臺灣高等法院臺南分院民事判決 101年度上國易字第15號
上 訴 人 曾仁德
兼訴訟代理人 劉泓志
被 上訴人 行政院衛生署
法定代理人 戊○○
被 上訴人 內政部
法定代理人 丁○○
訴訟代理人 甲○○
被 上訴人 嘉義縣政府
法定代理人 辛○○
訴訟代理人 乙○○
被 上訴人 壬○○○○○
法定代理人 庚○○
訴訟代理人 子○○
被 上訴人 中華民國醫師公會全國聯合會
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 癸○○
被 上訴人 嘉義縣醫師公會
法定代理人 己○○
上列當事人間請求國家賠償等事件，上訴人對於中華民國一０一
年七月三十一日臺灣嘉義地方法院第一審判決（一０一年度國字
第八號）提起上訴，本院於一０一年十一月六日言詞辯論終結，
判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成 立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十條第 一項、第十一條第一項前段分別定有明文。是以「協議」乃 為訴請國家賠償之先行程序，違反者，其訴自難認為合法。 參照國家賠償法施行細則第三十七條第二項規定，請求權人 因賠償義務機關逾期不開始協議或拒不發給前項證明書而起 訴者，並應於起訴時提出已申請協議或已請求發給證明書之 證明文件。本件上訴人於原審起訴主張被上訴人行政院衛生 署、內政部、嘉義縣政府、壬○○○○○應負國家賠償責任 等語；惟查：
（一）就被上訴人行政院衛生署、內政部部分，經上訴人以書面
請求後，業據行政院衛生署、內政部拒絕賠償在案者，此 有上訴人於原審提出而為行政院衛生署、內政部所不爭之 拒絕賠償理由書在卷（參見原審卷第三頁、第七六頁）足 參，足認上訴人已依國家賠償法規定，對於行政院衛生署 、內政部踐行協議先行程序者自明，依上開說明，上訴人 對於行政院衛生署、內政部提起本件國家賠償之訴，於程 序上並無不合，先予敘明。
（二）就嘉義縣政府、壬○○○○○賠償部分，上訴人雖主張因 嘉義縣政府、壬○○○○○逾期一個月並未開始協議，而 逕行起訴云云，惟並未依國家賠償法施行細則第三十七條 第二項規定，於起訴時提出已申請協議或已請求發給證明 書之證明文件，要難謂洽。其次，上訴人於民國一０一年 一月十六日致函壬○○○○○，其目的係在請求壬○○○ ○○解釋醫師、護理師護士等十三種醫事人員是否可同時 加入多個縣市公會為會員，並非向壬○○○○○請求國家 賠償者，此參卷附之壬○○○○○一０一年三月十四日嘉 縣社人團字第一０一００一二四六四號函、一０一年五月 十三日嘉縣社人團字第一０一００二一四九０號函（參見 原審卷第八頁、第五三頁）甚明，益見上訴人並未向壬○ ○○○○請求賠償者，應堪肯認。至於嘉義縣政府於原審 法院受理本件訴訟前，亦未收受上訴人之書面請求者，此 有嘉義縣政府一０一年五月十四日府行法字第一０一二五 四六五號函在卷（參見原審卷第四二頁）可佐。準此，上 訴人依國家賠償法請求嘉義縣政府、壬○○○○○賠償損 害，惟並未踐行協議先行程序，依上開說明，其起訴不合 法定程式，應由受訴法院依民事訴訟法第二百四十九條第 一項規定，以裁定駁回之。
二、本件被上訴人行政院衛生署、嘉義縣醫師公會、中華民國醫 師公會全國聯合會（下稱醫師公會全國聯合會）經合法通知 無正當理由不到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所 列情形，准依上訴人聲請，由其一造辯論而為判決。三、上訴人主張：伊等均係醫師，曾仁德並已加入雲林縣醫師公 會，依醫師法第九條規定，只須有醫師證書即可加入醫師公 會。惟被上訴人嘉義縣醫師公會及醫師公會全國聯合會竟決 議醫師只能加入單一醫師公會，核係增列法律所無之限制， 違反憲法保障人民權利之意旨。被上訴人行政院衛生署、內 政部均係人民團體嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合會之 主管機關，對於嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合會所為 上開決議，未依醫師法第四十條規定撤銷兩公會之不當、違 法決議，致上訴人於申請加入嘉義縣醫師公會時，遭嘉義縣
醫師公會拒絕加入。嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合會 故意不法侵害伊等之平等權等相關權利，致伊等各受有新台 幣（下同）五萬元之損害，應由嘉義縣醫師公會、醫師公會 全國聯合會負侵權行為損害賠償責任；又行政院衛生署、內 政部所屬公務員之上開行為，係以積極或消極方式，故意或 過失不法侵害伊等之平等權等相關權利，應依國家賠償法第 二條第二項規定同負國家賠償責任。原審為伊等敗訴判決尚 有未洽，並聲明：㈠原判決關於駁回伊等下開第二項之訴部 分廢棄。㈡被上訴人應共同給付上訴人等各五萬元。㈢訴訟 費用由被上訴人負擔（上訴人等逾上開請求部分，經原審為 其等敗訴判決後，未據聲明不服即已確定，不在本院審理範 圍）。
四、被上訴人行政院衛生署抗辯：醫師法第八條、第九條、同法 施行細則第四條等規定之立法目的，係為協助醫師公會健全 組織，藉以促進該類醫事人員自律，所為執業應加入執業登 記地公會之強制規定，是以醫師應以加入登記執業所在地之 醫師公會為限，不可同時加入超過一個醫師公會為會員。伊 所屬公務員於執行職務行使公權力時，並無故意、過失以積 極或消極方式，不法侵害上訴人之權利，上訴人復未提出伊 圖利公會之具體事證，其請求伊應負國家賠償責任為顯無理 由等語。被上訴人內政部則抗辯：上訴人係醫師，應依醫師 法規定加入醫師公會，且醫師法之主管機關為行政院衛生署 ，本件上訴人主張之執業事項，並非伊處理之權責範圍，伊 亦無侵害上訴人之權益，不負國家賠償責任等語。被上訴人 嘉義縣醫師公會抗辯：伊依內政部之解釋而為處理，並無不 法侵權行為等語；被上訴人醫師公會全國聯合會則以：伊係 非法人團體，並無權利能力，亦無侵權行為能力；上訴人以 伊為對造，請求伊負損害賠償責任，其訴欠缺當事人適格要 件。且上訴人並非伊之會員，上訴人可否加入醫師公會之准 駁事項，屬於嘉義縣醫師公會之權責範圍，與伊無關等情詞 置辯。被上訴人並均聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用 由上訴人負擔。
五、按所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格， 得受本案之判決而言，此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行 為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人 與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主 體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟 標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事 人。又在給付之訴，只須原告主張對被告有給付請求權者， 其為原告之當事人適格即無欠缺（最高法院九十六年度台上
字第一七八０號判決要旨參照）。查本件上訴人係本於侵權 行為損害賠償請求權，請求被上訴人醫師公會全國聯合會與 其他被上訴人共同負賠償責任，足見本件訴訟屬於給付之訴 性質。被上訴人醫師公會全國聯合會係非法人團體，雖無權 利能力，惟依民事訴訟法第四十條第三項規定，則仍有當事 人能力，依上開說明，上訴人主張對於被上訴人醫師公會全 國聯合會有給付請求權者，兩造均為適格之當事人。被上訴 人醫師公會全國聯合會抗辯上訴人之訴，欠缺當事人適格要 件云云，要係誤會，委不足採。
六、第按民法第一百八十四條第一項規定，因故意或過失，不法 侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗 之方法，加損害於他人者亦同。至於國家賠償法第二條第二 項則規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失 不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務 員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。準此 ，行為人應負民法侵權行為賠償責任，或公務員所屬機關應 負國家賠償責任者，係以行為人或公務員所為行為係屬不法 者，為其前提要件；苟行為人或公務員所為行為並非不法， 行為人或公務員所屬機關不負賠償責任，自屬當然。查：（一）上訴人主張被上訴人行政院衛生署、內政部應負國家賠償 責任部分：
⒈按行政院衛生署係醫師法之中央主管機關，內政部則係人 民團體法之中央主管機關，此參醫師法第七條之三、人民 團體法第三條規定自明。本件被上訴人嘉義縣醫師公會、 醫師公會全國聯合會係依人民團體法第四條第一款規定成 立之職業團體，對照醫師法第三十六條規定，各級醫師公 會由人民團體主管機關主管。但其目的事業，應受主管機 關之指導、監督觀之，足見內政部為被上訴人嘉義縣醫師 公會、醫師公會全國聯合會等人民團體之中央主管機關， 惟其目的事業，仍應受行政院衛生署之指導、監督。 ⒉次按醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請 執業登記，領有執業執照，始得執業。醫師執業，應加入 所在地醫師公會。違反者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰 ，並令限期改善；屆期未改善者，按次連續處罰，此參醫 師法第八條第一項、第九條第一項、第二十七條規定自明 。又醫師法施行細則第四條亦規定，醫師執業，其登記執 業之醫療機構以一處為限。準此，醫師執業，既應加入所 在地之醫師公會，苟非為執業原因，並無加入醫師公會必 要。對照醫師執業時，其登記執業之醫療機構僅以一處為 限觀之，足見醫師並無在「非執業」之所在地，加入醫師
公會可言。
⒊本件被上訴人行政院衛生署係醫師法之中央主管機關，就 醫師法條文之文意發生適用上疑義時，原得於其職權範圍 內為解釋。行政院衛生署一０一年二月十四日衛署醫字第 一０一００六一八八六號覆函略謂：「上開規定（醫師法 第九條、第二十七條）之立法目的，係為協助醫師公會健 全組織，藉以促進該類醫事人員自律，所為執業應加入執 業登記地公會之強制規定。是以醫師應以加入登記執業所 在地之醫師公會為限，不可同時加入超過一個醫師公會為 會員。」等語（參見原審卷第七一頁、第七二頁），核係 中央主管機關基於其職權範圍內，就法律條文所為之文意 解釋，對照其所為之文意解釋復與上開醫師法第九條之文 意並不相違背，難認行政院衛生署所為上開解釋行為，有 何不法可言。
⒋基於同一法理，被上訴人內政部係人民團體法之中央主管 機關，本於行政院衛生署之上開函釋意旨，審認被上訴人 嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合會所為醫師僅能加入 單一公會之決議，符合醫師法第九條、二十七條、同法施 行細則第四條規定意旨，並無違反法令或章程情事者，於 法並無不合，自無依醫師法第四十條第一項第二款規定撤 銷其等決議可言。
⒌綜此，被上訴人行政院衛生署所為上開法律條文之文意解 釋，併被上訴人內政部依行政院衛生署之函釋意旨，審認 被上訴人嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合會所為醫師 僅能加入一個公會之決議，並無違反法令或章程情事，而 未撤銷兩公會之決議，均無不法，依上開說明，不負國家 賠償責任。上訴人主張：行政院衛生署、內政部所屬公務 員因故意或過失不法侵害伊等之平等權等相關權利，應依 國家賠償法第二條第二項規定同負國家賠償責任云云，為 無理由。
（二）上訴人主張被上訴人嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合 會應負民法侵權行為賠償責任部分：
⒈按醫師法第九條第一項、第二十七條規定之立法目的，係 為協助醫師公會健全組織，藉以促進該類醫事人員自律， 所為執業應加入執業登記地公會之強制規定。是以醫師應 以加入登記執業所在地之醫師公會為限，不可同時加入超 過一個醫師公會為會員者，業經行政院衛生署函示在卷， 已如上述；被上訴人嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合 會因而決議醫師僅能加入單一公會者，自無違反醫師法第 四十條第二項規定：「各級醫師公會有違反法令、章程或
上級醫師公會章程、決議」情事之不法。
⒉其次，被上訴人曾仁德已加入雲林縣醫師公會者，為上訴 人自陳真正之事實，被上訴人嘉義縣醫師公會依其決議， 拒絕上訴人加入嘉義縣醫師公會，既係適法行為，縱上訴 人之權利因此受有損害，惟嘉義縣醫師公會所為拒絕上訴 人加入公會之決定並無不法，依上開說明，不負民法侵權 行為賠償責任。上訴人主張因嘉義縣醫師公會拒絕上訴人 加入，應負民法侵權行為損害賠償責任云云，亦為無理由 。
七、綜上所述，上訴人主張依國家賠償法，請求被上訴人行政院 衛生署、內政部、嘉義縣政府、壬○○○○○賠償損害，及 依民法侵權行為損害賠償法律關係，請求被上訴人嘉義縣醫 師公會、醫師公會全國聯合會賠償損害，聲明求為判命被上 訴人等應共同賠償上訴人二人各五萬元（其餘部分已確定） 者，其中：
⑴就請求被上訴人嘉義縣政府、壬○○○○○負國家賠償責 任部分，上訴人並未踐行協議先行程序，其訴難認為合法 ，原審法院據以駁回上訴人之訴，於法並無不合，上訴人 就此部分之上訴並無理由，應予駁回。
⑵就請求被上訴人行政院衛生署、內政部負國家賠償責任部 分，行政院衛生署、內政部所屬公務員於執行職務行使公 權力時，均無不法情事，上訴人請求行政院衛生署、內政 部應負國家賠償責任云云，洵非有據，均不應准許。原審 法院就此部分為上訴人敗訴判決，理由雖略有不同，惟結 論並無二致，仍應予維持；上訴意旨猶執前詞，指摘原判 決之此部分為不當，求予廢棄改判者，為無理由，應予駁 回。
⑶就請求被上訴人嘉義縣醫師公會、醫師公會全國聯合會負 民法侵權行為賠償責任部分，嘉義縣醫師公會、醫師公會 全國聯合會所為決議及拒絕上訴人入會行為，並無不法， 不論上訴人之權利因而受有損害，嘉義縣醫師公會、醫師 公會全國聯合會不負賠償責任。原審法院就此部分而為上 訴人敗訴判決，認事用法於法無違，上訴意旨猶執前詞， 指摘原判決之此部分為不當，求予廢棄改判者，為無理由 ，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之陳述，與判決 結果並無影響，爰不一一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百六十三 條、第三百八十五條第一項前段、第四百四十九條第一項、 第二項、第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 101 年 11 月 20 日 民事第二庭
審判長法 官 陳 光 秀
法 官 莊 俊 華 法 官 李 文 賢上為正本係照原本作成。
本件不得上訴。
中 華 民 國 101 年 11 月 21 日 書記官 尤乃玉