臺灣南投地方法院民事簡易判決 101年度投國簡字第5號
原 告 林嗣雲 住南投縣國姓鄉○○村○○路000號
訴訟代理人 蒲瓊琳 住南投縣國姓鄉○○村○○路000號
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
法定代理人 黃三桂 住同上
訴訟代理人 曹洪孝 住台中市西屯區市○○○路00號
李秀枝 住同上
被 告 中華民國牙醫師公會全國聯合會
法定代理人 黃建文 住同上
訴訟代理人 高大權 住南投縣草屯鎮○○街000 號
被 告 南投縣牙醫師公會
法定代理人 石家壁 住同上
訴訟代理人 吳秀真 住同上
高大權 住南投縣草屯鎮○○街000號
被 告 行政院衛生署
法定代理人 邱文達 住同上
上當事人間國家賠償事件，本院於101 年12月10日言詞辯論終結
，茲判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣壹仟貳佰貳拾元由原告負擔。
事實及理由
壹、本件被告行政院衛生署經合法通知，未於言詞辯論期日到場 ，核無民事訴法第386 條各款所列情形，爰依原告聲請，由 其一造辯論而為判決。
貳、原告主張：原告林嗣雲即艾美牙醫診所與被告行政院衛生署 中央健康保險局（下稱中央健保局）簽有全民健康保險特約 醫事服務機構合約，自99年起經被告中央健保局逐年核准參 加「全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案 」第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫。 依該巡迴服務計畫就關於申請巡迴醫療時間、地點之通知， 應由被告中華民國牙醫師公會全國聯合會（下稱牙醫全聯會 ）、南投縣牙醫師公會發文告知，然自99 年5月至101 年4 月，原告不曾收到其等之巡迴醫療地點時間同意函，而被告 中央健保局亦怠惰不糾正，被告等行為違反大法官釋字第66 3 號及行政程序法之告知義務，致損害原告權益，又原告係 醫學院及醫學系畢業，並有牙醫師等執照，自有相當地位， 而原告因被告枉法行政，造成原告精神壓力時間受損失，為 此依國家賠償法第2 條、民法第184 條、第195 條規定，請 求被告連帶賠償原告精神上之非財產損害12萬元。並聲明：
被告應連帶給付原告12 萬 元，及自起訴狀繕本送達翌日起 至清償日止，按年息5％ 計算之利息。
參、被告分別答辯聲明如下：
一、被告行政院衛生署中央健康保險局則聲明駁回原告之訴。訴 訟費用由原告負擔。並答辯略以：
（一) 按「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山 地離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項 目與實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進 方案。」全民健康保險法第32條第1 項定有明文。被告為 鼓勵牙醫師到醫療資源不足地區提供牙醫保健服務，均衡 牙醫醫療資源，促使全體保險對象均能獲得適當之牙醫醫 療服務，乃依據前揭健保法規定，擬定系爭改善方案，送 由行政院衛生署核定後實施，其主要目的無非在以優於一 般健保特約之支付標準，鼓勵牙醫師至偏遠地區提供醫療 服務，以達成照顧偏鄉保險對象醫療權益之行政目的。又 系爭改善方案係由被告依法擬定，經牙醫全聯會提出於「 牙醫門診總額支付委員會」討論，議決定案後再由被告循 法定程序公告實施。該方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源 不足地區執業服務」及「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區 巡迴服務」兩項計畫。本件原告係參加後者計畫，依該計 畫第7 點「申請資格」及第8 點「申請程序」等規定，得 申請參加上開巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所 之牙醫師外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全 民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組 成之團隊；由所屬團隊向牙醫全聯會提出申請，經該會為 初步審查後函知保險人（即被告中央健保局) 審查結果， 並由保險人進行覆核及正式函復申請人（即各醫療團隊) 。又依同計晝第10點「相關規範」規定，巡迴醫療團隊如 有變更或增減巡迴地點及牙醫師名單，應於前月25日之前 ，以書面函向牙醫全聯會及被告報備；每月的診療時段、 地點、服務醫師，應由醫療團隊於前月月底之前，以書面 函送至當地衛生局、被告分區業務組、牙醫全聯會、巡迴 點及巡迴醫師。依據上開規定，被告對於本件原始申請案 之准駁，直接函復原告所參加之醫療團隊即南投縣牙醫師 公會，於法有據；至於該醫療團隊每月巡迴診療之時段、 地點、服務醫師等，屬該團隊內部事務性分配，被告無由 亦不宜多加干涉，依規定應由該團隊通知所屬成員即各巡 迴服務醫師，被告僅形式上受理備查，並無重複另為通知 之必要。
（二) 次依醫師法第9 條第1 項、第31條、第35條規定：「醫師
執業，應加入所在地醫師公會」、「醫師公會分直轄市及 縣(市) 公會，並得設醫師公會全國聯合會於中央政府所 在地。」、「醫師公會全國聯合會應由三分之一以上之直 轄市、縣（市) 醫師公會完成組織後，始得發起組織。」 。可見醫師執業，必須加入所在地之直轄市或縣（市) 公 會，而醫師全聯會則由各直轄市、縣（市) 醫師公會組織 。原告為南投縣牙醫師公會之會員，依該醫師公會之章程 ，本即有服從該會決議事項（含該會授權代表參與牙醫全 聯會作成之議決事項) 之義務，其以會員身分選舉理監事 以推派出席牙醫全聯會會員代表大會之會員代表，該代表 進而代表南投縣牙醫師公會參加牙醫全聯會選舉理事長， 或參加牙醫全聯會內部事務決定。因此，相當於原告代表 之牙醫全聯會，若係基於各會員共同權益之維護及促進， 而與被告就健保有關事務議訂成決策，無異於原告就該事 務內容為同意。本件關於系爭方案之內容，被告基於總額 同儕制約、自主管理之精神，循序於牙醫全聯會「牙醫門 診總額支付委員會」提案討論議決後，始予實施。原告既 為牙醫全聯會會員，即有遵行該委員會所為決議之義務； 而原告對上開方案內容如有異議，理應透過所屬牙醫師公 會委由牙醫全聯會與被告議定修正其所認為「正確」或「 合宜」之規定，方為正辦。原告捨此不由，徒以經公告實 施方案所規定之作業程序未盡其意，即濫行起訴求償，顯 無理由。本件被告並無執行公權力故意或過失不法侵害原 告權利情事，即無國家賠償責任。
（三）「101 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區 改善方案」內容以觀，其關於參加巡迴醫療之申請資格為 「經當地衛生局登記為診所且與保險人簽訂健保合約之特 約診所」、「執行巡迴醫療之醫師須為該特約診所之專任 醫師」及「必要時得由醫師公會為申請單位」，亦即，除 有實際上需要得由醫師公會提出申請外（實務上尚無此類 申請案例) ，基本上仍係由符合資格之特約醫療院所自行 申請參加，而其准駁，由保險人逕為通知申請者即特約院 所，乃屬當然。此與系爭方案之巡迴醫療限以醫療團為申 請人，保險人將其審查結果直接函知醫療團，要件即有根 本上差異。兩者規範目的不同，自難相互援引比例，並無 平等原則違反問題。
二、被告中華民國牙醫師公會全國聯合會聲明駁回原告之訴，訴 訟費用由原告負擔。並答辯以：牙醫全聯會是依人民團體法 成立的職業團體，依衛生署公告「101 年度全民健康保險牙 醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」第二項計畫規定第
七點：申請資格、第八點申請程序及第十點：相關規範執行 ，並無行使公權力。本會在醫缺方案中，依該方案僅能為事 務性的工作及行政上的聯繫，該方案並無賦與本會得行使公 權力之權限，自非國家賠償法第4 條所規定之求償客體。又 原告與健保局簽立的行政契約，只限原告在自家的艾美牙醫 診所執業項目，至於醫療資源不足地區巡迴醫療，另有衛生 署公告「101 年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足 地區改善方案」(下稱醫缺方案)規定相關的遵守事項，而醫 缺方案與「101 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不 足地區改善方案」內容不同，因為西醫與牙醫在全民健保的 制度下，分屬不同的團體，經費來源不同，診療部位不同， 醫療生態不同，故牙醫以醫療團為申請單位，西醫以醫師為 申請單位。原告為達私利不依民主程序，循「人民團體法」 的會議規範表達意見，不遵守法律規定，無端興訟，實無理 由。
三、被告南投縣牙醫師公會聲明駁回原告之訴，訴訟費用由原告 負擔。並答辯以：原告與健保局簽立的行政契約，只限原告 在自家的艾美牙醫診所執業項目，至於醫療資源不足地區巡 迴醫療，另有衛生署公告「101 年度全民健康保險牙醫門診 總額醫療資源不足地區改善方案」( 下稱醫缺方案) 規定相 關的遵守事項。然為平衡醫療資源，照顧醫療資源不足地區 百姓的口腔健康，全民健康保險法第5 條健保會的委員，依 據牙醫醫療的特性，制定「全民健康保險牙醫門診總額醫療 資源不足地區改善方案」經行政院衛生署公告，作為牙醫師 從事醫療資源不足地區巡迴醫療的依據，因為只有地方公會 最了解地區的人口分佈，最了解醫師的開業地點分佈，最了 解那個地方有醫療需求，因此須要地方公會統籌醫師人力， 依該方案之規定，作全盤的規劃，送健保局核可後再至醫缺 地區做巡迴醫療服務，避免個別醫師基於時間與利益，選擇 好地段巡迴醫療，更偏更遠的地方沒有醫師要去，形成醫缺 中的醫缺，唯有透過牙醫師公會團體的力量，才能造福醫療 資源不足地區全民的口腔健康。然該醫缺方案與「101 年度 全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」內 容不同，因為西醫與牙醫在全民健保的制度下，分屬不同的 團體，經費來源不同，診療部位不同，醫療生態不同，故牙 醫以醫療團為申請單位，西醫以醫師為申請單位。原告為達 私利不依民主程序，循「人民團體法」的會議規範表達意見 ，不遵守法律規定，無端興訟，實無理由。
四、被告行政院衛生署經通知未到庭，惟具狀聲明駁回原告之訴 。訴訟費用由原告負擔。並答辯略以：「100 年度全民健康
保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」係本署中央 健保局所訂定，其基本精神及目的，在於以較現行健保特約 架構下優惠支付方式，鼓勵牙醫師致牙醫醫療資源不足地區 及山地離島執行醫療服務，以確保該地區民眾健康。該方案 訂定過程中，雖依一般行政作業程序，報經本署核定後，始 由中央健保局公告實施。惟本署與中央健保局各為獨立之行 政機關，各有其法定職權，系爭方案係由中央健保局本於其 法定權限訂定並據以執行之行政計畫，原告於起訴狀中認本 署為該方案之製作機關，且枉法製作該方案，顯屬誤解。本 署既非原告所指該方案之訂定機關，自無本署公務員於執行 職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害原告自由或權利 之情事，原告主張顯無理由。
肆、本院之判斷：
一、原告主張：原告林嗣雲即艾美牙醫診所與中央健康保險局簽 有全民健康保險特約醫事服務機構合約，自99年起經被告中 央健保局逐年核准參加「全民健康保險牙醫門診總額醫療資 源不足地區改善方案」第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足 地區巡迴服務計畫。依該巡迴服務計畫就關於申請巡迴醫療 時間、地點之通知，應由被告牙醫全聯會、南投縣牙醫師公 會發文告知，然自99年5 月至101 年4 月，原告不曾收到其 等之巡迴醫療地點時間同意函，而被告中央健保局亦怠惰不 糾正，被告等行為違反大法官釋字第663 號及行政程序法之 告知義務，致損害原告權益，為此依國家賠償法第2 條、民 法第184 條、第195 條規定，請求被告連帶賠償原告12萬元 等語，被告等則以前開情詞置辯。
二、按全民健康保險法第32條第1 項規定：「本保險為維護保險 對象之健康及促進原住民地區暨山地離島地區之醫療服務， 主管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦法及原住民地區 暨山地離島地區醫療服務促進方案。」。被告中央健保局為 鼓勵牙醫師到醫療資源不足地區提供牙醫保健服務，均衡牙 醫醫療資源，促使全體保險對象均能獲得適當之牙醫醫療服 務，乃依據前揭健保法規定，擬定系爭改善方案，送由行政 院衛生署核定後實施。又系爭改善方案經牙醫全聯會提出於 「牙醫門診總額支付委員會」討論，議決定案後再由被告中 央健保局循法定程序公告實施。該方案包含「牙醫師至牙醫 醫療資源不足地區執業服務」及「牙醫師至牙醫醫療資源不 足地區巡迴服務」兩項計畫。本件原告係參加後者計畫，依 該計畫第7 點「申請資格」及第8 點「申請程序」等規定， 得申請參加上開巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所 之牙醫師外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民
健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之 團隊；由所屬團隊向牙醫全聯會提出申請，經該會為初步審 查後函知保險人中央健保局審查結果，並由保險人進行覆核 及正式函復申請人（即各醫療團隊) 。又依同計晝第10 點 「相關規範」規定，巡迴醫療團隊如有變更或增減巡迴地點 及牙醫師名單，應於前月25日之前，以書面函向牙醫全聯會 及被告報備；每月的診療時段、地點、服務醫師，應由醫療 團隊於前月月底之前，以書面函送至當地衛生局、被告分區 業務組、牙醫全聯會、巡迴點及巡迴醫師。依據上開規定， 被告中央健保局對於本件原始申請案之准駁，直接函復原告 所參加之醫療團隊即南投縣牙醫師公會，即屬於法有據。至 於該醫療團隊每月巡迴診療之時段、地點、服務醫師等，屬 該團隊內部事務性分配，應由該團隊通知所屬成員即各巡迴 服務醫師，被告中央健保局僅形式上受理備查，尚無重複另 為通知之必要。況原告為南投縣牙醫師公會之會員，依該醫 師公會之章程，本即有服從該會決議事項（含該會授權代表 參與牙醫全聯會作成之議決事項) 之義務，其以會員身分選 舉理監事以推派出席牙醫全聯會會員代表大會之會員代表， 該代表進而代表南投縣牙醫師公會參加牙醫全聯會選舉理事 長，或參加牙醫全聯會內部事務決定。本件關於系爭方案之 內容，被告中央健保局基於總額同儕制約、自主管理之精神 ，循序於牙醫全聯會「牙醫門診總額支付委員會」提案討論 議決後，始予實施。原告既為牙醫全聯會會員，即有遵行該 委員會所為決議之義務，且系爭方案之巡迴醫療限以醫療團 為申請人，保險人將其審查結果直接函知醫療團，尚無不宜 ，亦難認被告中央健保局執行公權力有故意或過失不法侵害 原告，原告請求其負連帶賠償責任，為無理由。三、另查牙醫全聯會及南投縣牙醫公會是依人民團體法成立的職 業團體，原告與中央健保局簽立的行政契約，只限原告在自 家的艾美牙醫診所執業項目，至於醫療資源不足地區巡迴醫 療，即依衛生署公告「101 年度全民健康保險牙醫門診總額 醫療資源不足地區改善方案」( 下稱醫缺方案) 規定相關的 遵守事項。依該方案第二項計畫規定第七點：申請資格、第 八點申請程序及第十點：相關規範執行，並無行使公權力。 二公會在醫缺方案中，依該方案僅能為事務性的工作及行政 上的聯繫，該方案並無賦與二公會得行使公權力之權。然為 平衡醫療資源，照顧醫療資源不足地區百姓的口腔健康，全 民健康保險法第5 條健保會的委員，依據牙醫醫療的特性， 制定「全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方 案」經行政院衛生署公告，作為牙醫師從事醫療資源不足地
區巡迴醫療的依據，經地方公會統籌醫師人力，依該方案之 規定，作全盤的規劃，送中央健保局核可後再至醫缺地區做 巡迴醫療服務，避免個別醫師基於時間與利益，選擇好地段 巡迴醫療，更偏更遠的地方沒有醫師要去，形成醫缺中的醫 缺。且該醫缺方案與「101 年度全民健康保險西醫基層總額 醫療資源不足地區改善方案」，並不相同，西醫以醫師為申 請單位，而牙醫則以醫療團為申請單位，原告為牙醫公會會 員，對於上開改善方案第二項計畫第7 點「申請資格」及第 8 點「申請程序」規定，得申請參加巡迴醫療服務者，除須 為全民健保特約院所之牙醫師外，並且必須為各縣市牙醫師 公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分 會或教學醫院所組成之團隊，由所屬團隊向牙醫全聯會提出 申請，經審查後由該會函知保險人即被告健保局審查結果， 並由健保局函復申請人即各醫療團隊，各醫療團所屬成員方 可執行巡迴醫療服務，自屬知悉。是如未經審查同意為醫療 團隊成員，原告自不得自行前往執行，且原告復未舉證證明 ，被告牙醫全聯會及南投縣牙醫公會，就系爭巡迴醫療，未 審查同意其參加醫療團隊，有何故意或過失侵害其權利，及 有何相當因果關係存在。從而，原告請求被告牙醫全聯會及 南投縣牙醫公會應連帶負損害賠償責任，不足酌採。四、又「100 年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區 改善方案」係衛生署中央健保局所訂定，其基本精神及目的 ，在於以較現行健保特約架構下優惠支付方式，鼓勵牙醫師 致牙醫醫療資源不足地區及山地離島執行醫療服務，以確保 該地區民眾健康。該方案訂定過程中，雖依一般行政作業程 序，報經衛生署核定後，始由中央健保局公告實施。惟查衛 生署與中央健保局各為獨立之行政機關，各有其法定職權， 系爭方案係由中央健保局本於其法定權限訂定並據以執行之 行政計畫，原告認衛生署為該方案之製作機關，且枉法製作 該方案，顯屬誤解。被告衛生署既非原告所指該方案之訂定 機關，該署自無公務員於執行職務行使公權力時，因故意或 過失不法侵害原告自由或權利之情事，原告主張被告衛生署 應負連帶賠償責任，亦為無理由。
伍、綜上所述，原告依國家賠償法及民法侵權行為等法律關係， 請求被告應連帶給付原告12萬元，及自起訴狀繕本送達翌日 起至清償日止，按年息5 ％計算之利息，為無理由，應予駁 回。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，核與本 件判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。柒、本件原告支出訴訟費用新台幣1,220 元，依民事訴訟法第87
條第1 項規定，裁判如主文第2 項所示。
捌、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 101 年 12 月 17 日
臺灣南投地方法院南投簡易庭
法 官 林錫凱
以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 101 年 12 月 17 日
書記官 王聖貿