高雄高等行政法院判決
101年度訴更一字第3號
民國101年11月15日辯論終結
原 告 台灣糖業股份有限公司
代 表 人 胡懋麟董事長
訴訟代理人 施登煌律師
複 代理 人 施裕琛律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬縣長
訴訟代理人 林小燕律師
陳秀卿
上列當事人間文化資產保存事件，原告不服行政院文化建設委員
會中華民國99年9月2日文規字第0992021147號訴願決定，提起行
政訴訟，經本院99年度訴字第579號判決後，原告不服，提起上
訴，經最高行政法院100年度判字第2195號判決廢棄原判決，發
回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告為審議登錄原告雲林區處斗六糖廠為文化景觀，於民 國99年2月24日以府文資字第0992400284號開會通知單，邀 請原告於99年2月26日上午至現場勘查後，出席同日下午召 開之雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀 審議委員會會議，會中6位出席委員，5位委員同意將斗六糖 廠登錄為文化景觀。被告遂依上開會議決議，以99年4月8日 府文資字第0992400590號公告登錄斗六糖廠為文化景觀（名 稱：雲林縣文化景觀斗六糖廠），並以同號函檢送該公告文 予原告，復以99年5月14日府文資字第0992400813號函檢附 文化景觀清冊及保存維護計畫，報請行政院文化建設委員會 （下稱文建會）備查，經文建會以99年5月25日會授資籌二 字第0993003861號函備查在案。原告不服，提起訴願，經遭 決定駁回，提起本件行政訴訟，經本院99年度訴字第579號 判決（下稱原判決）駁回原告之訴；原告仍不服，提起上訴 ，經最高行政法院以100年度判字第2195號判決廢棄原判決 ，發回本院更為審理。
二、本件原告主張︰
㈠、原處分所依據之事實與客觀證據不符：
1、被告雖引用「日治時代斗六糖廠之設施配置圖」（下稱設施
配置圖），並據以主張斗六糖廠仍保有日治時代之原貌等語 。惟該設施配置圖係原告於光復後之50餘年間，依當時斗六 糖廠之現況所繪製，並非日據時代之製圖，此觀該圖之地號 記載，均係光復後地號（大崙段）自明，僅因繪製師傅受日 本教育，在該圖標題上使用日語。被告逕稱配置圖為日據時 代斗六糖廠之原貌，顯張冠李戴，並據此引申斗六糖廠現況 與日據時代相同而具文化景觀之意義，原處分所依據基礎事 實顯然錯誤。
2、依國立雲林科技大學（下稱雲科大）101年4月6日雲科大研 字第1011900200號函所示，設施配置圖確實為原告提供之藍 晒圖，然該藍晒圖係光復後之廠區，且其上標示之日治時期 何種生產設備，係引用國立成功大學建築研究所碩士論文所 稱之糖廠生產設備類型，即強加在藍晒圖上，該分類與真實 不符。
3、被告引用之「大糖盛事-活力糖都雲林三大糖廠（虎尾、北 港、斗六）再生計畫」（下稱再生計畫）斗六糖廠成果報告 書中，雖添加數張日據時代斗六糖廠照片，然原處分所敘述 之景觀與現地不符，且景觀已不復存在，現況已毫無日據時 代遺風：
⑴所謂大崙五分車站已全部拆除，現為高爾夫球練習場。 ⑵所謂行政區廳社，均為新式建築，與日據糖廠無關。 ⑶所謂生產區與倉庫區已夷為平地，一棟新式鋼筋混凝土棚停 放現代曳引機。
⑷所謂宿舍區為新式鋼筋混凝土中山樓、鐵皮搭建之宿舍。 ⑸本件廠後方區塊為原告出租農民種植果樹。
⑹原處分指定公告之雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、28 9-19地號土地，已被內政部徵收，現為溝壩派出所辦公大樓， 並非原告所有。
㈡、原處分違背文化資產保存法所定之「文化景觀」要件：按不 能以視覺反映人類活動成果者，與文化無涉。原處分理由已 稱「雖已停產閒置，且部分設施已不存，但現存辦公區、倉 庫區、宿舍區、生產區之位址仍清楚標誌」，顯然僅以單純 空間配置憑空想像人類活動。然斗六糖廠之真實現況為北宿 舍區已經輔導原告之員工興建或合建新式住宅，西邊大崙五 分車站已開發為綠揚高爾夫練習場，製糖工廠廠房已於87年 拆除，人類活動遺址不存，僅餘「空間」，徒望空間興嘆視 覺不及之「文化」。
㈢、審議委員放棄審查諸多文化景觀之法定要件，對於侵害所有 權之處分應受高密度審查原則下，不得主張專業判斷餘地而 不受司法審查：
1、按文化景觀登錄及廢止審查辦法（下稱審查辦法）第2條第1 項第4款明定「具罕見性」之要件。文化景觀登錄處分涉及 私人所有權之限制，故處處常見之景觀，為達成文化保護之 目的，依比例原則僅須擇要指定即為已足，如處處指定將造 成私所有權之過度侵害。
2、經查，原告經營之糖廠分散全臺各地，均源於日治時期，廠 房、建築、宿舍景觀均相似。然各糖廠之相同景觀已分別經 花蓮縣、台東縣、屏東縣、前高雄縣、前台南縣、雲林縣、 臺中市政府重複指定為「古蹟」「歷史建築」或「文化景觀 」，其中雲林縣境內已被指定7件，均屬建築、景觀雷同之 重複指定。原處分強調之斗六糖廠辦公區、倉庫區、宿舍區 、生產區，已有更具體之景觀或建築經指定，包括被告指定 之虎尾糖廠宿舍、診所、理髮廳等，及其他縣市所指定之臺 中營業所（帝國製糖營業所）、臺南總社辦公室（鹽水港製 糖株式會社）、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠、臺東糖廠等，且斗 六糖廠、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠之登錄公告理由幾乎完全雷 同。考量雲林縣境內斗六市至虎尾鎮之車程僅15至20分鐘， 又全臺面積不大，交通便利，各地均當日可達，難認具備罕 見性要件。
3、斗六糖廠前曾被登錄公告為文化景觀，經原告提起訴願後遭 文建會撤銷，理由即為當時審查記錄由全部委員聯名簽署， 不能查明個別委員之意見與理由，顯見審查過程及所附理由 應受審查。嗣被告再為本件處分，依被告委員審查表所載， 共6位出席委員，5位贊成者中，林超、劉銓芝、張嘉祥委員 未就「罕見性」之法定要件進行審查，已逾贊成票半數；另 劉銓芝委員亦未就「是否具有文化意義」之法定要件進行審 查。對專業判斷餘地之尊重，仍須有獲得結論之詳實理由供 審酌。本件審查過程，審查委員獲得結論之理由全部空白， 其對審查基準之勾選甚至過半數放棄審查，無任何理性論述 或專業分析，徒有委員之結論，自無從主張判斷餘地。㈣、原處分有「不當聯結」及「他事考量」之違法： 1、被告指定斗六糖廠為文化景觀後，以99年8月17日府文資字 第0992401450號函知原告辦理「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛 力點保存與活化計畫」，依檢附之執行計畫所載，系爭土地 係為落實雲林縣農業首都政策，作為農、林、漁、牧、畜等 產業之推廣、行銷、教育等空間場域，實隱含取得土地使用 之他項原因，行徵收之實，原處分顯有他事考量、不當聯結 之違法。
2、被告對斗六糖廠第1次指定文化景觀，遭文建會訴願決定撤 銷，撤銷理由之一為依文化資產保存法第55條規定，指定時
應有明確之後續保存維護計畫，否則會使義務人陷於不確定 狀態。然被告為本件指定時，僅空泛宣示文化保護，嗣以上 開函文請原告辦理執行時，計畫將斗六糖廠作為農特產中心 ，顯與文化保護無關。
㈤、原處分違背「比例原則」：
1、原處分所依據之事實不存在，且實際隱含取得土地使用之他 項原因，無法達成適法之目的。
2、原處分指定為文化景觀之標的可歸類為「鐵道車站設備」「 生產及倉庫設備」「辦公廳舍」「宿舍區」，然其中「辦公 廳舍」已改建為現代建築，其餘部分已拆除而無遺跡可觀； 又「鐵道車站設備」另有雲林縣指定之虎尾糖廠虎尾驛、石 龜溪鐵橋、高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部、花蓮縣指定之花 蓮糖廠內部、臺東縣指定之台東糖廠內部；「生產及倉庫設 備」另有高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部、花蓮縣指定之花蓮 糖廠內部、臺東縣指定之台東糖廠內部；「辦公廳舍」另有 臺中市政府指定之帝國製糖台中營業所、臺南縣政府指定之 鹽水港製糖株式會社總社辦公室、高雄縣指定之橋仔頭糖廠 內部、屏東縣政府指定之阿緱辦公廳舍、花蓮縣政府指定之 花蓮糖廠內部、臺東縣政府指定之台糖中山堂及台東糖廠內 部；「宿舍區」另有雲林縣指定之虎尾糖廠廠長宿舍、公差 宿舍、診所、理髮廳、前台南縣政府指定之新營糖廠宿舍群 、三崁店糖廠神社及防空洞群、前高雄縣指定之橋仔頭糖廠 、花蓮縣政府指定之花蓮糖廠、臺東縣政府指定臺東糖廠， 可知前項各類型景觀業經各縣（市）政府重複指定公告16件 古蹟、歷史建築或文化景觀。是原處分所追求之目的，已由 其他各縣（市）或被告已指定公告之處分所達成，足以保護 與本件相同之文化景觀，並無必要為重複性指定，課予原告 不合比例之負擔。
3、原告自94年起，已自行頒布「文化性資產管理作業要點」， 並對於原告之全部產權，設立「文化性資產管理作業督導與 諮詢小組」審查，並製作「文化性資產清查盤點清冊」，進 行「登錄」，按時維護保養並須製作「損耗報告單」，並應 適時提通盤之規劃，自能免於各單一縣（市）政府之局限性 考量；且製作「活化及再利用情形報告表」，對於全國各地 之糖廠為針對臺中區處、高雄區處、花蓮區處糖廠所進行之 計畫，均較各地方政府更為全面詳盡；依經濟學原理：私所 有權人對於財產之利用、管理、保護、維持均較公部門更有 效率。原處分排除原告以更有效率之方式管理自己財產，且 亦能達成文化保護目的，徒以侷限性之考量恣意指定，增加 原告不合比例之負擔。
㈥、原處分違背「平等」原則：原處分指定公告之土地範圍，有 部分係由被告徵收作為溝壩派出所用地，並已興建新式辦公 大樓；未經被告徵收者，則被指為有歷史文化意義，不准變 更，兩相對照，難認有文化景觀之真實。又同一景觀地域， 原告所有者即為文化景觀，屬被告所有者，則可自由使用興 建新式辦公大樓，倘本景觀區域確有文化意涵，何以區別所 有權人而為差別待遇，顯違平等原則。
㈦、本件指定登錄前，原告始終為反對表示，被告所稱原告於指 定登錄前均已同意云云，與事實不符。又依被告99年3月16 日府文資字第0992400400號函檢送會議記錄第10頁及第11頁 所載，原告已明白表達文化景觀概念過於空泛、指定登錄後 將妨害原告對於土地之開發利用、被告計畫將斗六糖廠作為 農特產中心等根本與文化保護無關等反對之陳述。審查委員 更建議因第1次處分經原告提起訴願而遭撤銷，應與原告先 行溝通等語，足認原告未曾事先同意被告指定登錄斗六糖廠 為文化景觀。
㈧、文化景觀之指定登錄係限制所有權之處分： 1、依文化資產保存法第91條規定，原告得在百分之50之範圍內 減徵地價稅及房屋稅，然此後原告僅有名目之所有權，不能 自由對土地為使用變更，喪失所有權人之權能，仍需負擔稅 捐，難認權利義務平衡相等。被告指定文化景觀後，向中央 政府爭取之補助經費，全數由被告運用（例如在指定土地上 興建農特產中心），各該經費並無補償受處分人之性質。 2、被告雖稱使用土地時會另外簽訂租約等語，惟其緣由係行政 院限制國營事業之產權不得無償借用任何人，而文化景觀指 定並非徵收，原告仍保有所有權，則原處分確定後既不能使 用，又不能逕令被告直接無償使用，不得已方使用租約，並 非雙方自由意志下之真正對價平衡補償。
3、被告復稱指定登錄未損害原告權利，仍得設定地上權云云。 惟查，文化景觀指定登錄本非限制所有權移轉或設定他項物 權，而係限制物權人之使用方式。物權人對物之使用將受到 監督、且須配合主管機關之一系列計畫。又原告自行招租設 定地上權係受被告之指導，被告並指導招商、引介相關廠商 。然原告已於招租公告特別記載：「本標的經雲林縣政府登 錄為文化景觀，開發計畫應符合法令並提送雲林縣政府文化 景觀審議委員會審核通過；該登錄處分本公司刻正與雲林縣 政府訴訟中。」足證原處分確已影響原告之使用，且原告並 不接受被告之介入。
㈨、文化景觀之指定登錄雖屬地方自治事項，仍不得排除基本權 之保障，不能排除司法審查：
1、同一所有權人之相同景觀之重複指定，涉及違背比例原則、 罕見性要件之審查，亦即涉及基本權之侵害。而憲法所賦予 之地方自治權，並不排除憲法基本權之保障，地方自治事項 不能排除比例原則之審查。
2、況被告已指定或登錄公告虎尾糖廠6處為古蹟、歷史建築或 文化景觀，已非被告所稱不論其他縣市之問題，則同一縣內 ，車程不過20分鐘，有無必要為重複景觀之登錄公告，顯涉 基本權之侵害及比例原則審查。
3、被告雖辯稱文化景觀之認定為高度專業判斷，係屬處分機關 之判斷餘地，不受司法審查等語。惟系爭處分所據事實之真 偽、所獲利益與造成損害之比例原則衡量，須受司法審查； 另關於文化景觀之認定，涉及非專業之常識性判斷，亦同受 司法審查。排除司法審查之行政處分，通常係獨立機關透過 類似司法之嚴謹程序所為，方有所謂判斷餘地，依被告提出 之本件審查過程，難能等同比擬等情，並聲明求為判決訴願 決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、被告為保存維護縣內古蹟、歷史建築、文化景觀等文化資產 ，依文化資產保存法第6條及文化資產審議委員會組織準則 （下稱組織準則）規定，設置審議委員會（共11位委員）， 審議有關古蹟指定、歷史建築及文化景觀登錄等事項，並依 雲林縣文化資產審議委員會設置要點（下稱設置要點）相關 規定，於99年2月26日召開雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建 築、聚落及文化景觀審議會，進行文化資產登錄審議，該次 會議有6位審查委員出席（5位專家學者及1位機關代表）， 除先就斗六糖廠進行現場勘查外，經與會委員審查決議，議 決方式係由出席委員各自填具「文化景觀登錄審議表」，並 就表中之審查基準進行勾選及說明，審查結果其中5位委員 同意通過將斗六糖廠登錄為文化景觀。被告依文化資產保存 法第54條及審查辦法第4條規定，以99年4月8日府文資字第 0992400590號函公告此項登錄，再於99年5月14日以府文資 字第0992400813號函報文建會備查，本件登錄程序皆與法相 符。
㈡、依文建會95年6月23日文中二字第0952052990號函釋說明三 ：「古蹟指定之基準，古蹟指定及廢止審查辦法第2條定有 明文，只要符合指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無 規定需得建造物所有人同意之要件．．．。」是古蹟之指定 縱未具備「具稀少性，不易再現者」，如符合其他基準者， 亦得指定為古蹟。而「文化景觀」與「古蹟」皆屬文化資產 ，且審查辦法第2條與古蹟指定及廢止審查辦法第2條，均為
文化資產保存法之中央主管機關即文建會訂定，而古蹟指定 基準之「具稀少性，不易再現者」，與文化景觀登錄基準之 「具罕見性」相近，故前開文建會函釋亦適用於審查辦法第 2條規定之解釋。原告主張文化景觀之登錄必須4項基準全部 具備云云，係屬誤解。本件經審議委員依審查辦法第2條認 定有：「1、為雲林縣3大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目 前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、 倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖 工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之 見證。2、為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠 區大致仍維持原空間配置紋理。3、斗六糖廠整體空間具有 產業文化景觀之高度文化與歷史價值。4、廠區空間完整、 植栽、地形變化具特色。」等理由，符合文化資產保存法施 行細則第4條所稱之文化資產。原告爭執本件與文化無涉或 無文化特質云云，實不足採。
㈢、被告為保存、維護縣內文化景觀及審議有關文化景觀登錄等 事項，依設置要點所設置之審議委員會，共有11位古蹟、歷 史建築、聚落及文化景觀審議委員，而上開審議委員會係選 任嫻熟文化資產專業領域人士進行專業審查，就所普查或個 人、團體提報之標的，綜合考量是否具有歷史、文化、藝術 、科學等價值，有無指定或登錄為文化資產必要，是該審查 結果之判斷，除有認定事實顯然錯誤、審查程序不符相關規 定之違失，抑或有違反行政法上一般法律原則外，對於專家 學者之專業決定，自應予以尊重。
㈣、原處分並無涵攝錯誤情事：
1、原處分理由並未引用再生計畫成果報告書中之「日治時期斗 六糖廠設施配置圖」，即該成果報告書第2-9頁之「圖2-15 日治時期斗六糖廠廠區平面圖」，合先敘明。
2、訴願決定雖提及「圖2-15日治時期斗六糖廠廠區平面圖」， 然此係引用被告當時之答辯說明，惟被告於該答辯說明係主 張「本案由『日治時期斗六糖廠配置圖』、『二戰後初期斗 六糖廠設施配置圖』及『民國67、96年斗六糖廠設施配置圖 』得知，日治時期與民國時期間製糖工廠空間位置之規劃變 動不大，僅行政或娛樂設施部分建物因老舊而進行重建，‧ ‧‧」等語，可知被告非僅以「圖2-15日治時期斗六糖廠廠 區平面圖」作為答辯理由，尚有引用其他圖說。原告一再爭 執被告以該配置圖主張斗六糖廠仍保有日治時代之原貌云云 ，有刻意誤導之嫌。
3、再生計畫乃被告與原告共同委託雲科大城鄉發展暨環境規劃 中心（下稱城鄉中心）進行研究，經該中心完成計畫，並製
作成果報告書，計分「總論本」「斗六糖廠」「測繪圖集」 等3本，其中最高行政法院發回意旨所指「日治時期斗六糖 廠廠區配置圖」係出自成果報告書第2-9頁，乃城鄉中心為 進行前開計畫，而向原告借閱之資料，該圖之所以標示為「 圖2-15日治時期斗六糖廠廠區配置圖」，乃城鄉中心參考向 原告借閱之資料所為，其上標示編號1至19之位置、範圍及 附加說明各係屬何種生產設施、行政設施或生活設施，亦係 參考向原告借閱之資料而得出。
4、姑且不論原告提供之藍晒圖係何時繪製，依雲科大101年4月 6日雲科大研字第1011900200號函可知，城鄉中心受委託進 行再生計畫後，為考究斗六糖廠之歷史演進，透過文獻研究 、現場勘察、資深退休員工訪談後，確認該藍晒圖所繪製之 斗六糖廠廠區與日據時期相符（建築物及廠區之設置具延續 性，且臺灣不像日本廣島遭原子彈轟炸而被夷為平地），原 告僅憑該藍晒圖非於日據時期繪製，即稱該圖繪製之建築物 及設施非日據時期云云，顯不足採。
5、另依雲科大101年5月15日雲科大研字第1011900339號函可知 ，成果報告書圖2-15命名為「日治時期斗六糖廠廠區平面圖 」，係學者專家考究而得出之研究成果。原處分並無引用錯 誤圖說，亦無基礎事實錯誤之情事。
6、文化景觀登錄基準之不確定法律概念，雖涉及斗六糖廠於日 治時期之原貌及現況等事實關係，然上開雲科大函文已充分 說明「該藍晒圖所繪製之斗六糖廠廠區實與日治時期相符」 ，且目前現存之廠區仍保有日治時期之標誌，益徵原處分並 無涵攝錯誤情事。
7、原告復稱原處分理由所敘述之景觀與現地不符且均不復存在 云云。然原告提出之2張照片並非指定文化景觀之範圍；其 餘原告提出之照片，皆避重就輕、刻意忽略斗六糖廠仍留存 之文化景觀，不足以代表文化景觀之全貌。
8、又依文化資產保存法第3條第3款規定，文化景觀乃針對一定 範圍之空間或環境整體觀察，並非僅對單一定著物或建築改 良物加以判斷，而斗六糖廠範圍係大崙段289地號等22筆土 地，其中大崙段289-18、289-19地號土地於公告登錄前，已 屬被告所有，然文化景觀之定義及審查基準，定著之土地屬 何人所有，與是否登錄為文化景觀無涉，更不因所有權轉換 而有影響，亦即土地所有權歸屬，非文化景觀登錄與否之考 量要件。且該兩筆土地周圍環境仍具有斗六糖廠之空間紋理 ，屬「雲林縣斗六糖廠文化景觀」之相關連環境，斷無將該 兩筆土地獨立割裂之理。原告爭執原處分指定公告之土地， 有部分已非原告所有，指稱本件之文化景觀登錄處分所據事
實有誤云云，實有誤會。
㈤、被告將斗六糖廠登錄為文化景觀，並無重複登錄情形： 1、依文化資產保存法第3條規定，各類文化資產之指定或登錄 要件並不相同。雲林縣雖有7件文化資產，然登錄為文化景 觀者，僅本件斗六糖廠，並無重複登錄文化景觀之情事。 2、依文化資產保存法第4條第1項規定，保存維護縣內古蹟、歷 史建築、文化景觀等文化資產乃各縣（市）政府之職權，必 盡力維護，豈有以其他縣（市）已經指定或登錄，即任縣內 之文化資產荒廢、毀壞之理？審議委員會作成判斷前，亦無 審酌其他縣（市）是否有同質性文化景觀重複登錄之必要。 況且，各地糖廠之發展歷史各有獨特性，是登錄文化景觀乃 各地方政府之自治事項。原告主張各地皆有糖廠、景觀類似 云云，刻意抹滅各糖廠之歷史發展獨特性，實無足取。㈥、本件文化景觀之登錄未違反比例原則：
1、依文化資產保存法第3條第3款及第54條規定可知，文化景觀 ，係指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為 所定著之空間及相關連之環境；文化景觀由直轄市、縣（市 ）主管機關依審查辦法審查登錄後，辦理公告，並報中央主 管機關備查。同法第6條規定，主管機關為審議各類文化資 產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議 委員會，進行審議。依上述規定，具體事物或事件是否該當 文化景觀，應由學者專家組成之審議委員會，依法定程序及 審查基準為專業判斷，認定屬於文化景觀者，才由主管機關 完成登錄公告程序。依上述文化景觀之定義，其屬綜合之空 間及相關連環境元素所構成，自非僅以其中一項建物元素所 處位置為斷。且是否該當文化景觀之判斷，屬認知作用，具 高度專業性之價值判斷，非裁量之意志作用（選擇或決定） ，又依其法律規範文義，非以單一建物存在位置為斷。被告 爭執原處分違反比例原則云云，顯不足採。
2、原告未落實其自行頒布文化性資產管理作業要點。原告於管 理斗六糖廠期間，已陸續拆除斗六糖廠遺址，例如已拆除之 「斗六糖廠大崙車站」，現淪為「高爾夫球練習場」及「台 糖特約專櫃」，然現存之斗六糖廠，實係具有文化、歷史價 值之景觀，更屬全體國民所有之公共利益財產，倘不儘速登 錄為文化景觀，恐將隨時間流逝消失殆盡，難以回復。斗六 糖廠經登錄為文化景觀後，且被告在有限經費下，不斷投入 人力物力維護、活化文化景觀之存續，反觀經指定為縣定古 蹟之臺南永康三崁店糖廠神社遺址，卻因原告無相關經費而 無法善盡管理維護責任，使該古蹟遭破壞。可見登錄為文化 景觀實更能妥適維護、管理及回復斗六糖廠之原有風貌。
㈦、本件文化景觀之登錄，並無原告所謂他事考量，亦無違反不 當聯結禁止原則：再按文化景觀之保存及管理原則，由直轄 市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定， 並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。直轄 市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存 維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人 或管理人配合辦理，文化資產保存法第55條亦定有明文。經 查，被告擬定之「雲林縣文化景觀斗六糖廠之保存維護計畫 」中，已於「圖21」中標示「文化景觀斗六廠文化資產潛力 點之建物分布圖」，而被告於公告登錄斗六糖廠為文化景觀 後，所進行之「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化 計畫」，與前開保存維護計畫相符，原告爭執原處分顯有他 事考量、不當聯結之違法、本件公告指定之實際目的並非文 化保護而係取得土地利用，以指定文化景觀之名，行徵收之 實云云，與事實不符。況且，依原告於鈞院前審提出之被告 99年8月17日函可知，被告函請原告辦理執行「辦理雲林縣 斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」，係依據文建會 文化資產總管理處籌備處98年11月24日文資籌二字第098311 7993號函辦理，早於本件文化景觀公告登錄前即已進行保存 活動，並非原告所指於作成處分後方臨時起意所進行之計畫 ，更何況該活化計畫，亦未與保存維護計畫不符。㈧、本件文化景觀登錄已充分衡量公益與私益間之衡平性： 1、斗六糖廠之登錄係依文化資產保存法等相關法規所為，於其 公告登錄為文化景觀後，有關斗六糖廠之保存及管理則依文 化資產保存法第55條第1項規定，且已擬定保存維護計畫。 相較於其他文化資產，登錄文化景觀係對所有權人限制較小 之文化保存方式，所有權人於不破壞原有文化景觀之原則下 ，仍保有對該文化景觀之使用權限。
2、原告主張其財產權受限制云云。然文化歷史景觀之文化資產 ，乃全體國民共同擁有之公共利益財產。且全國糖廠目前雖 歸原告所有，但各地糖廠之發展歷史全不相同，僅因時代變 革，政權更迭，方歸由原告管理，豈可抹滅各地糖廠發展過 程所累積之歷史及文化價值？還有什麼比遺跡更能具體表達 地區歷史及文化痕跡？原告管理各地糖廠，卻屢屢賣地給建 商或私人產業，置全民共同歷史記憶於不顧。文化資產乃環 境權之一環，於權衡原告之財產權時，亦應同時衡酌臺灣人 民之環境權，方屬適法。而「斗六糖廠」經登錄為「文化景 觀」，相較於其他文化資產之指定或登錄，原告所受之限制 較小，僅不違反保存維護計畫及日常管理維護原則即可。 3、依原告第29屆第18次董事會議議事錄，可知斗六糖廠土地，
業經原告規劃招標設定地上權，經董事會決議通過，定於10 1年5月23日開標，足證原告對斗六糖廠之所有權，未因登錄 為文化景觀而受過度限制，原告仍可自由決定是否使用收益 （原告辦理招標設定地上權即未知會或通知被告）。另參照 被告更審前於100年5月18日提出之「台糖公司對外招租之照 片影本兩份」，原告先前就已對外招租，足見原告之所有權 權能並未受過度限制。是為保存及活用斗六糖廠此項重要文 化資產及保障原告之財產權，將其登錄為文化景觀，確已顧 及文化景觀及財產權保障之公益與私益衡衡平性。 4、依文化資產保存法第91條第2項規定，經登錄為文化景觀者 ，得請求給予租稅減免之補償，惟是否給予補償與是否符合 文化景觀而應予登錄，並非同一事件程序。且依文化資產保 存法第1條規定：「為保存及活用文化資產，充實國民精神 生活，發揚多元文化，特制定本法。」其利益在於該文化資 產係屬國民所共有，於立法當時，已對文化資產所有權人之 權利、義務詳加衡量，是原告主張其權義不對等云云，並非 是否登錄文化景觀應考量之要件。
㈨、原告與被告於95年3月23日共同委託雲科大進行再生計畫， 該計畫歷次座談會及各期審議會均通知原告派員與會（歷次 會議時間及原告與會人員，參見被告101年9月6日答辯狀附 表1）。又再生計畫成果報告書所載之「5-2建築文化資產價 值」「5-3廠區文化資產指定登錄建議」，歷經前開各次會 議亦由兩造審議完畢。另被告召開登錄審議委員會前亦通知 原告出席，原告確有派員出席該次會議，足見被告將斗六糖 廠登錄為文化景觀前，已先與原告溝通協商。
㈩、原告前以95年6月2日土企字第0950005919號函表示：「本公 司配合提供分擔費用3分之1，並以300萬元為限，招標作業 由貴府統籌辦理，本公司並將參與組成規劃委員會。」該計 畫金額總計850萬元，原告確有分擔3分之1之費用等語，並 聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前揭事實概要欄所載之事實，有被告99年2月24日府 文資字第0992400283、0992400284號開會通知單、99年4月8 日府文資字第0992400590號公告及函、99年5月14日府文資 字第0992400813號函（附雲林縣文化景觀清冊及雲林縣文化 景觀斗六糖廠之保存維護計畫）、文建會99年5月25日會授 資籌二字第0993003861號、雲林縣99年度第1次古蹟、歷史 建築、聚落及文化景觀審議會議紀錄、文化景觀登錄審議表 、文建會訴願決定書、本院99年度訴字第579號判決、最高 行政法院100年度判字第2195號判決附原處分卷及本院卷可 稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。本件兩造所爭者厥
為：被告公告斗六糖廠為文化景觀是否適法？茲分述如下：㈠、按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為 廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260 條第3項定有明文。本件原告與被告間文化資產保護法事件 ，原告不服被告登錄斗六糖廠為文化景觀之處分，循序提起 行政訴訟，經本院原判決駁回原告之訴，原告不服，提起上 訴，經最高行政法院以100年度判字第2195號判決廢棄原判 決，發回本院更為審理，本院自應受其法律上見解之拘束， 是以本件判決係以最高行政法院發回意旨為論述，合先敘明 。
㈡、次按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學 等價值，並經指定或登錄之下列資產：．．．三、文化景觀 ：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所 定著之空間及相關連之環境。」「本法第3條第3款所定文化 景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷 史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地 景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而形成之景 觀。」「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、 文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關： ．．．在縣（市）為縣（市）政府．．．。」「主管機關為 審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項 ，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織 準則，由文建會會同農委會定之。」「文化景觀由直轄市、 縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機 關備查。前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵 行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「本法第3條第3款 所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教 景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景 、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而 形成之景觀。」分別為文化資產保存法第3條第3款、第4條 第1項、第6條、第54條及同法施行細則第4條所明定。㈢、第按，有關文化資產是否應將之指定為文化資產保存法第3 條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具有歷 史、文化、藝術、科學等價值等不確定法律概念所為之專業 判斷。學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具 有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考 試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能 力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上 之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認 行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之
判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以 審查，其可資考量之情形包括：（1）行政機關所為之判斷 ，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。（2）行政機關 之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。（3）行政機 關之判斷，是否違反法定之正當程序。（4）作成判斷之行 政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。（5）行政機關 之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之 禁止。（6）行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由 法院審查。而文化資產保存法第3條第3款規定之「文化景觀 」係屬不確定法律概念，且得否指定為文化景觀之文化資產 ，顯屬高度專業範疇，依文化資產保存法第6條規定，係由 專家學者組成之審議委員會職掌，依法定程序本於專業素養 為判斷，則上開文化資產保存法相關規定即賦予文化資產審 議委員會相當程度之判斷餘地，倘被告作成判斷時無前揭情 形，要難任意指摘有違法情形。惟文化景觀登錄之判斷既涉 及原告財產權之限制，被告自應慎重為之，故關於被告有無 前揭恣意濫用或其他違法情事，自應採較高之審查密度。㈣、再按，文化資產保存法第6條第2項授權訂定之組織準則第3 條、第6條、第7條及第9條第1項分別規定：「主管機關應視 需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，
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