最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1063號
上 訴 人 顏廖麗珠
顏金全
顏金德
顏淑芳
顏金賢
共 同
訴訟代理人 高涌誠 律師
許樹欣 律師
黃旭田 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌
訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師
上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國101年4月26
日臺北高等行政法院99年度訴更二字第32號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決關於備位聲明部分之訴，暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之被繼承人顏阿水原所有之臺北市○○區○○段○○ 段第577、578、579號土地（下稱系爭土地，現已與同段第5 80號土地，合併為同段第577號土地），於民國（下同）80 年及82年間經劃為臺北都會區大眾捷運系統南港線工程（下 稱捷運南港線工程）穿越使用之空間範圍，82年12月3日被 上訴人以81府捷權字第82092299號函通知顏阿水穿越公告事 宜，82年12月31日以82北市捷權字第230235號函通知土地登 記機關註記於土地登記簿，為捷運系統路線穿越地的登載， 捷運南港線工程實際於83年10月穿越系爭土地，顏阿水因捷 運系統工程穿越系爭土地下方未有補償提出陳情。嗣被上訴 人所屬捷運工程局（下稱捷運局）以專案簽報方式，經被上 訴人核准比照85年修正發布之大眾捷運系統路線使用土地上 空或地下處理及審核辦法（下稱審核辦法，該辦法已於87年 12月15日修正名稱為大眾捷運系統工程使用土地上空或地下 處理及審核辦法）第11條規定補償標準發給救濟金，並以86 年11月19日北市捷權字第8622869500號函請顏阿水領款。顏
阿水再於86年12月13日陳情表示本件應為補償而非救濟，且 數額差距過大，請求與被上訴人協議設定地上權並發給補償 金，經捷運局以86年12月20日北市捷權字第8623060000號函 維持原案。顏阿水循序提起行政訴訟，經改制前行政法院於 89年5月25日以89年度判字第1658號判決撤銷再訴願決定及 訴願決定。89年10月12日捷運局以北市捷權字第8922417500 號函（下稱捷運局89年10月12日函）撤銷發給救濟金處分， 該案將重為處分，同意改以設定地上權方式辦理並發給補償 費。嗣89年間捷運局多次通知顏阿水辦理協議設定地上權事 宜，但顏阿水不同意捷運局計算的補償費數額，而未能達成 協議。89年12月28日捷運局以北市捷權字第8923076500號函 通知顏阿水仍維持原註記方式辦理救濟，顏阿水不服提起訴 願，經被上訴人於91年7月13日以府訴字第091058910001號 訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於收受決定書之次日 起30日內另為處理。91年8月28日被上訴人以府捷權字第091 19094400號函通知顏阿水於91年9月30日辦理協議設定地上 權事宜，如未依期日前來，視為拒絕協議，並仍依原註記方 式辦理救濟。91年9月30日因雙方對補償費核算標準意見不 一而協議不成，被上訴人乃決定仍依原註記方式辦理救濟， 並以91年10月9日府捷權字第09120796400號函（下稱原處分 ）檢送該會議紀錄予顏阿水。顏阿水不服提起訴願，經交通 部92年4月3日交訴字第0920003301號訴願決定駁回。上訴人 不服提起行政訴訟，經原審法院92年度訴字第2266號以顏阿 水於訴願程序中死亡，應由繼承人即上訴人承受訴願始為適 法，而撤銷訴願決定。93年7月15日上訴人聲明承受訴願後 ，交通部以93年8月17日交訴字第0930047039號決定駁回訴 願。上訴人不服提起行政訴訟，經原審法院93年度訴字第34 40號判決駁回上訴人之訴，上訴人上訴，經本院96年度判字 第1756號判決廢棄，發回原審法院更為審理。原審法院以96 年度訴更一字第149號判決撤銷訴願決定及原處分，並駁回 上訴人其餘之訴。被上訴人不服受不利判決部分，提起上訴 ，本院99年度判字第210號判決，將原審法院96年度訴更一 字第149號判決關於撤銷訴願決定及原處分部分廢棄，發回 原審法院更為審理。原審法院以99年度訴更二字第32號判決 駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）85年審核辦法已於第9條第2項明定 ，應領補償費未於通知期限內具領，需地機構應再限期通知 一次，仍不具領者，提存法院，捷運局89年10月12日自行撤 銷原發給救濟金處分，之後再作成維持原註記方式辦理救濟 處分，若上訴人未於通知期限內具領，被上訴人應將補償金
提存法院，惟捷運局迄未將補償金提存法院，本件處理程序 尚未終結。捷運局89年11月30日、89年12月14日、89年12月 28日作成之處分，均遭被上訴人訴願審議委員會於91年7月3 1日撤銷，被上訴人91年10月9日之原處分，雖與上開處分內 容大致相同，但為新處分，依中央法規標準法第18條規定， 應適用89年審核辦法。且89年審核辦法增訂第23條之溯及既 往規定，本意係讓當時尚未依舊法完成補償金受領程序者， 均得一律適用89年審核辦法規定，重新計算並領取補償金。 （二）大眾捷運法已規定被上訴人負有給予上訴人相當補償 ，及若協議地上權不成應準用徵收規定取得地上權之義務， 本件即便非屬法律明定人民聲請許可案件，就性質而言，亦 屬類似人民聲請許可案件。退萬步言，本件若非屬人民聲請 許可案件類型，捷運局89年10月12日函知撤銷發給救濟金處 分明確表示將改以設定地上權方式發給補償費，並多次進行 設定地上權協議，足見捷運局89年10月12日所撤銷者包含原 所為註記土地登記簿及發給救濟金處分，並由被上訴人91年 10月9日再重新作成依原註記方式辦理救濟處分，縱依實體 從舊原則，所謂從舊，應指91年10月9日重作處分時之實體 法為準。（三）依大眾捷運法第4條第1項規定、審核辦法第 4條、第8條第1項規定，本件有權徵收地上權的主管機關係 被上訴人，上訴人請求被上訴人依89年審核辦法第8條第1項 規定辦理徵收地上權，應無不當。而捷運工程穿越他人土地 ，究應以設定地上權或註記土地登記簿方式處理，應以穿越 土地範圍及對土地所有權人之影響為考量標準。若穿越後所 有人仍能使用該穿越空間，宜以註記方式，反之，穿越後所 有人已無法再使用該空間，即應以設定或徵收地上權方式辦 理。系爭土地經穿越，使系爭土地下方不可能再為任何利用 或改建，上訴人自得請求辦理徵收地上權。（四）顏阿水於 85年10月之申請書及86年12月13日之陳情書中，雖均僅請求 被上訴人與其達成設定地上權協議發給補償金，或依85年審 核辦法給予補償，然其本意係主張被上訴人應適用當時新修 正審核辦法處理，非主張僅須適用85年審核辦法給予補償即 可，91年10月24日顏阿水訴願時即表明應依89年審核辦法計 算補償標準。捷運局既已於89年10月12日將原註記土地登記 簿及發給救濟金處分全部撤銷，並於91年10月9日重新作成 新處分，應以89年審核辦法為適用依據。（五）縱捷運局89 年10月12日函撤銷者僅係發給救濟金處分，因89年審核辦法 增訂之第23條法律適用溯及既往規定，使當時尚未完成補償 金受領程序者，一律適用89年審核辦法規定重新計算並領取 補償金。系爭土地下方空間，既因捷運工程穿越，無法再為
任何利用或改建，對土地價值造成極大影響，被上訴人以註 記方式處理，顯屬裁量濫用及裁量錯誤。（六）系爭土地遭 捷運工程穿越土地下方空間範圍，應分別係15平方公尺、35 平方公尺及25平方公尺，穿越深度經被上訴人測量自地面至 捷運南港線隧道頂端深度約6至7公尺間，系爭土地91年7月 公告現值為每平方公尺新臺幣（下同）528,602元，依上開 規定及被上訴人當時就徵收土地加成20％規定，本件地上權 補償費計應為23,787,090元，如無設定地上權必要，註記補 償費為11,893,545元（23,787,090×50％＝11,893,545）等 語，求為判決先位聲明：1.訴願決定及原處分（按此所指原 處分當係指否准請求地上權徵收之處分）均撤銷。2.被上訴 人就系爭土地下方之空間範圍，應向內政部報請核准徵收地 上權及發給補償。備位聲明：1.訴願決定及原處分（按此所 指原處分當係指否准依89年審核辦法辦理補償之處分）均撤 銷。2.被上訴人就系爭土地下方之空間範圍，應作成准予發 給上訴人註記土地補償11,893,545元之處分。三、被上訴人則以：（一）被上訴人本無與顏阿水進行協議設定 地上權之公法上義務，嗣因部分註記於土地登記簿之土地所 有人曾陳情欲改領地上權補償費，始依88年7月13日修正發 布之「臺北都會區大眾捷運系統工程穿越土地設定地上權或 註記於土地登記簿處理原則」（下稱處理原則）中「若土地 所有人要求，得以設定地上權方式辦理」規定，與有所要求 之土地所有人協議設定地上權，惟此等協議需雙方達成合意 始能簽訂，為私法契約性質，被上訴人與顏阿水未達成協議 ，自不發生應設定地上權之法律效果。（二）本件原應適用 79年審核辦法，無法適用85年審核辦法，惟捷運局專案簽報 經被上訴人核准，將已辦理設定地上權或註記於土地登記簿 之土地，比照85年審核辦法補償標準發放救濟金。是本件雖 發生於85年審核辦法修正前，相關補償對象、方式及數額， 基於地方自治事務之給付行政措施，比照85年審核辦法辦理 ，原處分比照85年審核辦法，以註記時土地所有權人顏阿水 即上訴人之被繼承人為補償對象，並無違誤。又捷運穿越地 下情形，與85年審核辦法修正前，辦理穿越註記之其他土地 並無不同，因顏阿水爭執救濟金太少提出爭訟，若適用新法 領取超過舊法約9倍之補償金額，反與當時受領救濟金者有 差別待遇，顯不合理。（三）本件補償事件係被上訴人地方 自治事務給付行政措施，無涉許可，上訴人申請依法發給補 償費，非人民聲請許可案件，自無中央法規標準法第18條適 用。縱認本件類似人民聲請許可案件而有中央法規標準法第 18條適用，基於行政效率及公平考量，仍屬中央法規標準法
第18條所謂「依其性質應適用行為時之法規」情形。上訴人 申請依法發給補償費，性質為法定損失補償事件，補償是因 為捷運穿越而發生，在行為時即捷運穿越系爭土地時，依法 得否發給補償費已確定，包括法定補償債務存否，補償數額 多寡及補償對象等內容，於行為時已確定，與人民有無、或 何時申請無關，不受嗣後法規變更影響，與中央法規標準法 所揭示從新從優原則無涉。（四）82年12月31日被上訴人於 系爭土地登記謄本完成註記，迄無任何改變，更於85年10月 16日及86年11月19日作成發放救濟金處分通知顏阿水領取， 本件穿越註記補償事件的處理程序實已終結，在處理程序終 結前，尚無89年審核辦法存在，自無適用89年審核辦法餘地 ，況89年審核辦法第23條規定係重申法律不溯及既往原則， 非法律不溯及既往原則之例外規定，上訴人主張依89年審核 辦法第23條規定反面解釋，應不成立。至顏阿水86年12月13 日陳情書，係請求改以協議設定地上權方式辦理補償，經前 行政法院認定，其後救濟程序中，包括被捷運局86年12月20 日函拒絕設定地上權，89年10月12日函同意與顏阿水協議設 定地上權，解釋上在完成協議並設定地上權前，原註記部分 並未撤銷，不影響本件穿越註記補償事件處理程序之終結。 是縱依中央法規標準法第18條規定，處理程序終結後，在行 政救濟程序進行中，法規有變更者，仍應適用實體從舊、程 序從新原則處理。（五）本件因無須於地表施工，無設定地 上權必要，被上訴人於82年12月31日辦理穿越註記，未逾越 法定裁量範圍，亦符合法規授權目的。而顏阿水85年10月未 具日期聲請函，陳情協議設定地上權，性質上是促請被上訴 人發動職權，非依法申請案件，被上訴人未依其請求發動， 上訴人無從主張其有權利或法律上利益受損害，上訴人對被 上訴人顯無公法上請求權，據此提起課予義務訴訟，並無訴 訟權能。（六）79年審核辦法第8條就無設定地上權必要時 ，應註記於土地登記簿的規定，雖無如地上權補償於第11條 有補償計算公式規定，但另於第12條規定「因捷運系統路線 工程之穿越，致使該穿越部分之土地使用需另行支付額外費 用始能維持原使用功能者，該費用亦應予補償」，準此，本 件係因覈實認定，無法發給補償費，並非79年審核辦法對註 記部分無補償規定，與憲法人民財產權應予保障規定無違等 語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）土地徵 收原則上只能基於有利於公共事業的公益需要，由國家依法 令所定法定程序為之，只有國家才能擔任徵收權的主體，發 動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵
收其所有土地之公法上請求權。大眾捷運法第19條第2項既 規定準用土地徵收條例規定取得地上權，上訴人不得請求國 家徵收系爭土地之地上權，上訴人請求被上訴人向內政部報 請核准徵收地上權並發給補償，即非有據。（二）被上訴人 為處理上訴人不服比照85年審核辦法補償標準之補償費核計 結果，雖曾於91年8月28日以府捷權字第09119004400號函表 示同意改以協議設定地上權方式辦理，並通知上訴人之被繼 承人顏阿水於91年9月30日就簽訂地上權設定事宜進行協議 ，惟由該函所載「未依期日前來協議則視為臺端拒絕參加協 議，並仍依原註記方式辦理救濟」等語觀之，並無撤銷註記 決定的意思。足見，91年10月9日的原處分所表達的是在以 註記方式辦理的情況下，被上訴人所為仍以比照85年審核辦 法補償標準發給救濟（性質上應為補償）的決定。（三）捷 運系統因工程必要穿越私有土地地下空間，依大眾捷運法第 19條的規定，主管機關負有法定的補償義務，依審核辦法規 定以於土地登記簿為捷運路線穿越註記時之土地所有權人為 補償對象，應認為此補償義務的要件，於主管機關為穿越註 記時即已實現，已然該當實定法所規定的要件，無待土地所 有人的申請。雖補償對象、範圍及金額尚待主管機關另為核 定以確認之，惟究與以相對人提出申請為作成行政處分之實 體要件的情形有別。顏阿水曾以83年9月2日函向捷運局表示 未發給補償前，勿侵入系爭土地，捷運局以83年9月17日函 告知已辦理穿越註記及因未減少樓地板面積故無補償的決定 ，嗣上訴人對於原處分即被上訴人所為仍比照85年審核辦法 補償標準的決定不服，認為應依89年審核辦法的補償標準規 定而提起之本件訴訟，依前揭意旨所示，並非人民聲請許可 或類似人民聲請許可事件，被上訴人於91年10月9日為原處 分時，秉持實體從舊、程序從新原則，未適用當時之新法規 即89年審核辦法之補償規定，於法並無違誤。（四）縱本件 屬於類似或廣義的人民聲請許可事件，然主管機關的法定補 償義務，既於82年12月31日系爭土地為穿越註記時即已發生 ，又以註記時之所有人為補償對象，則具體的補償內容，性 質上亦應以補償要件被實現之時點之法律狀態為基準（被上 訴人85年專案簽准比照85年審核辦法補償標準，應認已補足 79年審核辦法就穿越註記如何補償細節未為規範的缺漏）， 被上訴人依行為時之法律狀態，適用85年審核辦法為補償標 準，亦無錯誤，因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上 訴人之訴。
五、本院查：被上訴人原處分檢送顏阿水於91年9月30日前往辦 理協議設定地上權不成之會議紀錄，並表示仍依原註記方式
辦理救濟，依其意旨，有否准顏阿水為地上權徵收之請求及 否准顏阿水請求依89年審核辦法為補償之意思。是上訴人先 位聲明所指原處分當指被上訴人對於地上權徵收請求之否准 處分，訴願決定亦當係對此部分所為之決定；備位聲明所指 原處分當指被上訴人否准依89年審核辦法為補償之請求部分 ，而訴願決定亦當係就此部分所為之決定，合先予敘明。甲、關於先位聲明部分：
（一）按土地徵收係國家因公共事業之所需，對人民受憲法保障 之財產權，經法定程序予以剝奪之謂，而規定此項徵收及 其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間給予 合理之補償。因此，公用徵收僅國家為徵收權之主體，一 般人民並無公用徵收之公法上請求權，本院24年判字第18 號判例亦同斯旨，是僅於法律有特別規定時，土地所有權 人始有請求徵收之請求權。本件捷運南港線工程穿越使用 之空間範圍，82年12月3日被上訴人以81府捷權字第82092 299號函通知顏阿水穿越公告事宜時之大眾捷運法（77年7 月1日公布）第19條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關 因路線工程上之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下 ，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，必要時得就 其需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵 收規定取得之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並 支付相當之補償。」為大眾捷運法關於路線工程穿越公、 私有土地之上空或地下，得為地上權徵收之規定，惟該條 項規定大眾捷運系統主管機關於「必要時」得就其需用之 空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取 得之，此所謂「必要時」，即授予大眾捷運系統主管機關 是否依徵收規定取得地上權，有裁量之權限。易言之，捷 運系統之路線穿越公、私有土地之上空或地下時，大眾捷 運法並未規定大眾捷運系統主管機關必須以徵收方式取得 地上權，依上開意旨，亦無法認該規定有賦與大眾捷運路 線工程所穿越土地之上空或地下之土地所有權人有請求徵 收地上權之主觀權利。是原判決認上訴人無請求被上訴人 向內政部報請核准徵收地上權之權利，認上訴人請求被上 訴人向內政部報請核准徵收地上權，並發給補償，於法無 據，而駁回上訴人之先位聲明部分之起訴，揆諸前開說明 ，於法並無不合。
（二）次按「大眾捷運系統工程穿越之空間範圍有設定地上權之 必要者，需地機構應通知土地所有人或管理人及他項權利 進行協議設定地權；如通知兩次均未答覆、協議兩次均未 成立或未於協議成立後約定期限內辦理設定地上權者，即
視為協議不成立。」「依前條協議不成立者，需地機構應 報請主管機關徵收地上權。」雖為大眾捷運法第19條第5 項授權訂定之大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理 及審核辦法89年12月30日修正後之第7條及第8條第1項所 規定；然此等規定均係於「大眾捷運系統工程穿越之空間 範圍有設定地上權之必要」之前提下，所為之細節性規定 ，並無法因有上開規定，而推得土地所有權人有請求地上 權徵收之權利；另88年處理原則對照表規定：穿越土地之 地下；無須於地表施工者；私地：註記於土地登記簿，但 若土地所有人要求，得以設定地上權方式辦理。是有88年 處理原則適用之大眾捷運系統工程穿越之空間範圍內土地 ，無須於地表施工，惟因土地所有人要求，依該原則需地 機構固得以設定地上權之方式辦理，然其性質上仍非屬「 有設定地上權之必要」者，即無於協議取得地上權不成時 ，予以強制徵收之可言；且上開處理原則之規定，亦無法 作為土地所有權人有請求徵收權利之依據。是上訴人以被 上訴人對本件系爭土地曾改以設定地上權方式辦理，因兩 造協議不成立後，未報請主管機關徵收地上權，於法有違 ，原審未予糾正，主張原判決有判決不適用法規及判決不 備理由之違法，尚屬無據。
乙、關於備位聲明部分：
（一）按人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機 關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責 任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合 理補償，並為司法院釋字第440號解釋所闡釋。又「土地 所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及 於土地之上下。」為民法第773條前段所規定，而大眾捷 運系統因工程穿越土地之上空或地下，必會造成土地所有 權人權利之限制，而造成損失，此為當然之理。是國家機 關依大眾捷運法興建大眾捷運系統，如通過公、私有土地 之上空或地下，所有權人土地之使用因受有限制，其財產 權即遭受損失，而應予補償。77年7月1日制定之大眾捷運 法第19條第1項規定：「大眾捷運系統因工程上之必要， 得穿越公、私有土地之上空或地下，但應擇其對土地之所 有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應 支付相當之補償。」即本此意旨。依此，大眾捷運系統因 工程上之必要，而穿越公、私有土地之上空或地下者，不 問就所需用之空間有無以設定地上權之方式取得，需用地 機關均有支付補償之義務，即以「註記」方式為之，仍應 依法為補償。至依大眾捷運法第19條所授權於79年6月15
日所訂定之審核辦法第11條就捷運系統工程穿越公、私有 土地之上空或地下，僅就以設定地上權之方式為之者，定 有補償標準之計算公式，而未就無設定地上權必要之部分 ，有應為如何補償之規定；然此並不影響需用地機關對「 無設定地上權必要之部分」，亦應予補償之義務。（二）查本件被上訴人為辦理捷運南港線工程，於82年8月3日府 捷權字第82057043號公告相關範圍圖，並於82年12月3日 被上訴人以81府捷權字第82092299號函通知顏阿水穿越公 告事宜，並於82年12月31日以82北市捷權字第230235號函 通知土地登記機關註記於系爭土地之土地登記簿，為捷運 系統路線穿越地的登載，捷運南港線工程實際於83年10月 穿越系爭土地，顏阿水因捷運系統工程穿越系爭土地下方 未有補償提出陳情。嗣被上訴人所屬捷運局以專案簽報方 式，經被上訴人核准比照85年修正發布之審核辦法第11條 規定補償標準發給救濟金，並以86年11月19日北市捷權字 第8622869500號函請顏阿水領款。顏阿水再於86年12月13 日陳情表示本件應為補償而非救濟，且數額差距過大，請 求與被上訴人協議設定地上權並發給補償金，經捷運局以 86年12月20日北市捷權字第8623060000號函維持原案。顏 阿水循序提起行政訴訟，經改制前行政法院於89年5月25 日以89年度判字第1658號判決撤銷再訴願決定及訴願決定 。被上訴人所屬捷運局89年10月12日函撤銷發給救濟金處 分，該案將重為處分，並表示將改以設定地上權方式辦理 並發給補償費。嗣89年間捷運局多次通知顏阿水辦理協議 設定地上權事宜，但顏阿水不同意捷運局計算的補償費數 額，而未能達成協議。89年12月28日捷運局以北市捷權字 第8923076500號函通知顏阿水仍維持原註記方式辦理救濟 ，顏阿水不服提起訴願，經被上訴人於91年7月13日以府 訴字第091058910001號訴願決定撤銷原處分，並命原處分 機關於收受決定書之次日起30日內另為處理。91年8月28 日被上訴人以府捷權字第09119094400號函通知顏阿水於 91年9月30日辦理協議設定地上權事宜，如未依期日前來 ，視為拒絕協議，並仍依原註記方式辦理救濟。91年9月 30日因雙方對補償費核算標準意見不一而協議不成，被上 訴人乃決定仍依原註記方式辦理救濟，並以91年10月9日 府捷權字第09120796400號函即原處分檢送該會議紀錄予 顏阿水等事實，為原審依證據所認定之事實。
（三）依上開事實，原屬上訴人被繼承人顏阿水所有之系爭土地 ，因被上訴人為辦理捷運南港線工程，82年12月31日即由 被上訴人依當時審核辦法第8條規定，以82北市捷權字第
230235號函通知土地登記機關，於系爭土地之土地登記簿 為「捷運系統路線穿越地」之註記。因此一註記，被上訴 人即發生依法應為補償之義務，而應以當時補償之規定辦 理，即應依實體從舊原則辦理補償。又被上訴人上開為「 註記」與「補償」，雖均係為取得大眾捷運系統穿越公、 私有土地之上空或地下之權利所為；然性質上為二行政行 為。是以，有無中央法規標準法第18條「從新從優原則」 之適用，應分別予以觀察。查被上訴人所屬捷運局89年10 月12日函主旨為：「有關本局86年12月20日北市捷權字第 8623060000號書函就台端所有本市○○○○○段○○段57 7、578及579號等三筆土地發給救濟金之處分予以撤銷， 該案將重為處分，請查照。」已明確表示所撤者為捷運局 86年12月20日北市捷權字第8623060000號書函關於「發給 救濟金之處分」；又依前所述，就大眾捷運法第19條第1 項規定之意旨，大眾捷運系統主管機關是否依徵收規定取 得地上權，仍有其裁量之權限，是捷運局89年10月12日函 ，於其說明一雖謂：「首揭三筆土地，本局原以註記土地 登記簿方式發給救濟金，惟台端以86年12月13日陳情書請 求改以設定地上權方式辦理並發給補償費，茲本局同意台 端之請求變更原行政處分，並將依簽奉市長88年7月13日 核定之『．．．』，改以設定地上權權方式辦並發給補償 費。」；然說明二尚稱：「前項設定地上權協議會，業經 ．．．本局將依該會議結論俟本局中區工程處確認穿越深 度後，再行．．．通知台端辦理後續簽約等事宜。」依其 意旨，既尚待協議會議之結果辦理，應並非已確定對系爭 土地為地上權徵收之決定。原審探求被上訴人之真意，以 其處理上訴人不服比照85年審核辦法補償標準之補償費核 計結果時，雖曾於91年8月28日以府捷權字第09119004400 號函表示同意改以協議設定地上權方式辦理，並通知上訴 人之被繼承人顏阿水於91年9月30日就簽訂地上權設定事 宜進行協議，惟該函另載有「未依期日前來協議則視為台 端拒絕參加協議，並仍依原註記方式辦理救濟」等語，認 被上訴人並無撤銷「註記」決定之意思。原判決此一認定 ，依前所述，難認與事證不合，亦與經驗法則與論理法則 無違。是原判決以上訴人主張被上訴人82年12月31日所為 「註記」之處分，於被上訴人作成91年10月9日府捷權字 第09120796400號處分（即原處分）時，原「註記」處分 已不存在，而認被上訴人未依89年審核辦法作成決定，有 違中央法規標準法第18條之規定，為無理由，固非無見。（四）惟按「大眾捷運系統工程於中華民國89年12月30日本辦法
修正施行前，已依施行前規定補償完竣者，不適用本辦法 修正後之補償等規定。」為89年審核辦法第23條所規定。 依該條修正說明：「．．．二、需地機關依現行辦法第十 條、第十一條及第十三條，完成穿越空間範圍內土地及地 上物之補償，該穿越段補償程序即告完竣。而修正辦法發 布施行後，基於法律不溯及既往之原則，已依現行辦法補 償完竣者，應不再適用修正辦法所增訂之各項補償。」之 意旨，僅對已依原85年審核辦法第10條、第11條及第13條 規定內容完成補償者，始無89年審核辦法所增訂各項補償 之適用；其反面解釋，如需用地機關未於89年審核辦法施 行前，依原85年審核辦法之規定完成發給補償費者，即有 89年審核辦法補償規定之適用，此應係89年審核辦法對於 該辦法施行時，尚未補償完竣案件，所為溯及既往之特別 規定，尚難解為該條規定僅係「法律不溯及既往原則」之 重申。又「（第1項）大眾捷運系統工程穿越之空間範圍 無設定地上權之必要者，應由需地機構通知土地所有人或 管理人領取補償費同時副知他項權利人，並列冊送交管轄 土地登記機關，於土地登記簿標示部註明『捷運系統工程 穿越地』。（第2項）依前項規定應領補償費，而未於通 知期限內具領者，需地機構應再限期通一次，仍不具領者 ，提存法院。」為85年審核辦法第9條所規定，是依85年 審核辦法第9條第1項發給補償費，需地機關如僅通知應領 補償費之人領取補償費，而於領取權利人未領取時，未將 補償費提存法院，其發給補償費之程序即未完成，而不得 謂已依規定補償完竣。
（五）依原審所認定之事實，本件被上訴人捷運局以89年10月12 日函撤銷發給救濟金處分，並同意改以設定地上權方式辦 理並發給補償費。嗣因89年間捷運局多次通知顏阿水辦理 協議設定地上權事宜，但顏阿水不同意捷運局計算的補償 費數額，而未能達成協議，89年12月28日捷運局始以北市 捷權字第8923076500號函通知顏阿水仍維持原註記方式辦 理救濟，因顏阿水不服提起訴願，經被上訴人於91年7月 13日以府訴字第091058910001號訴願決定撤銷原處分，並 命原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理。91 年8月28日被上訴人再以府捷權字第09119094400號函通知 顏阿水於91年9月30日辦理協議設定地上權事宜，且載明 如未依期日前來，視為拒絕協議，並仍依原註記方式辦理 救濟。91年9月30日因雙方對補償費核算標準意見不一而 協議不成，被上訴人乃決定仍依原註記方式辦理救濟，並 以91年10月9日府捷權字第09120796400號函即原處分檢送
該會議紀錄予顏阿水。依被上訴人處理系爭土地補償之上 開經過，89年審核辦法於89年12月30日修正施行時，原救 濟處分已經被上訴人捷運局89年10月12日函撤銷，而是否 改依協議設定地上權，尚未完成協議；此外，上訴人亦主 張其未依被上訴人之通知領取補償費。依上，於89年審核 辦法施行前，本件是否已依施行前之相關規定補償完竣？ 關係著本件有無89年審核辦法第23條規定之適用。原判決 未注意及此，僅以本件補償並非人民聲請許可或類似人民 聲請許可事件，被上訴人於91年10月9日為原處分時，秉 持實體從舊、程序從新原則，即遽爾認被上訴人原處分未 適用89年審核辦法之補償規定，並無違誤等語。揆諸前開 說明，則原判決駁回上訴人備位聲明部分，自有未洽。（六）此外，本件原處分所指91年9月30日召開「大眾捷運系統 南港線隧道工程穿越使用顏阿水君所有座落臺北市○○區 ○○段○○段五577、578及579號等3筆土地下方辦理設定 地上權協議會」會議紀錄之結論為：「本案顏阿水君雖如 期於91年9月30日來本府捷運工程局協議設定地上權，惟 對本府捷運工程局以85年4月17日公告修正之『大眾捷運 系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法』所訂標準 核算設定地上權補償費無法認同，故協議不成，仍依原註 記方式辦理救濟。」依其意旨，對於穿越系爭土地仍以「 救濟」方式辦理，此與行為時大眾捷運法第19條第1項規 定之意旨是否相符，原判決備位聲明部分未於理由中說明 ，亦有不備理由之情事。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人先位聲明部分之請求，於法核 無不合，並已於理由中，就其事實之認定依據及得心證之理 由，詳為論述，並對於上訴人在原審之主張何以不足採之理 由，予以說明，核其所適用之法規與應適用之法規並無違背 ，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用 不當等違背法令之情形。上訴論旨，以前開理由，認原判決 此部分有不適用法規及判決不備理由之違法，而指摘原判決 有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回；至 原判決關於上訴人備位聲明請求部分，有如上所述，尚有未 洽，並與該部分判決結論有影響，故上訴論旨指摘原判決此 部分違背法令，求予廢棄，即堪採取。又因此部分事實尚有 未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決 ，爰將原判決此部分廢棄，發回原審更為審理後，另為適法 之裁判。此外，本件系爭土地被上訴人指稱已全數讓與第三 人，則上訴人是否仍有本件補償之請求權，原審更為審理時 ，應併予審酌。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴 訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條 第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決 如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 13 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 林 惠 瑜
法官 吳 慧 娟
法官 許 瑞 助
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 12 月 13 日 書記官 吳 玫 瑩