臺灣南投地方法院民事簡易判決 101年度投國簡字第3號
原 告 林嗣雲 住南投縣國姓鄉○○村○○路000號
訴訟代理人 蒲瓊琳 住南投縣國姓鄉○○村○○路000號
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
法定代理人 黃三桂 住同上
訴訟代理人 曹洪孝 住台中市西屯區市○○○路00號
李秀枝 住台中市西屯區市○○○路00號
被 告 中華民國牙醫師公會全國聯合會
法定代理人 黃建文 住同上
訴訟代理人 高大權 住南投縣草屯鎮○○街000 號
被 告 南投縣牙醫師公會
法定代理人 石家壁 住同上
訴訟代理人 吳秀真 住同上
高大權 住南投縣草屯鎮○○街000號
被 告 行政院衛生署
法定代理人 邱文達 住同上
上當事人間國家賠償事件，本院於101 年12月10日言詞辯論終結
，茲判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣壹仟貳佰貳拾元由原告負擔。
事實及理由
壹、本件被告行政院衛生署經合法通知，未於言詞辯論期日到場 ，核無民事訴法第386 條各款所列情形，爰依原告聲請，由 其一造辯論而為判決。
貳、原告主張：原告於民國100 年8 月12日依100 年度全民健康 保險牙醫門診總額醫療資源不足地區牙醫師至牙醫醫療資源 不足地區巡迴服務計畫，申請新增社區巡迴地點南投縣仁愛 鄉互助國小，然中央健保局卻於100 年8 月18日以健保中字 第00 00000000 號函，表示必須經牙醫全聯會之分支單位總 額支付委員會及南投牙醫公會之同意函方可核準，然原告林 嗣雲即艾美牙醫診所與被告行政院衛生署中央健康保險局（ 下稱中央健保局）簽訂有全民健康保險特約醫事服務機構合 約，故應是由原告簽立行政契約之相對人即中央健保局審核 通過即可，被告中華民國牙醫師公會全國聯合會( 下稱牙醫 全聯會) 並非公權力委託單位，並無拒絕原告申請仁愛鄉互 助國小為新增巡迴醫療地點之權，然被告中央健保局、牙醫 全聯會及南投縣牙醫師公會及行政院衛生署間卻相互推託， 製造牙醫全聯會及南投縣牙醫師公會有審核同意權之假象， 被告中央健保局將一切責任推給牙醫師公會，對外表示都是
醫師公會意思，減少被告中央健保局被檢舉，圖少核扣之對 價關係。被告枉法行為，造成原告報酬及診察藥費、技術費 之損失，且原告為醫學院及醫學系畢業，並有牙醫師等執照 ，自有相當地位，審酌原告職業、學歷及社會地位，為此請 求被告連帶賠償6 萬元之財產損失及5 萬元之精神損害，共 計11萬元之損害及自起訴狀繕本送達翌日即100 年9 月15 日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。
參、被告方面
一、被告行政院衛生署中央健康保險局則聲明駁回原告之訴，訴 訟費用由原告負擔。並答辯以：原告林嗣雲即艾美牙醫診所 與被告簽有全民健康保險特約醫事服務機構約，為被告之特 約醫事服務機構，並經被告核准參加「100 年度全民健康保 險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」 (下稱改善方 案)第二項「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫( 下稱巡迴服務計畫)」在案。緣原告於100年8月12 日以艾字 第000000000 號書函，分別向被告及社團法人牙醫全聯會申 請增加巡迴醫療地點「南投縣仁愛鄉互助國小」，茲因其程 序未符前揭巡迴服務計畫規定，經被告及牙醫全聯會復請原 告改向所屬醫療團隊即南投縣牙醫師公會申請；嗣全案經南 投縣牙醫師公會受理，以原告擬巡迴之地點仁愛鄉互助國小 ，長久以來即有埔基財團法人埔里基督教醫院定期提供巡迴 醫療服務，為恐再核准該地點將致醫療資源重覆耗用，乃建 請原告另申請其他地點巡迴。原告以被告擬定之前揭方案與 計畫，授予相關公會審核之公權力，為枉法行政，並因而使 其申請遭南投縣牙醫師公會拒絕，造成其精神上損害及財產 上損失等，向被告請求與其他賠償義務機關共同給付新臺幣 51萬元，經被告拒絕賠償在案，乃提起本件訴訟。惟本件被 告並無執行公權力故意或過失不法侵害原告權利情事，即無 國家賠償責任。理由答辯如下：
(一)按「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地 離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與 實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。 」全民健康保險法第32 條第1項定有明文。被告為鼓勵牙醫 師到醫療資源不足地區提供牙醫保健服務，均衡牙醫醫療資 源，促使全體保險對象均能獲得適當之牙醫醫療服務，乃依 據前揭健保法規定，擬定系爭改善方案，送由行政院衛生署 核定後實施，其主要目的無非在以優於一般健保特約之支付 標準，鼓勵牙醫師至偏遠地區提供醫療服務，以達成照顧偏 鄉保險對象醫療權益之行政目的，符合上開健保法之立法意 旨。
(二)系爭改善方案係由被告依法擬定，經牙醫全聯會提出於「牙 醫門診總額支付委員會」討論，議決定案後再由被告循法定 程序公告實施。該方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源不足地 區執業服務」及「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務 」兩項計畫。本件原告係參加後者計畫，依該計畫第7點「 申請資格」及第8 點「申請程序」等規定，得申請參加上開 巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所之牙醫師外，並 必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總 額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊；由所屬團 隊向牙醫全聯會提出申請，經該會為初步審查後函知保險人 (即被告)審查結果，並由保險人進行覆核及正式函復申請人 (即各醫療團隊)。又依同計晝第10點「相關規範」規定，巡 迴醫療團隊如有變更或增減巡迴地點及牙醫師名單，應於前 月25日之前，以書面函向牙醫全聯會及被告報備。按系爭改 善方案所強調者為「在地化」之「團隊」醫療服務，而各醫 療資源缺乏地區之醫療資源分佈、所需巡迴醫療天數、時段 、地點及需有多少醫師進駐巡迴、人力足夠與否等，基本上 當地醫師公會遠較其他單位能有全面性掌握，由其為團隊規 模及資源配置之規劃，乃屬當然且合宜，此為系爭巡迴服務 計畫限定以醫師公會成立醫療團並為申請人之目的；而牙醫 全聯會於系爭方案中之所為，僅屬協助被告確認申請人資格 之行政協助事項，兩者均非執行公權力。至於申請人申請准 駁之最終行政決定，仍係由被告參據牙醫全聯會之初步審查 結果進行覆核後，依職權行使，並無原告所指授外人以公權 力之情事。
(三)故本件就原告之系爭申請，無論係被告函請原告改向南投縣 牙醫師公會提出，或南投縣牙醫師公會基於避免醫療資源重 覆耗用而建議原告改申請其他地點巡迴，均係依據前開巡迴 服務計畫規定辨理，並無恣意或濫權裁量情形；而即便南投 縣牙醫師公會婉拒原告申請，致其無法依原始構想至仁愛鄉 互助國小巡迴，惟其仍得改申請至其他地點執行，無礙原告 權利行使或公益維護。再者，系爭方案所欲確保者，乃提昇 醫療資源缺乏地區全體保險對象之醫療利用，用以保障所有 偏鄉民眾之健康基本權利；若方案執行結果使醫療資源過度 集中於特定區域，致其他區域反受排擠，不為有害行政目的 之達成，對該其他區域之民眾，亦難謂公平。
二、被告中華民國牙醫師公會全國聯合會聲明駁回原告之訴，訴 訟費用由原告負擔。並答辯以：牙醫全聯會是依人民團體法 成立的職業團體，依衛生署公告「101 年度全民健康保險牙 醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」第二項牙醫師至牙
醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫七、申請資格(一)各縣市 牙醫師公會、中華民國牙醫師公會全國聯合會 (以下稱牙醫 全聯會) 全民健保牙醫門診總額執行委員會之各分區分會、 教學醫院所組成之團隊；團隊規模大小，由當地牙醫師公會 規劃，協調及其他未盡事宜由牙醫全聯會決定並轉知保險人 。(二)所組成之醫療團成員為全民健保特約院所執業達 1年 (含)以上之牙醫師，且3 年內不得有停止特約以上之處分， 並為牙醫全聯會會員。八、申請程序(一)受理收件：首次申 請參與本計畫之醫療團或已核備之醫療團，如有變更或增減 巡迴地點及醫師名單，應檢送申請書、計畫書書面資料及檔 案，以掛號郵寄至牙醫全聯會受理收件。(二)進行初審：牙 醫全聯會收齊申請案件後，於45個工作日內進行初審，審查 後10個工作日內以函復保險人初審結果。(三)審查結果：由 保險人收到初審結果10個工作日內函復申請者；經審查通過 並收到回復同意者，依醫師法相關規定辦理後，即可執行巡 迴醫療服務。依該方案，被告全聯會僅能為事務性的工作及 行政上的聯繫，並無賦與牙醫全聯會得行使公權力之權限， 被告牙醫全聯會既未受託行使公權力，自非國家賠償法第 4 條所規定之求償客體，自無法成為國家賠償訴訟之被告。三、被告南投縣牙醫師公會聲明駁回原告之訴，訴訟費用由原告 負擔。並答辯以：原告與中央健保局簽立行政契約之兩造， 只限於原告開業的艾美牙醫診所，不包含巡迴醫療。然為平 衡醫療資源，照顧醫療資源不足地區百姓的口腔健康，全民 健康保險法第5 條健保會的委員，依據牙醫醫療的特性，制 定「全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案 」經行政院衛生署公告，作為牙醫師從事醫療資源不足地區 巡迴醫療的依據，因為只有地方公會最了解地區的人口分佈 ，最了解醫師的開業地點分佈，最了解那個地方有醫療需求 ，因此須要地方公會統籌醫師人力，依該方案之規定，作全 盤的規劃，送健保局核可後再至醫缺地區做巡迴醫療服務。 故依該方案，被告僅能為事務性的工作及行政上的聯繫，並 無賦與牙醫全聯會得行使公權力之權限，被告既未受託行使 公權力，自非國家賠償法第4 條所規定之求償客體，自無法 成為國家賠償訴訟之被告。況且原告100 年8 月12日申請至 南投縣仁愛鄉互助國小被南投縣牙醫師公會拒絕，係因被告 接到原告申請文後，發現該校為財團法人埔里基督醫院長期 執行之IDS （仁愛鄉醫療給付效益提升計畫) ，即於100 年 8 月15日行文請示是否有醫療重覆情形，該醫院於100 年8 月19日回文確實有醫療重覆的情形，本會隨即於100 年8 月 19日發文告知原告詳情，並建議至其他有需要之學校，被告
並未拒絕，原告收到文之後，並未表示任何意見。原告主張 為無理由。
四、被告行政院衛生署經通知未到庭，惟具狀聲明駁回原告之訴 ，訴訟費用由原告負擔。並答辯略以：「100 年度全民健康 保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」係本署中央 健保局所訂定，其基本精神及目的，在於以較現行健保特約 架構下優惠支付方式，鼓勵牙醫師致牙醫醫療資源不足地區 及山地離島執行醫療服務，以確保該地區民眾健康。該方案 訂定過程中，雖依一般行政作業程序，報經本署核定後，始 由中央健保局公告實施。惟本署與中央健保局各為獨立之行 政機關，各有其法定職權，系爭方案係由中央健保局本於其 法定權限訂定並據以執行之行政計畫，原告於起訴狀中認本 署為該方案之製作機關，且枉法製作該方案，顯屬誤解。本 署既非原告所指該方案之訂定機關，自無本署公務員於執行 職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害原告自由或權利 之情事，原告主張顯無理由。
肆、本件爭點及法院之判斷：
原告主張：伊100 年8 月12日依100 年度全民健康保險牙醫 門診總額醫療資源不足地區牙醫師至牙醫醫療資源不足地區 巡迴服務計畫，申請新增社區巡迴地點南投縣仁愛鄉互助國 小，然中央健保局函示必須經牙醫全聯會之分支單位總額支 付委員會及南投牙醫公會之同意函方可核准，然原告林嗣雲 即艾美牙醫診所與被告簽訂有全民健康保險特約醫事服務機 構合約，故應是由中央健保局審核通過即可，被告牙醫全聯 會並非公權力委託單位，並無拒絕原告申請仁愛鄉互助國小 為新增巡迴醫療地點之權，然被告中央健保局、牙醫全聯會 及南投縣牙醫師公會及行政院衛生署間卻相互推託，製造牙 醫全聯會及南投縣牙醫師公會有審核同意權之假象，被告枉 法行為，造成原告報酬及診察藥費、技術費之損失，且原告 為醫學院及醫學系畢業，並有牙醫師等執照，自有相當地位 ，審酌原告職業、學歷及社會地位，為此請求被告連帶賠償 6 萬元之財產損失及5 萬元之精神損害，共計11萬元之損害 及自起訴狀繕本送達翌日即100 年9 月15日起至清償日止， 按年息5 ％計算之利息等語。然為被告所否認並以前開情詞 置辯，是本件應審究之爭點在於：被告等人對原告有無故意 或過失之侵權行為？原告請求被告應連帶賠償11萬元，有無 理由？本院之判斷如下：
一、按「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地 離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與 實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。
」全民健康保險法第32條第1 項定有明文。被告中央健保局 為鼓勵牙醫師到醫療資源不足地區提供牙醫保健服務，均衡 牙醫醫療資源，促使全體保險對象均能獲得適當之牙醫醫療 服務，乃依據前揭健保法規定，擬定系爭改善方案，送由行 政院衛生署核定後實施，其主要目的無非在以優於一般健保 特約之支付標準，鼓勵牙醫師至偏遠地區提供醫療服務，以 達成照顧偏鄉保險對象醫療權益之行政目的，符合上開健保 法之立法意旨。上開改善方案經牙醫全聯會提出於「牙醫門 診總額支付委員會」討論，議決定案後再由被告中央健保局 循法定程序公告實施。該方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源 不足地區執業服務」及「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡 迴服務」兩項計畫。本件原告係參加後者計畫，依該計畫第 7 點「申請資格」及第8 點「申請程序」等規定，得申請參 加上開巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所之牙醫師 外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫 門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊；由 所屬團隊向牙醫全聯會提出申請，經該會為初步審查後函知 保險人（即被告中央健保局) 審查結果，並由保險人進行覆 核及正式函復申請人（即各醫療團隊) 。又依同計晝第10點 「相關規範」規定，巡迴醫療團隊如有變更或增減巡迴地點 及牙醫師名單，應於前月25日之前，以書面函向牙醫全聯會 及被告中央健保局報備。按系爭改善方案所強調者為「在地 化」之「團隊」醫療服務，而各醫療資源缺乏地區之醫療資 源分佈、所需巡迴醫療天數、時段、地點及需有多少醫師進 駐巡迴、人力足夠與否等，基本上當地醫師公會遠較其他單 位能有全面性掌握，由其為團隊規模及資源配置之規劃，乃 屬當然且合宜，此為系爭巡迴服務計畫限定以醫師公會成立 醫療團並為申請人之目的；而牙醫全聯會於系爭方案中之所 為，僅屬協助被告中央健保局確認申請人資格之行政協助事 項，兩者均非執行公權力。至於申請人申請准駁之最終行政 決定，仍係由被告中央健保局參據牙醫全聯會之初步審查結 果進行覆核後，依職權行使，並無原告所指授外人以公權力 之情事。
二、本件就原告之申請，無論係被告中央健保局函請原告改向南 投縣牙醫師公會提出，或南投縣牙醫師公會基於避免醫療資 源重覆耗用而建議原告改申請其他地點巡迴，均係依據前開 巡迴服務計畫規定辨理，尚難認有恣意或濫權裁量情形，或 有故意、過失損及原告之權利；且縱然南投縣牙醫師公會婉 拒原告申請，致其無法依原始構想至仁愛鄉互助國小巡迴， 惟其仍得改申請至其他地點執行，無礙原告權利行使或公益
維護。況系爭方案所欲確保者，乃提昇醫療資源缺乏地區全 體保險對象之醫療利用，用以保障所有偏鄉民眾之健康基本 權利；若方案執行結果使醫療資源過度集中於特定區域，致 其他區域反受排擠，不為有害行政目的之達成，對該其他區 域之民眾，亦難謂公平。故被告中央健保局、牙醫師全聯會 及南投縣牙醫師公會依據該上開改善方案，斟酌各地醫療資 源之分配及需要，避免醫療重複而所作之協調，尚難認有侵 害原告權利之故意或過失。
三、查被告牙醫全聯會是依人民團體法成立的職業團體，依衛生 署公告「101 年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足 地區改善方案」第二項牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴 服務計畫，依參與醫療團隊之申請資格、申請程序進行初審 ，並將審查結果，由保險人收到初審結果10個工作日內函復 申請者；經審查通過並收到回復同意者，依醫師法相關規定 辦理後，即可執行巡迴醫療服務。依該方案，被告牙醫全聯 會僅能為事務性的工作及行政上的聯繫，並無賦與牙醫全聯 會得行使公權力之權限，被告牙醫全聯會既未受託行使公權 力，自非國家賠償法第4 條所規定之求償客體，此外，原告 復未舉證證明被告牙醫全聯會有故意或過失，致其受有損害 ，其請求牙醫全聯會負連帶賠償責任，為無理由。四、依行政院衛生署公告之「全民健康保險牙醫門診總額醫療資 源不足地區改善方案」，作為牙醫師從事醫療資源不足地區 巡迴醫療的依據，因為只有地方公會最了解地區的人口分佈 ，最了解醫師的開業地點分佈，最了解那個地方有醫療需求 ，因此須要地方公會統籌醫師人力，依該方案之規定，作全 盤的規劃，送中央健保局核可後再至醫缺地區做巡迴醫療服 務。故依該方案，被告南投縣牙醫師公會僅能為事務性的工 作及行政上的聯繫，並無賦與牙醫全聯會得行使公權力之權 限，其既未受託行使公權力，自非國家賠償法第4 條所規定 之求償客體。且原告100 年8 月12日申請至南投縣仁愛鄉互 助國小被南投縣牙醫師公會拒絕，係因被告接到原告申請文 後，發現該校為財團法人埔里基督醫院長期執行之IDS ( 仁 愛鄉醫療給付效益提升計畫) ，即於100 年8 月15日行文請 示是否有醫療重覆情形，該醫院於100 年8 月19日回文確實 有醫療重覆的情形，南投縣牙醫公會隨即於100 年8 月19日 發文告知原告詳情，並建議至其他有需要之學校，被告並未 拒絕，原告收到文之後，並未表示任何意見。原告復未能舉 證被告南投縣牙醫師公會對其有何故意或過失侵害其權利之 行為，從而，原告主張被告南投縣牙醫師公會亦應負連帶賠 償責任，亦為無理由。
五、又「100 年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區 改善方案」係衛生署中央健保局所訂定，其基本精神及目的 ，在於以較現行健保特約架構下優惠支付方式，鼓勵牙醫師 致牙醫醫療資源不足地區及山地離島執行醫療服務，以確保 該地區民眾健康。該方案訂定過程中，雖依一般行政作業程 序，報經衛生署核定後，始由中央健保局公告實施。惟衛生 署與中央健保局各為獨立之行政機關，各有其法定職權，系 爭方案係由中央健保局本於其法定權限訂定並據以執行之行 政計畫，原告認衛生署為該方案之製作機關，且枉法製作該 方案，即有誤解。是被告衛生署既非原告所指該方案之訂定 機關，自無該署公務員於執行職務行使公權力時，因故意或 過失不法侵害原告自由或權利之情事，是原告主張被告衛生 署應負連帶賠償責任，亦為無理由。
伍、綜上所述，原告依國家賠償法及民法侵權行為等法律關係， 請求被告應連帶賠償6 萬元之財產損失及5 萬元之精神損害 ，共計11萬元，及自起訴狀繕本送達翌日即100 年9 月15日 起至清償日止，按年息5 ％計算之利息等，為無理由，應予 駁回。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，核與本 件判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。柒、本件原告支出訴訟費用新台幣1,220 元，依民事訴訟法第87 條第1 項規定，裁判如主文第2 項所示。
捌、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 101 年 12 月 17 日
臺灣南投地方法院南投簡易庭
法 官 林錫凱
以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 101 年 12 月 17 日
書記官 王聖貿