臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1217號
101年10月30日辯論終結
原 告 黃其華
被 告 行政院
代 表 人 陳冲（院長）
訴訟代理人 丁東榮
吳欣宜
上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院中華民國10
1年5月31日院臺訴字第1010130294號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國（下同）101年2月7日填具檔案應用申請書，向 被告申請閱覽、抄錄暨複製被告院臺訴字第1000102353號訴 願決定檔案。被告以101年2月21日院臺檔字第1010007703號 函附檔案申請應用審核表（下稱原處分），以原告申請應用 被告檔案，同意提供複製，惟其中被告院臺訴字第10000431 44號函承辦人姓名及長官批示應予遮蔽，被告院臺訴字第10 00102353號訴願決定書簽審案卷係政府機關作成意思決定前 ，內部單位之擬稿或其他準備作業，依政府資訊公開法第18 條第1項第3款規定，不予提供。原告不服，提起訴願，遭決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於101年2月7日向被告申請閱覽、抄錄暨複製被告院 臺訴字第1000102353號訴願決定檔案，被告以原處分認無 法提供應用部分，分別依政府資訊公開法第18條第1項第3 款規定暨函件之承辦人員及長官簽名批示不予提供(未載 明法律依據)。原告不服，提起訴願，遭被告101年5月31 日院臺訴字第1010130294號訴願決定駁回。（二）「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之， 各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案有下列情形之 一者，各機關得拒絕前條之申請：……七、其他為維護公 共利益或第三人之正當權益者。」分別為檔案法第17條、 第18條明定。檔案法第l條第2項規定：「本法未規定者， 適用其他法令規定。」可知，檔案法係一特別法。政府資 訊公開法第2條規定:「政府資訊之公開，依本法之規定。
但其他法律另有規定者，依其規定。」可知政府資訊公開 法乃一普通法。
（三）檔案法所稱之檔案為政府資訊之一部分，政府資訊應用， 檔案法暨政府資訊公開法各有規範。應如何應用，法務部 法訴字第1001700118號訴願決定書理由載明：「又申請閱 覽者，若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法關於檔案公開 之規定即應優先處理，參照最高行政法院95年度判字第91 6號判決。」
（四）原告101年2月29日繳交費用，同年3月9日被告函送A4規格 檔案複製品計20張。其中名為政府資訊公開法與其他法律 之關係，發布日期為95年9月26日之資料，在闡明與檔案 法之關係部分，記載：「上二開規定比較觀之，政府資訊 所涵蓋範圍較廣。申言之，尚未依檔案法管理程序歸檔之 政府資訊，非屬檔案；惟檔案必屬政府資訊之一部分。因 此，有關檔案法第18條拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之事由 與本法第18條資訊限制公開與提供之事由不一致，應以何 優先適用？本文以為，檔案法之檔案為政府資訊之一部分 ，檔案法與本法相較，檔案法應屬狹義法，故應優先適用 檔案法之規定。」同文：「要落實資訊公開，促進民主參 與，首先公務員應摒除舊習，體認政府資訊係屬全民之『 公共財』，原則上均應公開，僅例外不公開。」（五）人民依檔案法申請應用檔案，法律上如何適用，已接近法 律ABC的基本觀念，中央法規標準法、最高行政法院95年 度判字第916號判決、被告提供時任法務部法律事務司副 司長林秀蓮所著「政府資訊公開法與其他法律之關係」一 文暨網路資訊，均有相當詳實敘明。受過深厚法律訓練的 政府專業公務員暨參與訴願審議的專家學者豈會不知，說 穿了，除了政府對法律欠缺最基本的尊重外，對己身的施 政沒有信心，不願接受公眾檢驗，圖以各種方式拖延、拒 絕。如此一來，讓別有用心的政府官員得以輕易的扣留有 損於己的文件，同時可遮掩不法事實，即使最高行政機關 態度亦無不同。參酌被告原處分無法提供應用，「函件之 承辦人員及長官簽名批示不予提供」部分，未載明法律依 據，即可窺知。
（六）被告沿用政府資訊公開法第18條第l項第3款規定，如為適 法允當，檔案法有關檔案應用部分不具任何存在價值，因 無是否優先適用問題，而係二法全部適用。政府檔案，眾 所周知其內容絕太多數均為政府機關作成意思決定前，內 部單位之擬稿或其他準備作業文件。準此，政府資訊透明 化、公開化，檔案法第1條所稱促進檔案開放與運用，發
揮檔案功能之立法宗旨暨落實人民知的權利，似乎是政府 麻醉人民的謊言。原告曾依檔案法向臺灣高雄地方法院檢 察署申請應用檔案，雖遭拒絕暨訴願決定駁回，然就檔案 內容而言絕大多數均屬被告所稱之「政府機關作成意思決 定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」。政府資訊公開 法主管法規機關即法務部，亦未沿用前述規定將訴願駁回 （法務部101年5月18日法訴字第10113101070號訴願決定 ）。
（七）「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處 分者，應儘速附具答辯書，……。」、「原行政處分機關 檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」為訴願法第 58條第3項及第4項明定。原告不服被告之原處分，依法提 起訴願，因未接獲答辯書，於101年4月21日函被告，然迄 接獲被告訴願決定書止，仍無法收受被告依法應抄送之答 辯書。被告乃國家最高行政機關，對法律應為最高最嚴苛 標準，以為各政府機關表率，然此一事件可得知即便最低 標準亦是一種奢求。日前被告爆發全國性貪瀆大醜聞，使 國家及人民蒙羞，以小窺大，似乎非令人意外的發展。（八）另依行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定，行政行 為之內容應明確。行政處分以書面為之者，應記載主旨、 事實、理由及法令依據。故關於法令依據之記載係屬書面 行政處分之必要記載事項。本件行政處分拒絕原告申請事 項之一並未載明法律依據，顯已違反上揭行政程序法規定 ，應予撤銷。以上可參臺北市政府訴願審議委員會95年8 月15日之新聞稿，該案即係行政處分未具體敘明相關法律 而遭撤銷。
（九）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分就後開第2項部分均撤銷。 2.被告對於原告101年2月7日之申請事件，應作成准予將行 政院院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案（訴願審議委 員會會議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料 、訴願決定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件）准 予閱覽、抄錄及複製之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告於101年2月7日填具檔案應用申請書，向被告申請閱 覽、抄錄暨複製被告院臺訴字第1000102353號訴願決定檔 案。被告原處分以原告申請應用被告檔案，同意提供複製 ，惟其中被告院臺訴字第1000043144號函承辦人姓名及長 官批示應予遮蔽，被告院臺訴字第1000102353號訴願決定
書簽審案卷係政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿 或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規 定，不予提供。原告不服，提起訴願，經被告以101年5月 31日院臺訴字第1010130294號訴願決定駁回，遂向本院提 起行政訴訟。
（二）按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應 以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」 次按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府資訊 屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：… …三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他 準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……」（三）查原告向被告申請應用被告院臺訴字第1000102353號訴願 決定檔案，經被告審酌該訴願卷宗，其中被告院臺訴字第 1000102353號訴願決定書簽審案卷屬政府機關作成意思決 定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，與公益無關，依 政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，不予提供；至其 餘得提供應用部分，以其中被告院臺訴字第1000043144號 函兼具公文與機關內部單位擬稿性質，乃於遮隱承辦人姓 名及長官批示後提供複製，揆諸前揭規定，並無違誤。（四）政府資訊公開法所定義之政府資訊，其涵蓋範圍較檔案法 所定義之檔案為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分，自 法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法 規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法。是 人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔 案，固應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政 府資訊公開法或其它法律之適用，此觀諸檔案法第1條第2 項之規定甚明，原告所訴顯係誤解法令，核不足採。（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原 告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有原處分、原告101年2月7日行政院檔案 應用申請書、被告101年3月1日自行收納款項收據等件附於 原處分卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告就被告院臺訴字 第1000043144號函承辦人姓名及長官批示，暨被告院臺訴字 第1000102353號訴願決定書簽審案卷部分提供原告複製之申 請，有無違誤？原處分有無違反行政程序法第5 條及第96條 第1 項第2 款規定？本院判斷如下：
（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用 政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭
解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「 政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者 ，依其規定。」、「本法所稱政府資訊，指政府機關於職 權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、 磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得 以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊 息。」政府資訊公開法第1 條、第2 條、第3 條分別定有 明文。次按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與 運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用 其他法令規定。」、「本法用詞，定義如下：……2 、檔 案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字 資料及其附件。」、「本法第2 條第2 款所稱文字或非文 字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各 類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、 圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料 等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書 或物品。」亦分別為檔案法第1 條、第2 條第2 款及同法 施行細則第2 條所明定。準此，政府資訊公開法所定義之 「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為 廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。故從法律性質而言 ，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則 係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽 或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先 適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法 或其它法律之適用，此觀諸前揭檔案法第1 條後段之規定 甚明。
（二）次按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案， 應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。 」固以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得 拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔 案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合 其他法律限制之要件時，例如依據行政程序法第44條第3 項授權訂定之行政資訊公開辦法第5 條( 即現行政府資訊 公開法第18條) 所列各款規定，亦得限制之（最高行政法 院96年度判字第1426號判決意旨參照)。 又政府資訊公開 法第18條第1 項第3 款規定：「政府資訊屬於下列各款情 形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關 作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對 公益有必要者，得公開或提供之。…」參諸其立法說明略 以：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等
政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作 成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限 制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍 之列，以求平衡……」等語，可知該規定在使公務員能暢 所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為詳實之思考辯論，形 成妥善決策，故為避免事後仍可能發生對不同意之人加以 攻訐或造成困擾情事，縱於行政機關作成決定後，仍應有 上開條款之適用；而該款豁免規定既在保護「思辯之過程 」，則得依該款豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見 溝通或文件」，且該作成決定前之意見溝通或文件，是否 因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權， 此觀諸政府資訊公開法第18條第1 項第3 款但書係規定「 但對公益有必要者，『得』公開或提供之」益明。（三）經查：原告向被告申請應用被告院臺訴字第1000102353號 訴願決定檔案，經被告審酌該訴願卷宗，其中被告院臺訴 字第1000102353號訴願決定書簽審案卷屬政府機關作成意 思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，與公益無關 ，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，不予提供 ；至其餘得提供應用部分，以其中被告院臺訴字第100004 3144號函兼具公文與機關內部單位擬稿性質，乃於遮隱承 辦人姓名及長官批示後，提供複製，揆諸前揭規定及說明 ，於法並無不合。
（四）原告雖主張：依最高行政法院95年度判字第916 號判決意 旨，原告申請閱覽者若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法 關於檔案公開之規定即應優先適用，被告以政府資訊公開 法第18條第1 項第3 款規定拒絕提供部分檔案，形同架空 檔案法促進檔案開放與應用，發揮檔案功能之意旨云云。 惟查：揆諸前揭說明，可知政府資訊公開法所定義之政府 資訊，其涵蓋範圍較檔案法所定義之檔案為廣，亦即檔案 乃屬政府資訊之一部分，自法律性質而言，政府資訊公開 法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開 法制之周邊性配套立法。是人民申請閱覽或複製之政府資 訊，如屬業經歸檔管理之檔案，固應優先適用檔案法之規 定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適 用，此觀諸檔案法第1 條第2 項之規定甚明。足見原告此 部分之主張，顯係誤解法令，核不足採。
（五）原告又主張：被告未依訴願法第58條第4 項規定將訴願答 辯書抄送原告云云。惟查：為使訴願人即時知悉原行政處 分機關答辯之內容，予以補充訴願理由之機會，訴願法第 58條第4 項固規定：「原行政處分機關檢卷答辯時，應將
前項答辯書抄送訴願人。」惟若漏未抄送，訴願程序雖不 無瑕疵，惟對於本件訴願之結果，並無影響，亦未影響原 告提起本件訴訟所得主張之攻擊防禦方法，尚難執以主張 撤銷訴願決定及原處分。足見原告此部分之主張，亦非可 採。
（六）原告另主張：本件原處分拒絕原告申請事項之一並未載明 法律依據，顯已違反行政程序法第5 條及第96條第1 項第 2 款規定，應予撤銷云云。惟按行政處分以書面為之者， 應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法 第96條第1 項第2 款定有明文。但觀諸前開規定之目的， 在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作 成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素， 以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可 以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、 事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法 。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如 已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理 由不備之違反（最高行政法院100 年度判字第2175號判決 意旨參照）。惟查：原處分（見本院卷第11頁）已載明被 告就被告院臺訴字第1000043144號函承辦人姓名及長官批 示，暨被告院臺訴字第1000102353號訴願決定書簽審案卷 部分，因政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其 他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定 ，應限制公開或不予提供等情形，已足使原告瞭解原處分 否准其請之相關事項及其依據之法令，揆諸前揭最高行政 法院判決意旨，難謂原處分欠缺明確性，而有違反行政程 序法第5 條及第96條第1 項第2 款規定之情形。足見原告 此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷訴願決定及原處分就後開第2 項部分，及命被告 對於原告101 年2 月7 日之申請事件，應作成准予將行政院 院臺訴字第1000102353號訴願決定檔案（訴願審議委員會會 議紀錄暨會議資料、分組委員審查紀錄暨審查資料、訴願決 定擬辦之文稿、訴願決定之準備及審議文件）准予閱覽、抄 錄及複製之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 13 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 陳鴻斌
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 101 年 11 月 13 日 書記官 林淑盈