院中華民國101年8月16
日院臺訴字第1010137947號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告以其領有礦區位在新北市○○區○○、○○區○○地方 之臺濟採字第5499號煤礦採礦執照（礦區號碼：礦業字第28 19號），有效期限至中華民國（下同）101 年3 月6 日屆滿 ，於100 年9 月2 日申請展限。被告101 年3 月3 日經授務 字第10120106490 號處分書，以本件查無採礦實績，依礦業 法第31條第1 項第2 款規定，予以駁回（下稱原處分）。原 告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）程序部分：
提起行政訴訟採訴願前置主義，依據訴願法第53條規定「 訴願決定應經訴願審議委員會議之決議，其決議以委員過 半數之出席，出席委員過半數之同意行之」。經查，行政 院訴願決定書，訴願委員（含主任委員）共計6 名（證物 2 最末頁），再根據「行政院及各級行政機關訴願審議委 員會組織規程」（89年5 月19日修正迄今）第4 條第1 項 前段規定「訴願會置委員5 人至15人，其中1 人為主任委 員……」，何以不規定置委員6 人（或4 人）至16人（或 14人），乃符合「過半數之同意」，必需以奇數為多數決 之原理。倘若本案審議委員為6 人（偶數），在3 人對3 人時，所謂「過半數同意」，即無法達成。換言之，在司 法或準司法機關合議制內，表決人數不許為「偶數」。乃 訴願決定，見未及此（或許因為正、反意見相持不下，以
致需將訴願決定期限延長2 個月），竟出現訴願審議委員 會為6 人之程序上重大違誤，訴願決定書形式上無從維持 ，應予撤銷，合先說明。
（二）實體部分：
⒈「法規不溯既往原則」，指行政法規不適用於該法規變更 或生效前，業已終結之事實或法律關係。其理論依據或⑴ 信賴利益之保護⑵法安定性之要求⑶保護人民既得權（民 事）⑷保障人民之基本權利（刑事）⑸維護法律尊嚴及政 府威信。在憲法層次中，依據中央法規標準法第18條規定 「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質 應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許 之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而 新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，此 即從新從優原則。縱然為法規釋示，根據司法院大法官會 議解釋第287 號解釋：行政主管機關就行政法規所為之釋 示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用 。惟在後之釋示與前之釋示不一致時，在前之釋示並非當 然錯誤。於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確 定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安 定，應不受後釋示之影響。亦認同「法規不溯既往原則」 。綜觀原處分，乃根據被告自己於100 年9 月23日以經務 字第10004605810 號令為准駁依據，無視於本件於100 年 9 月2 日即已申請礦權展限。抑且，之前礦業權展限皆准 許，依法規不溯既往原則，何以嗣後變為不准？原處分未 說明理由，即有重大違誤。
⒉查原告所經營之○○煤礦，自設定礦業權後，即積極辦理 各項採礦事宜。惟該礦場聯外道路於97年間因天然災害致 生損毀，業報被告機關知悉；然前述道路損壞後辦理修復 事宜，事關水土保持，致有關事項洽詢主管機關新北市政 府未蒙核可，以致無法動工，當時○○煤礦為搶通礦場交 通，另搭設便橋；惟因手續未臻完備遭土地管理機關行政 院農業委員會林務局（下稱林務局）處以罰金並令拆除。 是為解決開採運搬問題，原告計畫自原臺濟採字第5225號 礦區與民礦鄰接處以水平坑道方式接續原有舊坑，並分別 於98年5 月2 日、99年7 月21日及100 年4 月分別向被告 申辦增減礦區及變更開採構想等，惟經被告審核後尚未同 意。另有關礦業用地承租使用部分，○○煤礦亦積極與土 地管理機關林務局（新竹林區管理處烏來工作站）洽辦續 租事宜，○○煤礦原繳納礦業用地擔保金迄今仍為有效； ○○煤礦所陳暨檢附證明文件資料均屬事實，最近3 年無
申配炸藥使用，實因天然災害及衍生行政手續尚未完成所 致。
⒊次查，○○煤礦確因礦場聯外道路受損致礦場無法正常作 ，經向被告申請變更開採構想另闢平巷進入礦場採掘面， 惟尚未奉該核准。嗣據被告告知：○○煤礦業權即將屆滿 ，俟展限後再全盤規劃為宜。抑有進者，○○煤礦對於礦 業法規定之義務均切實遵守，相關稅費亦按時繳納，採礦 業務，進行順暢。且無與鄰近居民發生爭端致有妨害公益 情事，對於礦業法駁回展限之諸多規定，被告先不認定（ 核准）○○煤礦所陳事實，嗣意圖以無開採實績為由不同 意○○煤礦申請展限，悖於信賴利益之保護，影響人民採 礦權益甚鉅。
⒋原告日前為申請展限採礦權，曾向被告造送100 年度施工 計畫書圖，嗣經被告回函「已予備查存參」，且被告機關 認為：⑴計畫圖上繪註之核定或租用之礦業用地範圍，應 經實測、埋設界樁及豎立標旗，並妥為維護，以利查核管 理。⑵礦場施業中，如發現有危害公益或安全之虞時，應 即採取防範措施。如因採礦造成地表環境變動，致計畫書 圖與實地不符時，應主動申請辦理變更計畫。⑶所送年度 施工計畫書圖，被告所屬礦務局將擇期現場查勘。足證， 原告所經營○○煤礦展限採礦權，確有實益。攸關憲法上 人民權利之保障，本案符合「信賴保護原則」（參照司法 院大法官會議釋字第525 號解釋）至灼。
⒌末查，礦業權展限之申請，非有法定所列5 款情形之一者 ，主管機關不得駁回。於礦業法第31條第1 項定有明文。 其中就第1 項第2 款規定「探礦或採礦實績」所指為何， 業由被告分別於98年12月22日以經務字第09804606740 號 令發布及100 年9 月23日以經務字第10004605810 號令修 正發布認定原則，其中○○煤礦上述事實，符合被告機關 上揭98年發布之法規釋示，準此，○○煤礦乃能將該礦業 權之有效期限延展至101 年3 月6 日止，符合經驗、論理 法則。該行政行為併呼應「行政行為，應以誠實信用之方 法為之，並應保護人民正當合理之信賴」（行政程序法第 8 條）。茲被告嗣後發布之100 年9 月23日之法規釋示， 時間上湊巧，有針對性？倘若（假設語氣）依據被告上開 100 年9 月23日關於核釋礦業法31條第1 項第2 款規定「 探礦或採礦實績」之認定，本案亦符合第7 點：「其他不 可歸責於礦業權者之事由，檢具證明文件報經主管機關核 准者。」之解釋，要無疑義。惟被告仍不認定○○煤礦所 陳事實與檢具證明文件，容有違反「法規不溯及既往原則
」及「信賴保護原則」。且被告尚於95年7 月13日核發系 爭採礦執照時，批註「核准10年」，亦有「信賴保護原則 」之適用。
（三）並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對 於原告申請礦業權展限所領臺濟採字第5499號（礦區號碼 ：礦業字第2819號）煤礦採礦權（礦場名稱：○○煤礦） 案，應作成准予展限採礦權之行政處分。⒊訴訟費用由被 告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按礦業法第31條第1 項第2 款規定，「礦業權展限之申請 ，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：……（第2 款）二、無探礦或採礦實績。……」; 復按被告100 年9 月23日經務字第10004605810 號令釋，已臚列7 點礦業法 第31條第1 項2 款規定所指探礦或採礦實績。（二）100 年8 月間臺灣地區曾發生煤礦災變導致員工1 人死亡 ，被告有鑑於臺灣地區之煤礦天然條件較差，坑道開採日 深，生產成本偏高，工作環境惡劣，被告以礦業主管機關 之立場，更應以維護礦工安全，重視經濟效益為前提。經 對煤礦礦業權予以檢討後，遂於100 年9 月23日再行令釋 礦業法第31條第1 項第2 款有關探礦或採礦實績之規定， 並無特定針對原告之意。又該令釋係被告基於法定職權， 就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非 獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用（司法院 釋字第287 號解釋參照）。
（三）原告申請展限案，經被告所屬礦務局（下稱礦務局）依10 0 年9 月23日經務字第10004605810 號令釋「礦業法第31 條第1 項第2 款規定之探礦或採礦實績」，其中與煤礦有 關之第4 點及第7 點規定查核如下：
⒈第4 點，「煤礦區不適用前三點規定，煤礦區以最近三年 有正常申配炸藥使用及申報礦業簿產量者為限」：查該礦 最近3 年均無正常申配炸藥使用及申報礦業簿產量，不符 規定。
⒉第7 點，「其他不可歸責於礦業權者之事由，檢具證明文 件報經主管機關核准者」：查該礦自前次92年核准展限後 ，即無申配炸藥使用及煤礦生產，並非自97年間通行運輸 道路因天然災害封閉無法通行，始無申配炸藥使用及申報 礦業簿產量；另原告100 年11月4 日○○字第1000110401 0 號函送之資料，係被告（礦務局）函、林務局新竹林區 管理處函及行政罰鍰收據與申租礦業用地擔保金收據等資 料，核與採礦實績並無關連，非屬其他不可歸責於礦業權
者之事由，不符規定。
（四）有關原告向礦務局申請變更開採構想書事，原告欲利用原 臺濟採字第5225號煤礦礦業權已開鑿之水平坑作為坑內運 搬坑道在進入其原領○區○○○巷道採煤，惟前述原臺濟 採字第5225號礦業權已廢業並於89年7 月封坑，由於安全 堪慮，並涉及在非○區○○○○道管理依法無據，所擬變 更開採構想，礦務局不予同意。
（五）有關已向礦務局造送101 年度施工計畫書圖，並經被告回 函「已予備查存參」事，經查年度施工計畫係礦業權者依 礦業法第60條規定，「礦業權者每年一月應將上年度之礦 業情形及本年度施工計畫，造具明細表冊，向主管機關申 報」辦理。原告原領臺濟採字第5499號煤礦礦業權係被告 101 年3 月3 日駁回展限，在101 年1 月之施工計畫書圖 法定申報期間，其礦業權仍為存續，自應依礦業法相關規 定辦理，故所述與採礦實績均無關聯。
（六）綜上所陳，原處分均依照現行礦業法令規定予以辦理並無 違誤，自應予以維持，對原告所提之訴認無理由。並聲明 求為判決：⒈請求駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔 。
四、本院判斷：
（一）按礦業法第13條第1 項規定：「採礦權以二十年為限。期 滿前一年至六個月間，得申請展限；每次展限不得超過二 十年。」第31條第1 項第2 款規定：「礦業權展限之申請 ，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：……（第2 款）二、無探礦或採礦實績。……」被告100 年9 月23日 經務字第10004605810 號令釋「礦業法第三十一條第一項 第二款規定之探礦或採礦實績，係指：一、礦業權者已依 規定申請礦業用地尚未核定，以正當理由檢具相關證明文 件，報經主管機關核准者。二、經核定礦業用地尚未取得 土地使用權利，無法正式施工開採，檢具相關理由及證明 文件報經主管機關核准者。三、已開採生產礦物、銷售礦 物者。四、煤礦區不適用前三點之規定，煤礦區應以最近 三年有正常申配炸藥使用並申報礦業簿產量者為限。五、 海域礦區因涉及國際合作協商、國際政治、主權宣示等因 素，報經主管機關核准者。六、已探明礦床賦存情形者或 已報准出售探得礦物者。七、其他不可歸責於礦業權者之 事由，檢具證明文件報經主管機關核准者。」（下稱被告 100 年9 月23日令釋）。上開令釋為經濟部本諸中央主管 機關之地位，為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展， 增進社會福祉而發布，闡明礦業法之原意令所屬公務員行
使職權時之依據，依司法院釋字第548 號及第287 號解釋 意旨，此項釋示屬解釋性行政規則，自法規生效之日起有 其適用，又其內容並未違反礦業法之立法意旨、規範目的 ，亦無增加母法所未規定之申請限制而有違法律保留原則 ，自得適用。
（二）查原告以其領有礦區位在新北市○○區○○、○○區○○ 地方之臺濟採字第5499號煤礦採礦執照（礦區號碼：礦業 字第2819號），有效期限至101 年3 月6 日屆滿，於100 年9 月2 日申請展限。被告認原告所領系爭煤礦採礦權最 近3 年之炸藥申配、使用紀錄及礦業簿登記量均為0 ，依 被告100 年9 月23日令釋屬無採礦實績，而依礦業法第31 條第1 項第2 款規定，以原處分駁回原告展限之申請等情 ，為兩造所不爭執，並有礦業簿（見訴願卷可閱部分第35 頁至第62頁）、原處分（見本院卷第11頁）在卷可稽。而 系爭採礦權原係訴外人○○礦業股份有限公司（下稱○○ 公司）取得展限5 年，採礦權自86年3 月7 日起至91年3 月6 日；嗣經○○公司於88年間將採礦權移轉予訴外人○ ○礦業股份有限公司（下稱○○公司），○○公司申請展 限，經被告於92年5 月9 日核准展限10年，其採礦權自86 年3 月7 日起101 年3 月6 日止。嗣○○公司又於93年間 將礦業權移轉予原告等承受，原告代表於95年申請將原領 礦區減區後分割甲、乙兩區，甲區由原告承受，乙區由原 合辦人梁水龍承領，有相關簿冊（見訴願卷可閱部分第26 頁）及採礦執照影本（見訴願卷可閱部分第10頁、第11頁 ）在卷可稽，均堪認為真實。
（三）原告雖主張：其於100 年9 月2 日即已提出採礦權展限之 申請，依被告98年12月22日經務字第09804606740 號令釋 （下稱被告98年12月22日令釋），並非無採礦實績，且其 近3 年未申配炸藥使用，乃因天然災害及衍生行政手續尚 未完成之故，非可歸責於原告，原告檢送100 年度施工計 畫書，經被告101 年2 月2 日函准許備查存參，應認原告 符合100 年9 月23日令釋第7 點「其他不可歸責於礦業權 者之事由，檢具證明文件報經主管機關核准者。」應屬有 採礦實績，且95年因礦區分割而申請，被告核發之採礦執 照上亦註記核准10年，乃被告依100 年9 月23日令釋、礦 業法第31條第1 項第2 款規定，認原告無採礦實績，而以 原處分否准展限申請，違反法規不溯既往原則、信賴保護 原則及中央法規標準法第18條規定云云，惟查： ⒈被告100 年9 月23日令釋屬解釋性行政規則，已如前述 ，此項釋示依司法院釋字第287 號解釋意旨，應自法規
生效之日起有其適用。而中央法規標準法第18條固規定 ：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其 性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據 以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於 當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊 法規。」惟被告100 年9 月23日令釋，縱與被告98年12 月22日令釋有所不同，因其屬解釋性行政規則，非屬法 規變更，不生違反法規不溯既往原則之問題，亦無中央 法規標準法第18條但書規定之適用。
⒉原告雖主張：其最近3 年未申配炸藥使用並申報礦業簿 產量，係因天然災害之故，非可歸責於原告云云，惟查 原告於101 年2 月21日去函被告所屬礦務局，其函文內 即已自承「民礦自民國66年3 月7 日設定礦業權……自 設定礦業權後即積極辦理各項採礦事宜，期間並曾正常 作業生產。惟至90年前後，受煤炭開放進口及媒層開採 未如預期等影響，始陸續停工迄今。」（見原處分卷第 7 頁）。而依卷附資料所載，礦區號碼2819號之煤礦即 系爭煤礦（雖其礦場名稱記載為○○煤礦，但由礦區號 碼可資辨識即係系爭煤礦），其礦業權人記載為原告， 自93年5 月迄95年底，均無申報礦業簿之收文資料（見 訴願卷可閱部分第25頁至第34頁），而96年以後礦業簿 所載產銷狀況均為0 （見訴願卷可閱部分第40頁至第61 頁），足見原告於93年取得礦業權後，系爭礦區即無煤 礦生產，原告稱前開資料記載礦區名稱為○○煤礦，○ ○煤礦已註銷執照當然無生產資料，並非原告未採礦云 云及其主張近3 年因天然災害始未申配炸藥採礦云云， 均不足採。
⒊依礦業法第60條規定：「礦業權者每年一月應將上年度 之礦業情形及本年度施工計畫，造具明細表冊，向主管 機關申報。」原告於101 年3 月6 日系爭採礦權有效期 間屆滿前，依礦業法第60條規定本有申報年度施工計畫 之義務，被告收受原告陳報101 年度施工計畫書圖，而 以101 年2 月2 日經授務字第10120103600 號函（下稱 被告101 年2 月2 日函）通知原告「已予備查存參」， 並於公函說明記載「計畫圖上繪註之核定或租用之礦 業用地範圍，應經實測、埋設界樁及豎立標旗，並妥為 維護，以利查核管理。礦場施業中，如發現有危害公 益或安全之虞時，應即採取防範措施。如因採礦造成地 表環境變動，致計畫書圖與實地不符時，應主動申請辦 理變更計畫。所送年度施工計畫書圖，本部礦務局將
擇期現場查勘。」（見本院卷第17頁），核僅係本於礦 業主管機關立場所為監督，並非核准肯認有不可歸責於 原告之事由，原告稱該函可證其符合被告100 年9 月23 日令釋第7 點「其他不可歸責於礦業權者之事由，檢具 證明文件報經主管機關核准者。」規定云云，容有誤會 。
⒋又行政行為，應保護人民正當合理之信賴，為行政程序 法第8 條後段所明定，此乃行政程序法關於信賴保護原 則之規定。故為信賴保護原則之主張，首須有使主張者 產生信賴基礎之行政行為存在，並主張者須有客觀上具 體表現信賴之行為，且無信賴不值得保護情事，始足當 之；至純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者 ，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。查原告雖主張因前 述被告101 年2 月2 日函及95年核發之採礦執照上批註 「核准10年」，本件應有信賴保護原則之適用云云，惟 原告於採礦權有效期間內，依礦業法第60條規定本有申 報年度施工計畫之義務，且被告101 年2 月2 日函僅係 本於礦業主管機關立場所為監督，已如前述，尚難認有 使原告產生被告會同意採礦權展限申請之信賴基礎。而 95年7 月13日因分割換發之採礦執照上批註事項欄雖有 「茲經部核准10年，此註」之記載（見本院卷第65頁） ，然對照該採礦執照記載「採礦權有效期間自民國86年 3 月7 日起至101 年3 月6 日止」，可知該批註僅係註 記系爭採礦權曾於92年經被告核准展限10年，難謂係使 原告產生信賴本次採礦權101 年3 月6 日有效期限屆滿 後，主管機關必會同意展限之基礎。況由原告起訴狀所 載，足認原告自知其採礦權有效期限僅至101 年3 月6 日，故依礦業法第13條第1 項規定，於期滿前1 年至6 個月間即100 年9 月2 日向被告申請展限。否則如依原 告嗣後所稱該批註係准許自95年7 月13日起展限10年云 云，則原告採礦權有效期限至105 年7 月12日始屆滿， 原告又何需於100 年9 月2 日申請展限？故亦難認原告 客觀上有何具體表現信賴之行為。原告主張原處分違反 信賴保護原則云云，並非可採。
（四）至於原告另指訴願審議由偶數委員作成決定，程序有重大 瑕疵一節，因訴願法第53條僅規定「訴願決定應經訴願審 議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席 委員過半數之同意行之。」依訴願法第52條第3 項授權訂 定之「行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程」 、「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」，
亦無表決權數必須為奇數，不許為偶數之限制。原告徒以 訴願決定作成人數6 人，並非奇數，主張訴願程序有重大 瑕疵云云，要非可採。
（五）綜上所述，原處分否准原告展限申請，經核並無違誤。訴 願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，主張原處分 違法而請求撤銷，並求為判決命被告作成准許展限之行政 處分為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不 生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 23 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 1 月 23 日 書記官 陳 又 慈