臺北高等行政法院判決
101年度訴字第895號
101年10月25日辯論終結
原 告 馬天賜
訴訟代理人 梁淑華 律師
被 告 國防部空軍司令部
代 表 人 嚴明（司令）
訴訟代理人 林志宏 律師
複代理人 楊翕翱 律師
上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服國防部中華民國101
年4月11日101年決字第027號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原處分（被告101 年2 月14日國空政眷字第1010000632號函）及訴願決定關於前揭原處分部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前獲配被告列管之臺北市○○○路○段○○ 巷8 號眷舍（下稱「系爭房屋」），該眷舍坐落於臺北市○ ○區○○段○○段207 地號國有土地（下稱「207 地號國有 土地」），因年久失修，為顧及居住安全，原告於民國75年 4 月26日申請自費整建，經被告以75年5 月21日（75）軸淄 字第2602號令同意，嗣原告於81年間整建完成。其後，原告 參與國軍老舊眷村改建計畫，經國防部核定遷入臺北市平安 新村改建基地住宅社區，原應將系爭房屋交還被告，惟經被 告於98年12月30日查獲原告有違反原核准之眷舍整建範圍而 私自開挖地下室之情事，違反行為時國防部71年6 月8 日淦 提字第2542號令修頒之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱「 軍眷業務處理辦法」）第151 條第1 項第3 款規定，乃依法 給予1 個月改善期限，原告迄未改善，被告遂以101 年2 月 14 日 國空政眷字第1010000632號書函（下稱「被告101 年 2 月14日函」）撤銷原告眷舍居住權，收回眷舍。其間國防 部總政治作戰局（下稱「總政戰局」）於100 年12月29日辦 理原告眷舍違規使用疑義研討會議，惟原告於101 年1 月16 日向總政戰局陳情不同意依前開會議結論負擔眷舍拆除鄰損 風險。案經總政戰局移由被告以101 年2 月24日國空政眷字 第1010000831號書函（下稱「被告101 年2 月24日函」）回 復原告無法協處。茲原告不服上開被告101 年2 月14日及 101 年2 月24日函，提起訴願，經國防部101 年4 月11日 101 年決字第027 號決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告原就被告101 年2 月14日函及101 年2 月24日函均 提起訴願表示不服，經國防部於101 年4 月11日以101 年決 字第027 號決定書不受理後，復提起本件行政訴訟請求撤銷 訴願決定及原處分並追加請求：被告應將平安新村門牌號碼 為臺北市○○街○○○ 巷8 弄1 號2 樓（統一編號平乙-043） 新建房舍所有權移轉登記予原告（見本院卷一第137 頁補充 理由狀），惟嗣原告已於本院行準備程序時，撤回上揭有關 10 1年2 月24日函部分之起訴及追加之訴，是本件審理之範 圍僅及於被告101 年2 月14日函及該部分之訴願決定是否合 法，合先敘明。
三、本件原告主張：㈠嗣因政府改建舊眷舍，而與原告商議，以 屋換屋之方式，將原告居住之系爭房屋與平安新村（城）之 改建新舍無償對換。待原告同意配合納入遷建，且該遷建案 經過現場勘查、空軍總部初審、國防部複審、部長核定後報 行政院核定實施，乃係完整之作業程序，且系爭房屋為國軍 老舊眷村改建總冊土地清冊內處分標的，已完成法律程序。 查本件於平安新村建造完成準備換屋之際，被告始認原告於 80年改建之地下室屬「違規」，經協調未果，被告竟以「違 反基地有關規定情節重大」為由撤銷原告之眷舍居住權。按 建築業常規，房屋整建僅針對地上建物進行規範，不及於地 面層以下建物，又依軍眷業務處理辦法，並未列出禁建地下 室條款，是被告不應以原眷戶依相關規定建地下室為違法， 且被告尚應以原告80年改建之時空背景依法行政。基此，本 件被告於90年審查時，未認違規之情，竟遲至101 年2 月14 日為處分，以原告建地下室為違法，實有違常理。㈡依憲法 規定人民有居住之權，查系爭房屋經付費頂讓而得，並經爭 取後始獲行政院無償撥用，指名配為原告眷舍，屬合法途徑 取得土地使用權，於75年5 月21日經被告核准自費整建，被 告於75年10月發給原告207 地號國有土地使用權同意書，面 積141 平方公尺，未違反國軍軍眷業務處理作業要點（下稱 「軍眷作業要點」）玖、眷舍收回工作：一、（八）之規定 ，有關眷舍收回工作之任何一條列舉條款，是以，國防部及 被告皆不得認定原告違規使用207 地號國有土地，並以此為 由收回原眷舍。㈢被告之廢止權已罹於時效：按71年6 月8 日軍眷業務處理辦法，就違反眷舍管理或使用方式規定，得 撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定， 應有行政程序法第123 條第2 款及第124 條規定之適用（本 院92年度訴字第3728號判決意旨參照）。又被告自承原告係 81年即於系爭房屋興建之同時挖設地下室違規使用（原告否 認違規），足徵縱依被告所辯，系爭房屋興建地下室使用之
事實固於行政程序法施行之前，依「法律不溯既往」原則， 前開行政程序法之相關規定，固不能追溯適用，惟自90年1 月1 日該法施行後，行政機關之行為自應遵循該規定辦理， 故被告引用71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條第7 款 規定認原告居住權有廢止（或撤銷）之原因，惟該廢止原因 既發生於81年間，且地下室一經挖設，行為即屬完成，則被 告若欲廢止授益處分，撤銷原告眷舍居住權，依上開說明， 自應自行政程序法施行日90年1 月1 日起算，至91年12月31 日已屆滿2 年；詎被告竟於101 年2 月14日始撤銷原告眷舍 居住權，明顯已逾2 年廢止期間，於法有違。況被告於90年 為辦理平安新村改建基地遷建事宜時，即至系爭房屋地下室 履勘，並加計地下室面積計算核定超坪補償費，且於98年12 月30日至系爭房屋會勘原告有無將鄰房（坐落於臺北市○○ 區○○段○ ○段205 地號土地，下稱「205 地號土地」；門 牌編號為臺北市○○○路○ 段○○巷6 號建物，下稱「6 號私 有房屋」）之污水系統納入系爭房屋基地下設之化糞池而涉 嫌侵占國有土地，是被告辯稱遲於99年2 月23日前往系爭房 屋進行現地會勘，始確實知悉原告開挖地下室情形云云，顯 與事實不符，益證被告至遲於90年即知悉原告於系爭房屋挖 設地下室使用，故縱寬認其廢止權應於知悉之日起算，被告 之廢止權亦於92年罹於時效。㈣訴願決定適用法令顯有錯誤 ：查被告單方撤銷原告之居住權收回眷舍，撤銷居住權後， 原告不具原眷戶身分，顯係行政機關就公法上具體事件所為 之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告等 對之不服，自得提起訴願（最高行政法院91年度判字第854 號判決參照）。準此，被告101 年2 月14日函顯係行政處分 ，故訴願決定以撤銷原告眷舍居住權，性質上屬使用借貸之 私法上法律關係而駁回，顯屬適用法令錯誤，應予撤銷。㈤ 系爭房屋非屬眷舍：系爭房屋既依被告函令拆除原眷舍後， 於81年於原址自費出資興建，則原眷舍依71年6 月8 日軍眷 業務處理辦法第164 條第1 項第5 款規定，業經註銷，新建 之系爭房屋亦不屬軍眷業務處理辦法第122 條或85年2 月5 日頒布之國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項所規定之眷舍 ，而不受71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第151 條或93年5 月14日之軍眷作業要點第9 點第1 款第8 目規定之限制，故 被告依前揭規定撤銷原告居住權，自屬無據；又原告為散戶 為兩造所不爭執，而所謂散戶復指非位於眷村範圍內之眷戶 ，故被告稱系爭房屋位於眷村範圍內而有前揭限制規定之適 用，亦於法不合。㈥原告挖設使用地下室並無違反任何法令 ：按71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第151 條第1 項第3 款
之規定，其立法原意所限制之「加建之建築物」，應限於地 上物而不包括地下室，今系爭房屋既未超過2 樓高度，自無 被告所辯有何逾越原核准整建之範圍情形，況系爭房屋為原 告所有，依民法第765 條之規定原告係有權使用地下部分， 亦於法有據。㈦原告無被告所稱違反其他有關規定及情節重 大情事：按71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條規定， 其中第1 至6 款為列舉規定，第7 款則為概括補充規定，以 補充第1 至6 款規定之不足，則第7 款有關「其他有違反眷 管規定情節重大者」，其行為或危害之程度自應與第1 至6 款規定所列舉者相當，始足當之，方符比例原則。查系爭房 屋並無逾越原核准整建範圍業如前述，縱設地下1 層有逾越 原核准整建範圍，惟該地下室既仍為原告自用，且其違規情 節程度非但與71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條規定 第1 至6 款情形顯不相當，且其輕微程度與前揭列舉事由， 明顯有雲泥之別而無礙於被告對系爭房屋之管理自明。又系 爭房屋與6 號私有房屋地下一樓地下室間，本有牆壁區隔， 且地界線、建築線等界址明確，有被告自行提出之6 號私有 房屋測量成果圖及竣工平面圖為憑，故被告辯稱兩間房屋地 下室可相互直通云云，顯與事實不符並於其自行提出之書證 相違而難憑採。至於被告所稱6 號私有房屋使用之化糞池， 前係與系爭房屋共同使用，而非如被告誤導係為6 號私有房 屋「單獨」使用，且該化糞池係位於系爭房屋基地以下，亦 非如被告故意誤導係位於系爭房屋地下室云云，該化糞池污 水系統既「非未位於系爭房屋內」，原告就系爭房屋顯無違 反任何法令使用情形，遑論6 號私有房屋之污水早於99年1 月7 日即經臺北市環工局截取納入其污水下水道管線工程而 未再使用系爭房屋基地地下化糞池，故本件亦無被告辯稱之 違規使用情事。㈧依71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第15 1 條第1 項第2 款規定，顯係規範「眷舍範圍內」增建、整建 之房屋，不包含本件將原眷舍全部拆除後新建之情，故被告 援引法規有誤，況行政院撥予原告使用之基地面積達142 平 方公尺，然系爭房屋地下室面積僅有107.802 平方公尺，顯 未逾基地使用範圍，自無被告所辯系爭房屋地下室面積遠超 過基地面積之情。且被告以「違反其他有關規定情節重大者 」撤銷原告眷舍居住權之原因，僅有私自開挖地下室一事而 不及於其他，故於原告提出行政救濟後，被告始援引其他理 由，因不屬被告撤銷原告居住權之事實，自不得作為本案判 決基礎。另被告101 年2 月14日函既謂原告經查獲違反原核 准之眷舍整建範圍而私自開挖地下室情事，係違反國防部於 71年6 月8 日淦湜字第2542號令頒布之軍眷業務處理辦法第
151 條第1 項第3 款規定，並謂原告前揭私自開挖地下室情 事屬「違反其他有關規定情節重大者」云云，則依「法律不 溯既往原則」及「程序從新、實體從舊原則」，被告即應適 用原告開挖行為當時仍屬有效之法令，即軍眷業務處理辦法 第154 條第7 款規定認有廢止之原因，惟被告101 年2 月14 日函竟援用國防部93年5 月14日勁勢字第0930006692號令始 修正公布之軍眷作業要點第9 點第1 款第8 目規定撤銷原告 眷舍居住權，收回眷舍云云，其適用法令顯有錯誤，此觀本 院92年度訴字第3728號判決意旨即明。又依71年6 月8 日軍 眷業務處理辦法第154 條第7 款規定，被告僅得收回眷舍， 而無權撤銷原告眷舍居住權。㈨被告未曾給予原告改善機會 ：查系爭房屋並無逾越原核准整建範圍業如前述，縱設挖設 地下1 層有逾越原核准整建範圍，然被告亦應依軍眷業務作 業要點玖、眷舍收回工作：一、（八）之規定給予1 個月改 善期限；惟被告所謂之「改善計畫」，竟係命原告須自費將 兩造均不爭執「未逾越原核准整建範圍之系爭房屋1 、2 層 」連同挖設地下1 層「全數拆除」，顯非改善範圍而於法無 據，是被告既未曾依法給予原告1 個月「改善」期限，被告 101 年2 月14日函即逕撤銷原告居住權，自有違誤。㈩按法 令之適用是否較有利於行為人，應以適用後之最終結果論。 依被告辯稱若適用71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條 第7 款規定，則被告廢止權自行政程序法施行日90年1 月1 日起算2 年已罹除斥期間，不得再行廢止原告眷舍居住權， 而適用93年5 月14日軍眷業務作業要點玖、眷舍收回工作： 一、（八）之規定，則未罹除斥期間，仍得廢止原告眷舍居 住權，兩相比較，自以前者適用後之最終結果較有利於行為 人，故依法律不溯及既往原則及程序從新、實體從舊原則， 自應適用前者。況被告欲適用軍眷作業要點玖、眷舍收回工 作：一、（八）之規定之目的，乃誤用法令在先，欲延遲其 廢止權之起算點在後，均非認該法令適用結果對原告較有利 ，亦與其所辯內容不符。又被告爰引最高行政法院100 年度 判字2198號判決，辯稱以軍眷作業要點給予行為人改善期限 較有利於行為人云云；惟查，因該案例中之眷舍，乃國防部 軍事情報局於53年原始出資興建而符合71年6 月8 日國軍在 臺軍眷業務處理辦法第122 條及第152 條規定所稱眷舍，與 本案系爭房屋係於71年以後，由原告自費原始出資興建情形 迥異，且該案例中之上訴人未行使被上訴人之廢止權罹於除 斥期間之抗辯權，致最高行政法院未曾審酌此一攻防方式， 均與本案事實及重要攻防方法不同，而無法比附援引。另依 行政程序法第124 條已明文規定廢止權之起算點自「廢止原
因發生後」起算，是被告引據最高行政法院96年度判字第18 35號判決認廢止權應以處分機關「發現」廢止原因時起算云 云，與行政程序法第124 條規定相悖而不足採。又該判決之 案例中，處分機關係於91年1 月17日即撤銷受處分之眷舍居 住權，尚在行政程序法自90年1 月1 日起施行2 年內，其廢 止權本未罹於除斥期間，而與本案情形不符，自不可比附援 引等情。並聲明：原處分（被告101 年2 月14日國空政眷字 第1010000632號函）及訴願決定關於前揭原處分部分均撤銷 。
四、被告則以：㈠原告稱系爭房屋地下室部分違反國軍眷舍相關 管理使用規範尚未達情節重大程度云云，難予憑採：⒈查原 告違規於系爭房屋自行加建之地下室，竟與原告擔任起造人 之一興建之6 號私有房屋地下室，使用同一結構系統之筏基 基礎，此有經臺北市政府建築管理處人員、總政戰局眷服處 營管科工程人員參與之99年2 月23日系爭房屋現地會勘紀錄 ，及100 年8 月26日臺北市「馬天賜」眷舍拆除安全鑑定與 補強工法評估等案鑑定報告書（下稱「系爭房屋鑑定報告書 」）所載「地下室部分：原兩棟地下室是相通，目前僅是以 磚牆隔間，... 」等語可證。而觀原告自行提出之99年9 月 27日致被告政治作戰部函、99年3 月25日致被告函均載有「 6 號與8 號地下室雖屬同一系統，... 」等語，原告對此亦 不爭執。此一違反國軍眷舍相關管理使用規範之情事，已致 系爭房屋之坐落基地，亦即業經行政院核列為國軍老舊眷村 改建總冊土地清冊處分標的之207 地號國有土地，後續處分 將生損及鄰舍之危險，非耗費相當之時間、勞費無法回復， 嚴重妨礙被告行使系爭房屋及其基地之管理處分權能，並影 響系爭房屋基地之有效利用，減損國軍老舊眷村改建基金收 入，情節已屬重大無疑。⒉原告99年9 月27日致被告政治作 戰部函所載之內容，尚以「說明：... 二、改善辦法：增建 二道牆壁達完全區隔」等語，作為回覆被告人事軍務處99年 9 月17日國空人庶字第0990010397號函有關系爭房屋相關違 規情事之改善方法，即可知原告稱系爭房屋之地下室僅為自 用，自始即與系爭6 號私有房屋地下室間有牆壁區隔，未曾 相通云云，實屬有疑。然在系爭房屋與6 號私有房屋地下室 間加建牆壁，並無法改善系爭房屋「未經申請核准違規加建 與鄰房使用同一結構系統筏基基礎結構之地下室」此一嚴重 違反相關國軍眷舍管理規範之情事，此觀系爭房屋鑑定報告 書以「地下室部分：原兩棟地下室是相通，目前僅是以磚牆 隔間，磚牆隔間無法承受土壤側壓力，應以適度補強，... 」之記載甚明。故原告據系爭房屋與系爭6 號私有房屋之地
下室間本有牆壁區隔之主張，稱其未違反國軍眷舍相關管理 使用規範，或違法情節尚非重大云云，要非可採。⒊按當事 人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，行政訴 訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條本文定有明文，然原 告僅係空言指稱6 號私有房屋之污水系統（化糞池）已於99 年1 月7 日經臺北市環工處截取納入臺北市○○○○道管線 工程而未再使用，並未舉證以實其說，尚難逕為憑採。且原 告稱所謂6 號私有房屋之污水系統（化糞池）未再使用，該 等污水系統（化糞池）設施是否仍舊占用、埋設於系爭房屋 坐落之207 地號國有土地，尚非無疑。至原告稱6 號私有房 屋之污水系統（化糞池）是埋設在207 地號國有土地之上， 並無位於系爭房屋之地下室，且非系爭6 號私有房屋單獨使 用，而係與系爭房屋共用云云，則顯係自認其確有於系爭房 屋坐落之系爭207 地號國有土地上，設置系爭6 號私有房屋 污水系統（化糞池）等情，亦徵原告未經申請核准自行加建 系爭房屋地下室，違反國軍眷舍相關管理使用規範已達情節 重大之程度。⒋原告未經申請挖設之系爭眷舍地下室，面積 遠超過系爭眷舍原始基地面積，亦徵其違反國軍眷舍相關管 理使用規範達情節重大之程度。原告75年4 月26日以報告記 載「請准自費以原高度修建二樓」，申請自費整建系爭眷舍 ，經被告作成75年5 月21日（75）軸淄字第2602號令准「依 71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第151 條規定自費整建」， 原告自應於原定基地範圍內為系爭眷舍之整建。且稽被告列 管臺北市「平安新村改建基地」原眷戶建物補償丈量表，該 等原告未經申請挖設之系爭眷舍地下室面積達107.802 平方 公尺（計算式：6.78平方公尺×15.9平方公尺＝107.802 平 方公尺），較諸系爭眷舍原定之基地範圍52.28 平方公尺， 面積增加一倍有餘，亦徵原告於系爭眷舍挖設地下室之情， 確實已達違反國軍眷舍相關管理使用規範情節重大程度無疑 。㈡原告所稱系爭房屋係依建築法規加建地下室，全未提出 明訂系爭房屋應興建地下室之相關建築法規，舉證以實其說 ，並無可採。且如臺北市建築管理處99年4 月6 日北市都建 照字第09966712900 號函所載，系爭房屋乃經臺北市工務局 75年11月20日府工建字第135798號函准予免辦建造執照備查 在案；而6 號私有房屋領有81使字第310 號使用執照，經調 閱竣工平面圖，該地下室範圍係在申請基地範圍內，並未包 含系爭房屋之地下室，此另有6 號私有房屋之竣工平面圖可 參。易言之，系爭房屋（含其地下室部分）因屬國軍眷舍， 其整建過程並無需向建築管理機關辦理建造執照。且系爭6 號私有房屋之地下室部分建造執照、使用執照之申請，亦僅
及於其基地即系爭205 地號土地範圍內之地下室施作，並未 兼含坐落於系爭207 地號國有土地之系爭房屋加建地下室部 分。是系爭房屋加建地下室部分於興建過程從未經建築管理 機關實質審認，其是否與建築法規相符，尚屬有疑。原告逕 為「系爭房屋加建地下室部分符合建築法規」、「依建築業 常規，房屋整建僅針對地上建物進行規範，不會論及地面層 下建物」之主張，洵屬無據，難為憑採。況按71年6 月8 日 軍眷業務處理辦法第151 條第1 項第2 款「按已配舍之眷戶 ，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等 設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先 行報請軍種單位核准，依照左列規定辦理：... 二、眷舍範 圍內增建、整建之房屋，高度以兩層為限，使用基地與空間 不得超出原配眷舍原定基地範圍，其空地比等，應按地方政 府建築有關規定辦理... 。」之規定，乃指經報請軍種單位 核准自費整建眷舍種類及數量，應循「整建範圍高度以兩層 為限，使用基地與空間不得超出原配眷舍原定基地範圍，其 空地比等，應按地方政府建築有關規定」之方式辦理。爰此 ，原告於系爭房屋加建之地下室部分，自始即未報請系爭房 屋管理機關核准，不論系爭房屋地下室加建部分是否與建築 法規相符，均與71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第151 條第 1 項第2 款之規定相違，屬同辦法第1 項第3 款所指未經申 請核准自行加建之違章建築無疑。㈢被告以101 年2 月14日 函廢止原告眷舍居住權，並無逾越行政程序法第124 條所定 廢止權除斥期間之疑義：⒈本件被告作成撤銷原告眷舍居住 權之處分，所涉原告公法上權利之變動，亦係使原告原有依 國軍老舊眷村改建條例所賦予之原眷戶權益因眷舍居住權遭 撤銷而喪失，該處分固屬不利於原告之行政處分，然因原告 原享有之原眷戶權益究非本於授益行政處分所形成，仍不應 認原處分屬授益行政處分之廢止，而有行政程序法第12 4 條所定廢止授益行政處分除斥期間之限制。（兩造嗣於本件 行言詞辯論時，業就本件係屬合法授益處分之廢止表達不再 爭執之意，見本院卷二第75頁）。⒉本件縱如原告所述，被 告應依71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條第7 款規定 撤銷原告眷舍居住權，亦應以被告發現、知悉「系爭眷舍地 下室部分未經申請核准，且與鄰房地下室使用同一結構系統 筏基基礎」此等違反相關眷舍管理使用規範情節重大之情事 時，方得認被告已依71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條第7 款之規定取得廢止權，發生廢止原因，而有行政程序 法第124 條2 年廢止授益行政處分除斥期間之起算。蓋71年 6 月8 日軍眷業務處理辦法第154 條第7 款之規定，其本意
原即係供眷舍列管機關於發現原眷戶有違反相關國軍眷舍管 理使用規範情節重大之情事時，作為處理之依據，是於眷舍 列管機關未發現、知悉原眷戶有違反相關國軍眷舍管理使用 規範情節重大之情事前，並無行使71年6 月8 日在臺軍眷業 務處理辦法第154 條第7 款廢止權之可能，尚難認眷舍列管 機關已取得法規准許之廢止權，發生廢止原因（最高行政法 院96年度判字第1835號判決參照）。準此，被告除需知悉「 系爭眷舍有挖設地下室」外，尚須發現「該地下室並未在原 告75年4 月26日報告申請自費整建，經被告75年5 月21日（ 75）軸淄字第2602號令核准之範圍」；以及「與鄰房地下室 使用同一結構系統筏基基礎」此一主要可認違反相關國軍眷 舍管理使用規範情節重大之情事，方有行使71年6 月8 日軍 眷業務處理辦法第154 條第7 款廢止權之可能，而可認依法 規准許取得廢止權，發生廢止原因，為廢止權除斥期間之起 算。要非如原告所稱自其開挖系爭眷舍地下室時，或自被告 知悉系爭眷舍有地下室時，即為廢止權除斥期間之起算。⒊ 另原告曾作成99年9 月27日致國防部空軍司令部政治作戰部 函，稱其業藉由「增建二道牆壁達完全區隔」之方式改善「 未經申請核准違規加建與鄰房使用同一結構系統筏基基礎結 構之地下室」之違規情事，查被告人員於99年10月20日至現 場會勘，因到場人員並非結構專業技師，無法研判原告前揭 方法是否已完成及不影響鄰房結構安全等疑義，後經被告將 原告違規使用疑義送請臺北土木技師公會鑑定，迄至100 年 8 月26日系爭房屋鑑定報告書作成後，被告方確實知悉原告 前揭改善方法並未除去違規情事。是即使如原告所稱應以被 告知悉原告有違反相關國軍眷舍使用規範情節重大情事時， 作為被告101 年2 月14日函除斥期間之起算點，本件亦應係 以系爭房屋鑑定報告書作成時即100 年8 月26日為除斥期間 之起算時點。⒋於原告以被告早於90年以前即至系爭房屋進 行自增建超坪補償丈量，98年12月30日亦曾至系爭房屋現地 會勘有無將鄰房污水系統（化糞池）設於國有土地之情事， 而知曉系爭房屋有違反相關國軍眷舍管理使用規範之情事。 然稽諸被告列管臺北市「平安新村改建基地」原眷戶建物補 償丈量表所載之測量日期為101 年1 月5 日，前揭原告所為 被告早於90年以前即至系爭房屋進行自增建超坪補償丈量之 陳述，似有誤解。而98年12月30日被告至系爭房屋之現地會 勘，目的乃在於有無將鄰房污水系統（化糞池）設於國有土 地，事先並無調閱確認原告經核准申請自費整建系爭房屋範 圍之公文紀錄，亦不若99年2 月23日系爭房屋現地會勘有臺 北市政府建築管理處人員、國防部總政治作戰局眷服處營管
科工程人員到場參與，即使知悉系爭房屋有加建地下室之情 ，仍難以判定原告已有「未經申請核准違規加建與鄰房使用 同一結構系統筏基基礎結構之地下室」此一違反相關國軍眷 舍管理使用規範之情事。遑論嗣後又有因原告稱其業以「增 建二道牆壁達完全區隔」之方式改善完畢，被告需另行送請 臺北土木技師公會鑑定等情，實難認被告98年12月30日至系 爭房屋之現地會勘，即已確實知悉原告有違反相關國軍眷舍 使用規範情節重大情事，進而為除斥期間之起算。⒌被告於 發現原告私自開挖地下室之情事後，業依軍眷作業要點玖、 眷舍收回工作：一、（八）之規定通知原告於1 個月內改善 ，因原告未於1 個月內改善，被告始作成101 年2 月14日函 之處分廢止原告之眷舍居住權，收回系爭眷舍，故除斥期間 應自被告作成100 年10月27日國空人庶字第1000012539號函 請原告於1 個月內完成眷舍拆除及地下室補強，原告於時間 屆滿後仍未完成之時，始起算本件之除斥期間。㈣系爭房屋 確為國軍眷舍，並不因曾經原告自費整建而變更其性質，仍 有相關國軍眷舍使用管理規範之適用：⒈在國軍眷舍之管理 上，所謂「眷村」一詞，實為軍眷住宅之總稱，其意兼含集 居眷舍及散居眷舍，散居眷舍（散戶）亦包含於廣義眷村之 概念範疇內。蓋就散居眷舍（散戶）之管理，通常係本於眷 必歸戶、戶必歸村之原則，由眷舍列管機關以散戶歸村之方 式，將散居眷舍納入鄰近眷村併同管理（參71年6 月8 日軍 眷業務處理辦法第131 條之規定）；或以同軍種或同區域為 劃分，將數散戶合併以類似眷村之方式同為管理。此亦為國 軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項「本條例所稱國軍老舊眷 村，係指於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，... 」 之規定，並未將散居眷舍排除於眷村概念範疇以外之由。是 71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第152 條第1 項所稱之「在 眷村範圍內公有土地」，本即亦含散居眷舍（散戶）坐落之 公有土地在內。基此，於原告自費整建以前，系爭眷舍為散 居國軍眷舍（散戶），其坐落之系爭207 地號國有土地，自 屬71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第152 條第1 項所指「在 眷村範圍內之公有土地」無疑。從而，原告於75年間奉被告 75年5 月21日（75）軸淄字第2602號令，核准在原坐落土地 自費整建系爭眷舍，仍有71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第 152 條第1 項「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費 建築之眷舍有案者，應列為公產管理。」規定之適用，並無 影響系爭眷舍為國軍眷舍，需遵守相關國軍眷舍使用管理規 範之性質。原告稱因系爭眷舍為散居眷舍（散戶），故其自 費整建系爭眷舍非屬在眷村公有土地範圍內為之，無71年6
月8 日軍眷業務處理辦法第152 條第1 項規定之適用云云， 實不可採。⒉核准原告自費整建系爭房屋之被告75年5 月21 日（75）軸淄字第2602號令所載「說明：請於完工後，通知 松指部辦理營產資訊異動」等語亦明。又觀原告自行提出之 臺北市平安新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書，其係以 居住於國軍眷舍之原眷戶資格依國軍老舊眷村改建條例提出 遷購住宅申請，並於該申請書中記載「... 並同意將配住本 人位於臺北市○○區○○里○○鄰○○○路○ 段○○巷8 號眷舍 及自增建部分，交由主管機關依法辦理，... 」等語。再觀 原告提出於本院之相關書狀，均稱系爭房屋為「眷舍」或「 原眷舍」，足見原告實亦明知系爭房屋縱經自費整建，仍無 礙於其國軍眷舍之性質，其復稱系爭房屋並非國軍眷舍，僅 係為規避相關國軍眷舍使用管理規範所為之飾詞，應無可採 。又原告漏未注意71年6 月8 日軍眷業務處理辦法第152 條 之規定，僅依同辦法第122 條之規定，遽為系爭房屋應非該 辦法所指之眷舍，無適用相關國軍眷舍管理使用規範之主張 ，顯有誤會。而同辦法第164 條第1 項第5 款之規定，則係 指國軍眷舍產籍之註銷，並非眷舍列管登記之註銷，原告據 之而為系爭眷舍應辦理註銷，非屬國軍眷舍之主張，實屬無 由，且亦與前述系爭眷舍仍以國軍眷舍列管之事實不符。㈤ 原告稱就系爭房屋違反國軍眷舍相關管理使用規範等情，被 告未予其改善之機會，實與事實不符：被告前以99年3 月8 日國空政眷字第0990000845號函、99年4 月30日國空政眷字 第0990001629號函、被告人事軍務處99年9 月17日國空人庶 字第0990010397號函，多次催請原告改善，均未獲原告改善 。嗣被告再次作成系爭限期改善通知，於100 年10月31日送 達予原告，限原告於1 個月內（100 年11月30日前）完成系 爭房屋改善作業，是原告所稱與事實不符。且依軍眷作業要 點之規定，並無課與國軍眷舍列管單位對違反者提出改善計 畫之義務，僅要求國軍眷舍列管單位於撤銷眷舍居住權前需 踐行「給予一個月改善期限」之程序。若原告認系爭限期改 善通知提出之改善計畫尚非合理，自亦應於改善期限內另以 其他能確實排除前述違規情事之方法進行改善，要非能藉泛 稱被告提出之改善計畫不合理，即將改善責任推由被告負擔 ，進而主張被告未依軍眷業作業要點玖、眷舍收回工作：一 、第1 項（八）之規定，給予1 個月之改善期限。㈥原告援 引本院92年度訴字第3728號判決，稱被告依軍眷作業要點玖 、眷舍收回工作：一、（八）之規定撤銷原告眷舍居住權， 違反法律不溯及既往原則及程序從新、實體從舊原則，主張 被告欲撤銷原告眷舍居住權，亦應適用71年6 月8 日在臺軍
眷業務處理辦法第154 條第7 款規定云云。惟按前開規定， 就眷舍使用違反其他有關規定情節重大者之處理，軍眷作業 要點玖、眷舍收回工作：一、（八）之規定令眷舍列管機關 於違規情節有改善可能時，得選擇採取「限期改善」此一影 響原眷戶權益較小手段，毋庸逕為眷舍居住權之撤銷；同時 對於眷戶未於期限內改善之行為，賦予眷舍列管機關撤銷眷 舍居住權之權限。又系爭眷舍地下室部分為現在仍繼續存在 、違規情節重大之違章建築，而原告於改善期間內未為改善 之行為，係發生於軍眷作業要點有效施行之期間，且因71年 6 月8 日軍眷業務處理辦法並未就原眷戶不配合改善違規使 用之行為應如何處理為明確規範，被告依原告於改善期間內 未為改善行為時現行有效之軍眷作業要點玖、眷舍收回工作 ：一、（八）之規定，撤銷其眷舍居住權，並無違誤，亦無 法律不溯及既往原則或程序從新、實體從舊原則之違反。至 原告所援引本院92年度訴字第3728號判決所涉原眷戶之違規 行為，乃一經作成即為完成之違規轉讓行為，與本件系爭眷 舍地下室此一違反相關國軍眷舍管理規範已達情節重大程度 之違章建築，現在仍繼續存在，未曾除去，並有改善可能之 情事，二者個案事實並不相同。即便是一經作成即為完成之 違規轉讓行為，亦有如最高行政法院100 年度判字第2198號 判決意旨，認眷舍列管機關得以較有利原眷戶之現行軍眷作 業要點，先限期一個月改善，待原眷戶未於期限內改善，方 對原眷戶於改善期間內未為改善之行為作成撤銷眷舍居住權 之行政處分。遑論本件系爭眷舍地下室此一違反相關國軍眷 舍管理規範已達情節重大程度之違章建築，現在仍繼續存在 ，未曾有效除去，且有改善可能，被告得依現行有效之軍眷 作業要點玖、眷舍收回工作：一、（八）之規定，命原告限 期改善，進而對原告於改善期間內未為改善之行為撤銷原告 眷舍居住權，更屬無疑等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴 駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原告 75年4 月26日自費整建申請書影本、被告75年5 月21日（75 ）軸淄字第2602號令影本、被告列管臺北市「原告散戶」重 慶南路3 段36巷8 號房舍99年2 月23日會勘紀錄影本、原告 101 年1 月16日向總政戰局陳情書影本、被告101 年2 月14 日國空政眷字第1010000632號書函影本、被告101 年2 月24 日國空政眷字第1010000831號書函影本、國防部101 年4 月 11日101 年決字第027 號決定書影本（答辯卷第1 頁、第2 頁、訴願卷可閱覽部分第81頁、第90頁、本院卷一第14頁、 第94頁、第11至13頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點為：㈠被告101 年2 月14日函是否為行政處分？㈡ 被告之廢止請求權是否已罹於除斥期間？㈢系爭房屋是否屬 於眷舍？㈣被告作成101 年2 月14日函之原處分廢止原告之 眷舍居住權，是否適法？本院判斷如下：
㈠、按「被告單方撤銷原告之眷舍居住權收回眷舍，撤銷居住權 後，原告不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅權益，亦不得 再以任何理由申請恢復，並應限期遷出，返還眷舍。顯係行 政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律 效果之單方行政行為，原告等對之不服，自得提起訴願。」 最高行政法院著有91年度判字第854 號判決要旨可資參照。 且參諸國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項前段規定，原眷 戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之 權益，是有關原眷戶身份之得喪變更，影響當事人權益甚鉅 。是知本件被告機關撤銷（其實質意義應為廢止）原告眷舍 居住權之行為，係主管機關基於國家高權行為所為改變眷戶 居住身分之行政行為，涉及原告原眷戶資格之變更，對原告 而言具有實質上之影響，因此，本件眷舍居住權之廢止乃涉 及軍眷眷舍權益變更之公法爭議事件，此與配舍主管機關終 止使用借貸契約關係後主張收回眷舍，係屬民事之私法爭議 有別。故本件被告以101 年2 月14日函撤銷（其實質意義應