臺中高等行政法院判決
101年度訴字第265號
101年12月13日辯論終結
原 告 李佳穆
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 饒斯棋 律師
上列當事人間因土地變更編定事件，原告提起行政訴訟。本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣「私立苗栗縣大坪頂殯儀館火葬場」係由訴外 人邱光映於民國（下同）85年間以苗栗縣苗栗市○○○段上 南勢坑小段125-2地號（山坡地保育區、農牧用地、面積0.7 429公頃）之土地，經由被告轉呈向臺灣省政府社會處申請 設置，經臺灣省政府社會處以85年12月9日（八五）社三字 第69755號函同意設置。嗣後訴外人邱光映持該核准函向被 告所屬機關申請相關事項，嗣經被告建設局86年6月2日八六 建管字第058035號函核准山坡地開發許可、86年11月10日建 管什字第54號函核發雜項建造執照、被告農業局87年3月3日 農保字第11730號函核發水土保持施工許可證、被告建設局8 7年12月5日建管什字第45號函核發雜項使用執照，另被告地 政局88年5月30日八八府地用字第8800047457號函略以「． ．．同意由山坡地保育區農牧用地變更編定為同區墳墓用地 ，作為殯儀館使用一案．．．」在案。本件原告於93年12月 8日向內政部請求確認臺灣省政府社會處85年12月9日85社三 字第69755號函所為核准私立大坪頂殯儀館火葬場案之行政 處分無效，然因未踐行向被告請求確認無效之先行程序，而 經本院以95年度訴字第561號裁定駁回。嗣後原告陸續向被 告以96年7月12日「訴願書」、96年8月2日「補請求確認書 」、98年3月23日「補訴願請求無效書㈢」、98年4月16日「 補訴願請求無效書㈣」、98年5月13日「補訴願請求無效書 ㈤、98年5月27日「異議書㈡」、98年6月12日「補訴願請求 無效書㈥」、98年6月16日「補訴願請求確認無效書㈦」、 98年7月2日「訴願請求確認無效再陳述書㈧、98年7月21日 「訴願請求確認無效書㈨」提請確認臺灣省政府社會處以85 年12月9日（八五）社三字第69755號函行政處分無效，分別 經被告以96年7月24日府民殯字第0960102413號函、96年9月
10日府民殯字第0960134008號函、被告98年4月6日府民殯字 第0980055 279號函、被告98年4月29日府民殯字第09800705 19號函及98年5月4日府民殯字第0980070081號函、被告98年 5月22日府民殯字第0980079288號函、被告98年6月10日府民 殯字第0980095960號函、98年6月23日府民殯字第098009699 5號函、98年7月10日府民殯字第0980110846號函、98年7月 29日府民殯字第0980122144號函復原告補正並確認究欲提起 訴願或請求確認行政程序無效、原告不符利害當事人適格、 請釐清代理之合法性等內容。原告不服，仍認為臺灣省政府 社會處85年12月9日（八五）社三字第69755號函、被告所屬 建設局86年6月2日八六建管字第058035號函核准山坡地開發 許可、86年11月10日建管什字第54號函核發雜項建造執照、 被告所屬農業局87年3月3日農保字第11730號函核發水土保 持施工許可證、被告所屬建設局87年12月5日建管什字第45 號函核發雜項使用執照，及被告所屬地政局88年5月30日八 八府地用字第8800047457號函，為無效之行政處分，遂逕行 提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠程序部分：
⒈請比照83年8月3日舊有火葬場的原地改建變成確認無效前 例案：相同核准的之前案例，臺灣省政府社會處於81年4 月15日（81）社三字第4745號函核准，苗栗市公所申請的 苗栗市○○段第736-469地號、面積0.4403公頃，改建舊 有「苗栗市火葬場」案，經省政府建設廳、環保處、社會 處共同審核完竣，核准辦理設置，如80年10月13日省縣市 火葬場現場共同會勘的勘查表、一共十六項勘查單位的會 勘勘查結果，全部符合規定，但是，遭到附近松園社區居 民的反對後，苗栗市公所83年3月10日的重新檢討結果報 告第二點第五項「該火葬場的改建，依法申請並核准，亦 經代表會議通過，更有全數里長、多數市民的要求，實無 不予繼續施工的理由」，同報告第三點結論「苗栗市公所 基於上述檢討因素，認為火葬場原地改建，不但不妨害松 園居民居住品質，反而改善並美化當地區環境，何況目前 本市如有家中不幸，需有火葬事宜之時，必須遠赴大湖． ．．」。上述經會勘及同樣省府核准、重新檢討合法等程 序，且苗栗市公所獲得六年國建，第一期補助撥款三千多 萬元經費，自稱一切合法，已完成整地工程，因為遭到附 近松園居民的反對，被告主動於83年8月3日逕行自治由當 時的縣長、苗栗市長等人的參加協調會，兩個小時後裁定 ，其舊有火葬場的原地改建案，也就被迫停工變成確認無
效。以上之前案例，苗栗市公所獲有六年國建，第一期補 助撥款下來三千多萬元經費，自稱一切合法，已完成整地 工程，被告就有權利逕為確認無效，何況本件屬於第三者 私立的個人商業行為，設置的地點早於72年、77年、82年 間提出討論，早已被公開反對否決過。例如以82年間的報 紙剪報為證：本案的設置地點原來早在72年、77年、82年 間提出討論早被公開反對否決過，而且是公家的苗栗市公 所辦理，都是興建到半途停工確定無效。又本案屬於第三 者私立的個人商業行為，被告苗栗縣政府當然同樣有權利 ，逕為比照前例的半途停工確認無效，故同樣應比照前例 ，確認無效辦理。
⒉本案前五次的提出撤銷過程，均由被告函復：第一次原告 於86年9月8日向被告提出「抗議書」，請自動撤銷。第二 次86年9月15日聯合大學（改制前聯合工專）教師會發動 連署簽名，向被告提出反對大坪頂設立殯儀館火葬場案。 第三次86年9月19日原告與苗栗市民代表張家榮先生、及 前苗栗市農會理事長劉榮城先生，逕向臺灣省政府社會處 、法制室、被告、苗栗市農會、苗栗警察局、苗栗調查站 等單位提出檢舉，指出該申請案，事前未辦「公聽會」及 環境影響評估，地方居民無法參與意見，主管單位草率核 准，將影響爭取設立大學的機會，和影響附近居住生活， 而片面整地施工明顯違反公共利益。第四次86年9月19日 原告在苗栗市新英里民大會，公開散發「苗栗市自救宣言 」，並由數十里民在大會上提案，全體參加里民當場強烈 反對大坪頂殯儀館火葬場案，並且爭相言詞痛斥、群情激 憤，舉手通過要求相關單位撤銷核准執照。第五次原告92 年7月1日以代表自救會向內政部申請撤銷「私立大坪頂殯 儀館火葬場案」，被內政部以92年7月9日台內民字第0920 006203號函復，轉請被告苗栗縣政府以92年7月16日府民 禮字第0920068428號函復。原告再於93年12月8日向內政 部提起，確認臺灣省政府社會處於85年12月9日（85）社 三字第69755號函所為核准私立大坪頂殯儀館火葬場案之 行政處分無效，如其內部的簽陳、非其業務，因為地方制 度法於88年1月25日公布，依該法第19條第3項第5款規定 ，縣（市）殯葬設施之設置及管理、關於社會服務事項、 係縣市自治事項，已非內政部及臺灣省政府之業務，係改 由地方縣政府的自治事項。以上五次提出撤銷過程，最後 由被告以86年10月6日府社政字第116799號函復，請溝通 化解紛爭、．．．在溝通化解前，暫停動工，權責是在被 告苗栗縣政府，程序並無不合。
⒊參照「吳庚」著的「行政法之理論與實用、第九版第665 頁」，確認行政處分無效無須先經行政程序：所謂須先經 行政程序指應依行政程序法第113條，請求原處分機關確 認其無效，原處分機關未於30日內確答者，或對無效有不 同意見者，請求人即得提起訴訟。至於有無期限之限制， 行政訴訟法亦未有規定，如何解決？一說它比照課予義務 訴訟之例，是用同法第106條，即自原處分機關未允許無 效之意思表示送達後，二個月內提起，但已逾三年者不得 為之；另一說以不必類推適用期限規定，運用無即受確認 判決之法律上利益，即足以限制濫訴，應以後說為是。本 案原告在於93年12月8日向內政部提起，至95年10月2日向 鈞院提起行政訴訟庭諭應先改向被告提起，共九次往返， 分別是：⑴96年7月12日再向被告苗栗縣政府提起訴願請 求確認無效書，被告96年7月24日府民殯字第0960102413 號函．．．究欲訴願抑確認行政處分無效。⑵原告96年8 月2日補請求確認行政處分無效書，被告96年9月10日府民 殯字第0960134008號函．．．補附相關文件，是否具行政 處分之相對人或利害關係人之適格。⑶原告98年3月23日 補請求確認行政處分無效書㈢，被告98年4月6日府民殯字 第0980055279號函復。⑷原告98年4月16日補訴願請求確 認無效書㈣，被告98年4月29日府民殯字第0980070519號 函及98年5月4日府民殯字第0980070081號函，兩週內函復 。⑸原告98年5月13日補訴願請求確認無效書㈤，被告98 年5月22日府民殯字第0980079288號函復。⑹原告98年5月 27日異議書㈡及補訴願請求確認無效書㈥，被告98年6月1 0日府民殯字第0980095960號函復。⑺原告98年6月15日補 訴願請求確認無效書㈦，被告98年6月23日府民殯字第098 0096995號函復。⑻原告98年7月2日訴願請求確認無效書 ㈧，被告98年7月10日府民殯字第0980110846號函復。⑼ 原告98年7月21日補訴願請求確認無效書㈨，被告98年7月 29日府民殯字第0980122144號函復。以上被告最後98年7 月29日函復至今未逾三年，時效無不合。
㈡實體部分：
⒈共同維護國立聯合大學周邊環境與都市擴展等公共利益： 原告世居和本案設置地點正好大民門前景觀相對，原告有 維護大學周邊有優美環境之共同關係。尤其為了維護大學 環境之公共利益，使不妨礙國立聯合大學新舊校區之間， 正好在相對距離各約一公里地方，萬一是本案之私立大坪 頂殯儀館火葬場。那麼，國立聯合大學之校園周邊會有優 美環境嗎？苗栗縣企盼至94年，終於核准設立之一所國立
大學，然而，苗栗究竟準備以什麼樣的態度和做法，來支 援這個好不容易爭取到的大學呢？舊校區北邊是天國葬儀 社、南邊是永泰葬儀社，如果新校區的校門正對面、咫尺 相望的明顯凸出是本案的殯儀館火葬場？如此成為死亡地 標？這是什麼樣的國立大學的教育環境呀？原告因此多年 陳情被告等有關單位機關，抗議撤銷，以維護國立大學周 邊有良好教育環境與都市擴展等公共利益。
⒉被告故意不撤銷，明顯妨礙國立聯合大學特定區和都市及 區域發展：查84年9月13日行政機關處理人民陳情案件要 點，第12條規定：「各機關處理人民陳情案件，得視案情 需要，酌請陳情人面談、舉行聽證或派員實際調查處理」 ，本案附近居民等連續依據上述規定提出連署簽名、陳情 、抗爭、守候不准施工、舉發，違反山坡地開發建築管理 辦法第10條規定：「山坡地建築基地，．．．應臨接四公 尺以上道路，．．．」，其並沒有面臨四公尺以上地道路 等問題，以及妨礙國立大學周邊環境和都市擴展等公共利 益，不能核准或核發，但是被告行政懈怠，故意違法不撤 銷。次查行政程序法88年2月3日公布，90年1月1日實施， 對於過去法律的程序規定，所有不服標準的法律，在行政 程序法通過實施之後，都應該以行政程序法的標準來看齊 。本案自始未依行政程序法第102條規定，未給予附近居 民陳述意見之機會，閉門造車、黑箱作業、決策未透明化 、秘密核准、影響公共利益，顯有重大之瑕疵。及依同法 第107條規定，行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行 聽證：（1）法規明文規定應舉行聽證者。（2）行政機關 認為有舉行聽證之必要者。本案屬於鄰避設施，長期（超 過二十年）被附近居民反對抗議不准設置之下，閉門造車 、黑箱作業、決策未透明化，秘密核准，揭發之後造成附 近居民陳情、連署簽名反對，派員守候不准施工等，以及 連續三年的里民大會全體一致提案通過，被告所為苗栗縣 私立大坪頂殯儀館火葬場核准之行政處分，應予撤銷，但 是被告仍不作舉行聽證，違反行政程序法第107條，有舉 行聽證之必要之規定，等到行政程序法施行之後，為了核 發建築執照問題，互相向監察委員陳情結果，才不得不在 監察委員指示之下，於92年5月21日在新英國小旁的里民 活動中心舉行聽證會，會場內外四百多人參加擁擠爆滿， 加上維持秩序的一百二十餘名警察監視，全體現場參加的 四百多人一致怒吼要求被告撤銷。但是，被告虛浮無恥不 撤銷，令當場民眾深痛欲絕。又查依照行政程序法第119 條第2款規定，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳
述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。本 案被告受理業者第三人邱光映於苗栗市○○○段上南勢坑 小段第125-2號土地、面積0.7459公頃，山坡地保育區農 牧用地，並無依照山坡地開發建築管理辦法第10條規定， 「山坡地建築基地，．．．應臨接四公尺以上道路，．． ．」，於提出申請書的時候，係不實提供有面臨四公尺以 上道路之不實資料，而矇騙申請設立「私立大坪頂殯儀館 火葬場案」，經轉報臺灣省政府社會處於85年12月9日（8 5）省社三字第69755號函核准，並憑此核准陸續核准山坡 地開發許可、核發雜項建築執照、核發水土保持施工許可 證、核發什項使用執照、以及山坡地保育區「農牧用地」 ，變更編定為「墳墓用地」。總之，歸結係由當初業者第 三人邱光映先生，不實提供有面臨四公尺以上道路之不實 資料所致，違反依照山坡地開發建築管理辦法第十條規定 ，及違反依照行政程序法第119條第2款規定，對重要事項 提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料 或陳述而作成行政處分者。續查於92年5月21日新英國小 旁的里民活動中心舉行聽證會，業者邱光映先生出席提供 出席委員審查的「大苗栗地區、殯葬設施與服務、規劃說 明書」最重要審查說明的依據文件，規劃說明書內第11頁 倒數第六行「．．．毅然投入鉅資（三億八千萬元）．． ．」，該三億八千萬元的計算列表在第17頁，所列8項之 中、僅對第1.項、土地費用2,250坪、2,000萬萬元（2億 元）、實際到96年的最新土地公告現值一公頃500萬元， 面積0.7459公頃為372萬9千5百元，而故意在舉行聽證會 提供出席委員審查的「大苗栗地區、殯葬設施與服務、規 劃說明書」登載為2,000萬萬元（2億元），相差53倍。其 次，再舉第15頁的附圖為例，該附圖故意違法避開申請的 相鄰的同段同小段125-1地號，因為違反山坡地開發建築 管理辦法第10條規定：「山坡地建築基地，．．．應臨接 四公尺以上道路，．．．」，而並無面臨四公尺以上道路 ，乃故意虛偽不實將申請的125-2地號，虛偽放大為直接 面臨主要道路。此於監察委員指定之下，由被告一級主管 組成的審查委員，於92年5月21日新英國小旁的里民活動 中心舉行聽證會，四百多人參加一百二十多名警察監視之 下的公聽會上，業者邱光映先生都敢公然提供如此不實的 書面重要文件。可見，本案之行政處分，之前閉門造車、 黑箱作業、決策未透明化、不知隱藏多少違反行政程序法 第119條第2款規定，對重要事項提供不正確資料或為不完 全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者
。再查違反依照行政程序法第164條規定：「行政計畫有 關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及 多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計 畫之裁決，應經公開及聽證程序」，及本案違反同法第11 1條第5款、內容違背善良風俗，第7款、其他具有重大明 顯之瑕疵者。因本案屬於「被告苗栗縣政府在大坪頂的土 地之重大公共鄰避設施之利用和設置，涉及多數居民之利 益及被告之權限，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程 序」，被告自始確定此計畫之裁決，其並未經公開及聽證 程序，妨礙國立大學周邊環境和都市擴展等公共利益，在 85年12月9日核准之前，明知附近的苗栗市八甲地區的新 校區土地，自79年10月20日起正在國立大學用地及大學城 規劃，正在報請教育部官員及各級民代會勘相中入選，81 年8月21日被告各單位一起會勘，將本案附近的八甲校地 評比結果，列入第一順位考量的地點，81年10月16日聯合 報也刊載教育部函文相中八甲土地，再於84年9月11日經 過當地的新英里里民大會，提案通過將八甲地區爭取做為 國立大學的設校用地，地方人士同時於84年12月19日成立 促進會，於85年1月12日、85年5月4日、85年11月23日等 舉辦三次公聽會，85年6月24日舉辦健行活動，以上都是 分別全程透明公開進行，第二天的各大報紙都有顯著的刊 登，再加上苗栗市民兩萬多人連署簽名，正式完成規劃報 告書，送請教育部核定等程序進行。為什麼，本案殯儀館 火葬場，可以在此期間閉門造車、黑箱作業、決策未透明 化、秘密核准、影響國立大學的公共利益，暗中秘密進行 ，怎麼還能夠在85年12月9日片面核准、片面強行施工、 及陸續取得核准執照呢？和完全不給附近居民知道，等到 86年8月28日新英里觀音宮舉行農事小組會議，以及86年9 月20日新英里民大會，被揭發的時候，立即造成全場堅決 反對要求立刻撤銷。又到87年7月初整地動工，附近居民 守候等待去阻檔施工，但是業者根本不理，請來外地後龍 來的講閩南語工人，說只做整地不知將做什麼，居民被迫 守候不准施工，並於87年7月28日等多次聚集拉白布條抗 議，業者仍片面強行繼續施工不理之下取得被告繼續發給 的執照，把農牧用地變更為墳墓用地。被告如此片面的擅 自核准與核發執照，橫柴強行入灶，公然把鄰避設施設立 在妨礙景觀的位置，明顯妨礙國立大學特定區和都市及區 域發展。
⒊違背公共秩序、善良風俗，一望而知，顯屬具有重大明顯 之瑕疵：本案造成多年連續連署簽名、陳情、抗爭、守候
不准施工等，連續86、87、88、89年里民大會提案全體一 致通過撤銷、90年以後為免繼續擴大被告另起名義停開里 民大會，以為這樣就可躲避附近居民（里民）全體一致的 反對要求立刻撤銷，以免繼續當場失控，繼續要求或追問 為何還不撤銷？被告閉門造車、黑箱作業、決策未透明化 、故意暗中違法核准之行政處分，除了未給予附近居民陳 述意見之機會，妨礙公共利益之外。查土地申報的移轉契 約書、與登記簿記載取得的原因發生日期是在83年8月4日 移轉羅瑞騰先生，巧合是在前述於83年8月3日經過當時被 告苗栗縣長、苗栗市長等人的參加協調會，兩個小時後裁 定的同一日，在舊有火葬場原地改建案，被迫停工變成確 認無效的開會第二天時間，刊登報紙的同一天，由第二天 的中國時報刊登與其所申報的移轉契約書、土地登記簿記 載為證，此一巧合相同發生的時間，再把它取得土地登記 的所有權人連起來，當時移轉購買土地的是羅瑞騰先生， 當時身分是苗栗市農會理事長，是當時至今業者苗栗市農 會總幹事邱光映先生的親姐夫，疑有預謀勾當之嫌，表面 是由業者苗栗市農會總幹事邱光映先生、與苗栗市農會理 事長羅瑞騰先生的私人商業行為，實際是勾結當時被告等 協調會議兩個小時之後的結論。其自始未依行政程序法第 102、107、164條規定，而勾結當時地方首長及民意代表 ，黑箱作業、決策未透明化、故意暗中違法核准之行政處 分，未給附近居民陳述意見及舉辦聽證程序，影響公共利 益，依照行政程序法第119條第2款規定，及同法第111條 第5款及第7款之規定，違背公共秩序、善良風俗，具有重 大明顯之瑕疵，應自始確定失其行政效力。本案業者邱光 映先生，從一開始如上列所述，全部過程都是在附近居民 連續連署簽名、陳情、抗爭、守候不准施工等，強烈要求 被告撤銷的情形之下，業者第三人竟然都不需舉辦公聽程 序，完全可以一意孤行的片面強行施工，通過被告苗栗縣 政府的違法核發與核准，而92年5月21日舉辦的公聽會， 業已遭到全體一至要求撤銷，該被告的違法施政多年，所 造成附近居民惶恐不安，損害公眾利益，早就應該無效撤 銷，反過來更仍能擴大解釋連續數十年，還不無效撤銷， 還可以說成解釋是合法？那麼，到底繼續造成附近居民的 惶恐不安，以及損害公眾利益的後果，我們這些附近居民 還能無限期忍受嗎？忍受到92年5月21日舉辦的公聽會， 已經那麼明確係違法、公開要求撤銷，而不確認違法無效 ，不撤銷，反過來說，本件確認無效之後，留下的土地隨 著國立大學的認同設立，業者邱光映先生第三人未協助設
立大學，亦坐享國立大學特定區帶來的周邊繁榮和發展的 公共利益。
⒋被告對本案之行政處分自始未依行政程序法第102、107、 164條規定，僅由83年8月3日被告當時縣長及苗栗市長等 地方首長及民意代表等多人關起門來兩個小時後之片面決 策，並未透明給附近居民陳述意見及舉辦聽證程序，完全 閉門造車、黑箱作業，妨礙國立聯合大學周邊環境和都市 擴展等公共利益。依行政程序法第111條第5款及第7款之 規定，違背公共秩序、善良風俗，具有重大明顯之瑕疵， 故應自始確認失其行政效力，爰依行政訴訟法第6條之規 定，提起本件行政訴訟。
⒌被告辯稱於告確認系爭行政處分前，未踐行向被告請求確 認之先行程序；又原告究欲提起訴願或請求確認行政程序 無效尚無法確認其真意，經被告屢次函請原告確認，然原 告皆不予確認，被告自無從辦理；退萬步言，縱使原告其 真意為提起確認行政程序無效，但原告既非行政處分之相 對人，亦非行政處分之利害關係人且無正當理由，原告基 於個人經濟上利益而非法律上之利害，請求確認行政處分 無效，尚與．．．不盡相同云云。然查，本件在前次向鈞 院提起時，鈞院當庭裁示改向被告再提出，但被告仍拒受 理。又查行政訴訟法第9條規定，原告基於公共法律上利 益及利害關係，而提起本件維護公益訴訟，故本件原告有 受確認判決之法律上利益。
⒍被告辯稱本件系爭行政處分之效力仍存在，非屬行政程序 法第111條所稱無效之行政處分；且苗栗縣目前沒有合法 殯儀館火葬場，無舉行聽證之義務云云。然查，29年來被 告之承辦人轉手換人未察法律上利益之跟著轉變，被告違 法濫准「私立大坪頂殯儀館火葬場」，民眾早已「一望而 知」撤銷當然無效，被告尚存在明顯重大錯誤，強詞狡辯 「均應屬有效之行政處分」。又查，苗栗縣早有苗栗縣大 湖鄉及苗栗縣南庄鄉獅頭山兩個合法火葬場。本件之公共 利益應是公立，而非私立，被告有圖利私立業者邱光映之 嫌。92年八甲地區設立大學，但是大學正對之大坪頂，已 經正式變成大學周邊之大學特定區，不可停留72年至今29 年殯葬區爭議，被告違法濫准圖利本件邱光映之「私立大 坪頂殯儀館火葬場」，堅拒不撤銷無效，徒增抗爭盲目耗 損社會資源。
⒎訴外人邱光映違法於83年申請於苗栗大坪頂設置殯儀館火 葬場，臺灣省政府社會處於85年12月9日發給被告之公函 裡，明白指示被告對殯儀館火葬場之設置，應「嚴予督導
」，「並應於核准之日起一年內施工，逾期未施工者，撤 銷其核准」。其次要求被告「督促申請人妥與當地居民溝 通協調，以維敦親睦鄰美誼，避免發生糾紛。然而83年迄 今，已歷時18年，中間遭到居民無數次強烈抗爭，居民屢 次要求被告應依照當年省社會處之指示，將核准案撤銷， 被告不但置之不理，反聘請饒斯棋律師替私人身分之邱光 映進行訴訟狡辯。反觀隔鄰之新竹縣政府，曾於85年核准 興建湖口火葬場，因為附近居民反對，新竹縣政府在不到 一年之時間內，即將原先之核准案予以撤銷。又臺中縣政 府於85年一連規劃三個火葬場興建地點，也因為附近居民 不贊成，即在一年內打銷所有興建之計劃。新竹縣政府能 ，臺中縣政府也能，偏偏被告不能，反替私人身分之邱光 映聘請律師進行訴訟狡辯，洵私、失職，實莫此為甚。為 使國立聯合大學周邊不被違法濫准之私立殯儀館火葬場污 染破壞，俾塑造成為優質之大學城，依法請求判決如聲明 等情。並聲明求為判決：
⑴確認臺灣省政府社會處85年12月9日（85）社三字第697 55號函所為核准私立大坪頂殯儀館火葬場案之行政處分 無效。
⑵確認被告所屬建設局86年6月2日建管字第058035號函所 為核准山坡地開發許可、86年11月10日建管什字第054 號函所為核發雜項建築執照、87年12月5日建管什字第 45號函所為核發什項使用執照、被告所屬農業局87年3 月3日農保字第11730號函所為核發水土保持施工許可證 、被告所屬地政局88年5月30日八八府地用字第8800047 457號函所為核准由山坡地保育區「農牧用地」變更編 定為「墳墓用地」，為無效。
⑶被告應回復125-2地號土地為原來之山坡地保育區「農 牧用地」編地。
三、被告則以：
㈠程序部分：本案原告確認系爭行政處分無效之前，未踐行先 行程序向被告為請求確認，應予駁回：
⒈按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確 認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者， 始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項明文規定。其目 的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是 否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確 認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經 原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願 程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變
更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又「起訴而欠 缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補 正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之 。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審 查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正。」最 高行政法院94年度判字第199號判決要旨闡釋甚明。 ⒉鈞院囑查原告是否已就85年12月9日社三字第69755號、86 年6月2日建管字第058035號函、86年11月10日建管字第54 號函、87年3月3日農保字第11730號函、87年12月5日建管 什字第45號函及88年5月30日府地用字第8800047457號函 ，踐行「行政程序法」第6條第2項規定乙節，經查前揭86 年11月10日建管字第54號函應更正為建管什字第54號函、 88年5月30日府地用字第0008847457號函應更正為府地用 字第8800047457號函，先予敘明。
⒊按行政訴訟法第6條第2項明文規定：「確認行政處分無效 之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或 經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」其目的 在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否 無效。次按確認行政處分無效之訴訟應以有核准職權之機 關為原處分機關，當事人始為適格。查本案之殯儀館火葬 場等喪葬設施申請設置之核准機關雖為臺灣省政府社會處 ，但臺灣省政府精省後原殯儀館火葬場等喪葬設施申請設 置之准駁移轉由各縣市政府承受，然查原告提起本件確認 之訴前，仍未踐行先行程序向被告為請求確認。行政程序 法第113條規定：「行政處分之無效，行政機關得依職權 確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求 確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。 」，經查原告雖屢次提出「訴願書」、「補請求確認書」 、「補訴願請求無效書㈢」等書件，惟原告其究欲提起訴 願或請求確認行政程序無效尚無法確認其真意，雖經被告 屢次函請原告確認其究欲提起訴願或請求確認行政程序無 效，然原告皆不予確認其請求，被告自無從辦理。退萬步 言，縱使原告其真意為提起確認行政處分無效，但原告既 非行政處分之相對人，亦非為行政處分之利害關係人且無 正當理由，原告基於個人經濟上利益而非法律上之利害， 請求確認行政處分無效，尚與行政程序法第113條規定： 「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行 政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」不盡 相合。有關原告歷次函文及被告函復彙整如下： ⑴原告於96年7月12日以「訴願書」提請確認臺灣省政府
社會處以85年12月9日（八五）社三字第69755號函行政 處份無效，雖經被告96年7月24日府民殯字第096010241 3號函復原告補正並確認究欲提起訴願或請求確認行政 程序無效。
⑵原告於96年8月2日向被告提出「補請求確認書」，經被 告96年9月6日府民殯字第0960134008號函請補正當事人 適格之文件。
⑶原告於98年3月23日向被告提出「補訴願請求無效書㈢ 」，經被告98年4月6日府民殯字第0980055279號函復原 告不符利害當事人適格。
⑷原告於98年4月16日向本府提出「補訴願請求無效書㈣ 」，經被告98年4月29日府民殯字第0980070519號函及 98年5月4日府民殯字第0980070081號函請原告確認欲提 起訴願或請求確認行政程序無效。
⑸原告於98年5月13日向被告提出「補訴願請求無效書㈤ 」，經被告98年5月22日府民殯字第0980079288號函復 原告確認究欲提起參加訴願或請求確認行政程序無效。 ⑹原告於98年5月27日向被告提出「異議書㈡」及「補訴 願請求無效書㈥」，經被告98年6月10日府民殯字第098 0095960號函復原告確認究欲提起訴願或請求確認行政 程序無效。原告於98年6月16日向被告提出「補訴願請 求確認無效書㈦」，經被告98年6月23日府民殯字第098 0096995號函復原告釐清代理之合法性。 ⑺原告於98年7月10日向被告提出「訴願請求確認無效再 陳述書㈧」，經被告98年7月10日府民殯字第098011084 6號函復原告釐清屢次發函之究係訴願抑或請求被告確 認行政處分之無效。
⑻原告於98年7月21日向被告提出「訴願請求確認無效書 ㈨」，經被告98年7月29日府民殯字第0980122144號函 復原告釐清究係訴願抑或請求被告確認行政處分之無效 。
㈡事實部份：本案系爭行政處分之效力仍有效存在，非屬行政 程序法第111條所稱無效之行政處分：
⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得 提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已 消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1項定有明文。是提起確認之訴，自須以確認行政處 分無效及確認公法上法律關係成立或不成立、確認行政處 分違法為限，又此謂即受確認判決之法律上利益，須因法
律上之關係之存否不明確，至原告再公法上之地位有受侵 害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者 ，始為存在。查本件原告與「私立苗栗大坪頂殯儀館火葬 場」之設置及86年6月2日八六建管字第058035號函核准山 坡地開發許可、86年11月10日建管什字第54號函核發什項 建造執照、被告農業局87年3月3日農保字第11730號函核 發水土保持施工許可證、87年12月5日建管什字第45號函 核發什項使用執照，88年5月30日八八府地用字第8800047 457號函變更編訂等行政處分，並無直接關係，「私立苗 栗大坪頂殯儀館火葬場」坐落於苗栗縣苗栗市○○○段上 南勢坑小段125-2地號土地，其鄰接土地為同小段125-1地 號土地現為苗栗市第二公墓，其使用地類別為墳墓用地、 管理者為苗栗市公所，原告非行政處分之相對人亦非利害 關係人，亦無因鄰接土地關係而有法律上直接利害關係， 原告僅為單純情感上或經濟上之反射利益，核非因此原告 對本訴訟不具有法律上之利益（最高法院42年度台上字第 1031號判例參照）。原告核其身分僅為苗栗縣民而已，原 告對系爭行政處分並無任何公法上之地位或權利可言，從 而，本件原告就系爭行政處分，並無任何法律上之利害關 係甚明，即無受確認判決之法律上利益，其提起本件確認