臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1091號
101年11月1日辯論終結
原 告 優視傳播股份有限公司
代 表 人 賴弦五（董事長）
訴訟代理人 王子瑜 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 石世豪（主任委員）
訴訟代理人 黃睿迪
陳小蘭
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年5 月11日院臺訴字第1010130077號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告之代表人原為蘇蘅，嗣於本件訴 訟程序進行中變更為石世豪，茲由新任代表人具狀聲明承受 訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告經營優視親子台頻道，原領衛星廣播電視事 業執照有效期至民國100 年11月27日屆滿（下稱原執照）， 原告於100 年5 月27日向被告申請換發執照，經被告依衛星 廣播電視法第6 條第2 項、同法施行細則第4 條、行政程序 法第93條第1 項前段及第2 項第3 款規定，以100 年12月20 日通傳營字第10000241120 號函附負擔許可原告換發執照， 執照有效期限自100 年11月28日起至106 年11月27日止，附 款內容為自101 年6 月1 日起第1 年新播之兒少自製節目（ 含合製及委製，不含外購）時數不得低於390 小時，且每週 不低於5 小時，並每年增加20小時，至第5 年（即105 年6 月1 日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製，不含外購 ）時數不得低於470 小時（下稱系爭附款）。上揭負擔未切 實履行時，被告得依行政程序法第123 條第3 款規定廢止許 可處分。原告不服系爭行政處分附負擔附款，提起訴願，經 遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
㈠本件原告得單獨就原行政處分附負擔附款訴請撤銷： 依司法院釋字第546 號解釋意旨反面解釋，倘對於當事人被 侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從 補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂
無進行爭訟而為實質審查之實益。又依舉重以明輕之法理， 行政處分如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益 時，仍應許其提起撤銷訴訟，尚難以其欠缺權利保護之訴之 利益，而逕予駁回（最高行政法院98年度判字第1190號判決 意旨參照）。準諸前開解釋及判決意旨，足認本件原告尚有 可回復之法律上利益。爰此，本件原告提起撤銷該行政處分 附負擔附款之訴願，確有其實益。又系爭附款係屬附負擔附 款，乃係對當事人之規制，原為獨立之處分，學說上均認附 負擔之附款得單獨訴請撤銷，合先陳明。
㈡本件原處分所適用之法令，未賦予被告為附負擔附款之裁量 權，原處分所為本件附負擔附款之裁量，要屬違法： ⒈按附負擔附款，係在行政處分主規範外之規範條款，來補充 、形成及限制主規範之內容。行政處分之附負擔附款既是主 要處分內容之附款，其基本原則亦應遵守法令之規定，尤以 法律之授權為必要。又附負擔之附款之內容，係裁量權之行 使，故如有逾越權限或濫用權力之情形，例如其附款違背行 政處分之目的，或與該處分之目的不具正當合理關聯（行政 程序法第94條參照），依行政訴訟法第4 條第2 項規定，即 係違法。按原處分所為本件行政處分所適用之法律，即衛星 廣播電視第6 條第1 項法第6 條第2 項及行政程序法第93條 第1 項前段及第2 項第3 款規定，該法條所稱「有裁量權時 」，即指為行政處分所適用之法律有授權得為除准駁裁量外 之附負擔附款之情形，本件既原處分所適用之衛星廣播電視 法第6 條僅授予被告准駁之裁量，而並無授予被告附負擔附 款之裁量，顯見原處分所為負擔之附款，係違法。 ⒉又本件被告謂其係依行政程序法第93條為本件負擔之附款， 惟查行政程序法第93條第1 項前段及第2 項第3 款規定：「 行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…」，該法 條所稱「有裁量權時」，即指為行政處分所適用之法律有授 權得為除准駁裁量外之附負擔附款之情形，本件原處分所適 用之衛星廣播電視法第6 條不論依其明確之文義解釋或其他 解釋法律之方法，似僅賦予被告得為准駁之裁量處分而非得 為准駁外亦得為附款之裁量權。又參中央法規標準法第5 條 及第6 條之規定可知，本件原處分所為之附負擔附款，係侵 害人民權利之侵益處分，在無法律依據下，自屬違法而應撤 銷，庶免有違行政法上法律優先原則、法律保留原則、依法 行政及禁止恣意原則。而並無授予被告附負擔附款之裁量， 顯見原處分所為負擔之附款，係違法。
㈢本件原處分應係形成處分，依法不得為附款，原處分竟為附 負擔之附款，其附款自應撤銷：
本件為依法需基於特定人之申請，始得做成之行政處分，需 申請之處分通常是形成處分，而形成處分既係「形成」一個 新的法律關係，因此其性質上不得為附款，蓋此有礙法律安 定性之故，且基於申請而為之行政處分，通常係給予行政處 分對象特定利益，該申請相關之法規範，亦會規範行政處分 之對象有請求權，則同時該法規範亦必同時確定應給予行政 處分對象利益及範圍，若此種行政處分得加附款，則無異限 制了行政處分植基法規範所欲給予行政處分對象之利益，此 即與法律優先原則相牴觸。本件原處分應係形成處分，依法 不得為附款，原處分竟為附負擔之附款，其附款自應撤銷。 ㈣「換照」制度僅為「管理」衛星廣播電視事業之方式，並非 「監理」或「處罰」，自不應以附負擔附款之方式，強加法 律所無之限制，而課予人民義務及負擔：參司法院釋字第36 4 號解釋理由書之意旨，以廣播及電視方式表達意見，應屬 憲法第11條言論自由之保障範圍。為促進衛星廣播電視健全 發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採 申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另 定有6 年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請 。是「換照」制度僅為管理衛星廣播電視事業之方式，尤不 應以附負擔附款之方式，強加人民予不利益之義務。本件原 告固為換照之申請，在未有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞 社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形（實則如有 此情形．主管機關亦得依法撤銷已許可之執照，而不應先以 負擔限制之）之事實及法律未規範主管機關有為附負擔附款 之裁量權前，即不應以此方式限制，原處分所為附負擔附款 ，有違行政法上比例原則（行政程序法第7 條參照），是原 處分所為附負擔之附款，尤無可維持。
㈤本件申請換照程序，依原處分所適用之衛星廣播電視法相關 規定，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請 人「應符合」事項，自不應外於法規範之範圍，以法律所無 之規範，令人民負擔不利益之義務，故系爭附負擔附款，為 法律所無之限制，侵及人民權利，依法應予撤銷： ⒈本件執照換發之處分，涉有促進衛星廣播電視事業之健全發 展及保障公眾視聽權益公共政策之高度公益性，確應容行政 機關執行公共任務及滿足公共之需要，斟酌一切與該案件有 關之重要情形，本諸法規所定應審查(酌)之事項，以作出最 適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定，惟 仍不應逾法律規範之範圍。
⒉參諸衛星廣播電視法第6 條規定意旨，申請人欲經營衛星廣 播電視事業，應向主管機關提出申請，經審核許可，發給電
視執照，始得營運；同法第8 條又規定前開營運計畫應記載 包含「節目規劃」、「收費標準」及「其他經主管機關指定 之事項」等事項。依前開法條文義係指行政機關之「應審酌 」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項，此自前開法 條之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁 量之事項等即明，自應容許行政機關本諸本規範之目的及公 共政策之衡量，在准否換照之處分上，得有判斷餘地，但非 謂原處分依法享有為附負擔附款之裁量。是依衛廣法第6 條 、第8 條之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規 定換照申請人「應符合」事項，自不應外於法規範之範圍， 以法律所無之規範，使人民負擔義務，為法律所無之限制， 由此亦見原處分所為之附負擔附款之處分，顯係違法，自應 撤銷。
㈥縱退萬步言，縱認原處分得為附負擔附款，惟不得有逾越權 限及濫用權力情形，亦應受一般法律原則（例如比例原則、 平等原則）之拘束，查本件原處分所為附負擔附款，有違行 政法上諸多原則，依法應予撤銷：
⒈依行政程序法第93條第1 項、同法第94之規定可知，行政處 分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政 處分是否加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之 行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201 條參照），自應受一般法律原則（例如比例原則、平等原則 ）之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款訴訟時， 行政法院應自附款之容許性及有無具合目的性、不正當之聯 結、違反一般法律原則審查其合法性（最高行政法院100 年 度判字第1347號判決意旨參照），合先敘明。又裁量權並非 全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受 法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之聯 結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。再按行政程 序法第123 條第2 、3 款之規定，實質上對受處分之當事人 產生法規範之規制作用，因此個案中為附款之添加，即表示 「為因應該案件之實證特徵需求，而有制定各別處遇法規範 之必要」。又對「指向將來」之附款規範而言，其既然是要 求特定當事人未來作為必須遵守一定之規定，即表示這樣的 要求是針對其個人有此必要。若要求內容不是針對個案之特 殊情境而發，乃是對所有從業者之共通要求，則應該儘速制 定通案式之抽象法規範，要求全部從業者一體遵守，不宜再 以個案附款之方式僅要求特定主體遵守，否則即需面對違反 「平等原則」之質疑（鈞院98年度訴字第1715號判決意旨參 照）。
⒉「未來事業執照之換發，將與平時之行為管制分流，對於非 利用稀有資源之媒體如衛星頻道，因其無總量管制，原則上 均予換發；……，透過換照審查之程序，促使廣電事業提升 績效。在尊重憲法言論自由保障之前提下，對於事業平日之 表現，將依法定之事業行為規範就其違規情形加以核處，如 有重大違規情事，不排除依法撤銷執照。」業經被告95年4 月11日第29次委員會議決議在案。依衛星廣播電視法之相關 規定，針對衛星廣播電視事業之節目內容之規範，其違反者 係遭事後處罰。換言之，即違反衛星廣播電視法規定者，原 可依違法情節輕重，依序處以警告、罰鍰、停播處分或撤銷 許可等事後處罰。然本件被告所為負擔附款之處分，乃係將 事後之監督及監理，提至換照時事前審查，故原處分顯有行 政裁量濫用或逾越之情形，而屬違法。又，本件原處分所附 之系爭附款部分，即係將原告之事業平日表現作為換照考量 及要求，顯不符合原處分機關上開委員會議「未來事業執照 之換發，將與平時之行為管制分流」決議之撤換分流審核原 則。足見原處分所附之系爭附負擔附款部分，有行政裁量濫 用或逾越之情形，而屬違法。
⒊原處分所附之系爭附款部分，不符合明確性原則，蓋「行政 行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，本件原 處分所附之系爭附款部分，審諸衛星廣播電視法並無有關自 製及新、首播率之規範，故其定義並不明確，且其認定與核 算，亦欠明確。又各頻道屬性本有不同，倘無相關標準或具 體比較數據可循，原處分機關究據何認定原告自製之新、首 播率？原處分亦無說明，足見原處分附加系爭附款部分不符 合明確性原則，而屬違法。
⒋○○○區○○○○道，目前有MOMO親子台（即原告）、東森 幼幼台、迪士尼頻道、CN卡通頻道、Ainmax、MyKidsTV、靖 天卡通台、BabyTV、KIDSCO、BabyFirstTV 、Nicklodeon等 11個頻道台，然而除靖天卡通台外，其他業者並無有如原告 所受限制者，此係因被告機關所採者，係換照時才逐步限制 ，然執照一期6 年，如前開東森幼幼台係在100 年4 月換照 ，該時並無此限制，其有如原告限制，依被告之作法，需至 106 年再換照時，是應一體化為要求時，被告並未一律要求 其他業者均達此要求，而獨對原告及靖天卡通台以個案方式 為之。則在此6 年期間中，原告所受不平等行政處分之成本 損失，將遠超過其他同類型頻道，或許在這6 年期間，原告 已無法賡續經營？足見原處分附負擔附款，尚欠公允，有違 平等原則，原處分附負擔之附款，自應撤銷，以待公平。 ⒌經查，依衛星廣播電視法之相關規定，針對衛星廣播電視事
業之節目內容之規範，其違反者係遭事後處罰。然本件被告 所為負擔附款之處分，乃係將事後之監督及監理，提至換照 時事前審查，故原處分顯有行政裁量濫用或逾越之情形，而 屬違法。又本件原處分所附之系爭附款部分，即係將原告之 事業平日表現作為換照考量及要求，顯不符合被告上開95年 4 月11日第29次委員會議決議之撤換分流審核原則。足見原 處分所附之系爭附負擔附款部分，有行政裁量濫用或逾越之 情形，而屬違法。
㈦尤有甚者，本件原告於處分前之審查期間，曾多次斟酌自身 經營能力及配合主管機關政策，誠信溝通協商，於取得主管 機關認同後，切結簽立訪談紀錄，其中一項切結保證：「一 、新執照有效期間，兒少自製節目之新播及首播比例應自目 前規劃之4.57％重新修正，並提出逐年提升規劃至10％～15 ％（按即每年130 至275 個小時）」，然被告為處分時，卻 為超過原告能力3 倍以上之處分，致原告已無法繼續經營， 僅得提起本件訴訟，以求救濟，此觀下列陳述即明： ⒈兒童頻道兒少節目之製作成本與一般綜合頻道以低製作成本 製播之談話性類型節目有所不同，原告目前自製兒童節目製 作成本平均每小時約新台幣（下同）40萬元，若依原處分39 0 小時計算，則全年自製節目成本至少需1 億5 千6 百萬元 。而原告經營主要收入來源為廣告及有線電視頻道授權收入 。目前廣告收入每月平均約900 萬元，全年合計約1 億8 百 萬元；有線電視頻道授權收入則委由頻道代理公司洽談，目 前每月頻道授權收入為350 萬元，全年合計4 千2 百萬元。 合計主要營收全年為1 億5 千萬元。而原告投入節目之成本 （含外購、自製）每年約1 億元，其餘播出工程、製播設備 、人事、管銷等每年約近4 千萬元。為符合主管機關要求， 並斟酌自身能力，原告即提出：新執照期間兒少自製節目製 播量新規劃，其製播將以自製、合製方式執行，並依每年頻 道營運狀況及市場經濟狀況盡最大努力提昇兒少節目製作量 。其自製節目新播加首播之最低時數、比例規劃將自全年13 0 小時逐年增加至275 小時，以全年節目使用量計算，製播 比例自5 ％逐年提升至11％。
⒉附負擔附款，係要求人民負擔義務及不利益，故負擔必須在 法令許可範圍之內方可。並且，尤須遵重比例原則，否則以 人民不可企及之負擔加諸人民之上，將形成過度苛求之附款 。因此，在德國行政法學內已形成連結負擔之禁止原則（Ko ppelungsverbot）之共識，認為行政權力在為附款之行政處 分時，不得課與本處分主要目的不相當之負擔，以為行政處 分之附款也，蓋其違反法治國家原則與比例原則之「不當之
連結負擔」，故原處分違法及不當之處，顯而易見。惟原告 認自身仍有社會公益之責任，在能力範圍內仍願履行之，爰 提起本件訴訟，除請求撤銷原行政處分附負擔之附款部分外 ，併請求課予被告對於原告執照換發事件，所為准予換發之 行政處分，應為無負擔附款或依原告之切結內容為負擔附款 或另為適法適當負擔附款之許可義務，以符法制及公益之社 會責任。
㈧有關訴願決定書第6 頁倒數第二段有關原告營運計劃書第三 節第一項記載節目比率之計算，其所述是自製節目比例計算 時的分母問題，被告的計算方式是以頻道播出的總時數當作 分母，原告則是以親子台每天播出22小時，一年365 天總時 數是8030小時計算，原無對錯之問題。原告計算時數比例是 以頻道每日使用的節目量（正播時數）來計算，每天正播節 目量7 小時，一年365 天2555小時。而被告最後進行換照審 查時，要求原告提供自製節目量的補件時，已提供自製節目 量說明以及未來6 年的自製比例及時數，而原告皆是以親子 台的計算方式計算，亦可足證原告承諾者為每年130 小時至 275 小時，原處分及訴願決定執自己之計算方式而質疑原告 ，顯無其理。
㈨綜上所陳，準諸學理及法院見解、本案事實及證據，本件訴 願決定及原處分不僅有違衛廣法及行政程序法之相關規定， 其所據事實及理由均不充份明確，其法律見解，殊值商確， 故原處分及訴願決定之認事用法，均顯有違法之情且侵害原 告之權益，因原處分及訴願決定確有違法不當之處等情。並 聲明求為：訴願決定、原行政處分附負擔之附款部分均撤銷 。被告對於原告於100 年5 月27日依衛星廣播電視法規定， 申請優視親子台頻道衛星廣播電視事業執照換發事件，應為 無負擔附款或依原告之切結內容為負擔附款或另為適法適當 負擔附款之許可換照處分。
四、被告則以：
㈠本案業經被告100 年11月16日第453 次委員會議決議：「附 附款許可原告所屬優視親子台換發衛星廣播電視節目供應者 頻道執照，其附款內容為：自換照日起半年後（即自101 年 6 月1 日起），第1 年新播之兒少自製節目（含合製及委製 ，不含外購）時數不得低於390 小時，且每週不低於5 小時 ，並以每年5 ％比率增加（每年增加20小時），至第5 年（ 即105 年6 月1 日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製 ，不含外購）時數不得低於470 小時。」被告審核原告所提 之衛星廣播電視節目供應者執照換照申請書及營運計畫，爰 被告對於原告換照案，採附負擔方式許可，為要求原告為系
爭附款行為，原告如未切實履行負擔時，被告得依行政程序 法第123 條第3 款規定廢止本許可處分。前揭處分並無違誤 ，合先敘明。
㈡查衛廣法第6 條第2 項規定之換照處分性質屬「裁量處分」 ，就此臺北高等行政法院、最高行政法院類此判決及裁定已 闡析甚詳且見解一致，是被告於審核換照申請案件時，為作 出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定 ，於審酌法規範目的及個案事實後，得本於行政目的，於裁 量權限範圍內附加附款。
㈢至原告所稱原處分不符合被告之撤換分流審核原則、行政法 上明確性原則及平等原則乙節，經查：
⒈被告95年4月11日第29次委員會議決議，僅稱對於非利用稀 有資源之媒體如衛星頻道，「原則上」均予換發，並非謂衛 星廣播電視事業依衛廣法第6條第2項申請換照時，被告完全 不予審查均應為許可處分或僅得為形式上之審查，被告應仍 得依同法施行細則第2條及第4條規定而為裁量，以決定是否 換照及是否附附款，故原處分並未違反上開撤換分流審核原 則。
⒉原處分負擔內容就原告應為之行為，即新播兒少自製節目時 數及始期等均明確規範，已符合行政程序法第5條之明確性 原則。
⒊憲法第7 條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等 ，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同 之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇 。而立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規 範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485 號、第547 號、第584 號、第596 號、第605 號、第614 號 、第647 號、第648 號、第666 號等解釋參照）。參照上開 解釋有關平等原則之精神，原處分所附負擔係斟酌優視親子 台之頻道屬性及其換照申請書中載明之「節目比率」而定， 已考量上開頻道屬性及其換照申請書內容與其他衛星廣播電 視事業之差異而為合理之區別對待，已符合行政程序法第6 條之平等原則。
㈣又衛廣法有關換照制度之規範架構，乃容許原處分於該簡單 之構成要件基礎上，配合「合目的性」之裁量以決定是否准 許換照，包含審核同法施行細則第2 條及第4 條所列之「申 請書」及「營運計畫」，以及任何影響衛星廣播電視事業整 體發展與公眾視聽權益之考量，而裁量因素只要在裁量所依 據法規範之規範意旨內，即使其於法規範中沒有明文，但仍 可以經由解釋確認此等規範意旨之存在。查有關衛星廣播電
視事業製播自製節目與外製節目之比例，非衛廣法施行細則 第4 條第1 款至第4 款所定事項，此係換照者依衛廣法第6 條第2 項規定提出申請時，依同法施行細則第2 條規定應填 具之申請書及營運計畫事項。被告依原告所送交之換照申請 書中載明「節目比率」為「未來第一年內製（新播）節目比 率4.95％，外製（新播+ 首播）節目比率43.56 ％；未來第 二年內製（新播）節目比率5.88％，外製（新播+ 首播）節 目比率43.14 ％」，此並非原告無從理解與預見，亦符合衛 廣法第1 條立法規範意旨範圍內，故原處分附加系爭負擔內 容，自無逾越法規之裁量，非如原告所稱外於法規範之範圍 ，增加法律所無之限制，而課予其負擔義務。
㈤原告換照申請書中載明「節目比率」為「未來第一年內製（ 新播）節目比率4.95％，未來第二年內製（新播）節目比率 5.88％」依原告所經營優視親子台頻道總播出時數（全天播 出22小時，年總播出時數為8,030 小時），所載第一年內製 （新播）節目4.95％核算，年時數約為397.485 小時，每日 時數約為1.089 小時；第二年內製（新播）節目5.88％，年 時數約為472.164 小時，每日時數約1.293 小時。然原告節 目比率非以頻道播出總時數之固定值作為計算分母，卻以頻 道每日首播時數之年度總合作為計算分母之錯誤核算方式。 再查原告於審查期間所簽立訪談紀錄「一、新執照有效期間 ，兒少自製節目之新播及首播比例應自目前規劃之4.57％重 新修正，並提出逐年提升規劃至10％～15％」，該內容並無 原告所按之錯誤核算時數「即每年130 至275 個小時」，實 屬原告自我混淆誤解所致。被告考量媒體市場而附加系爭負 擔內容，系爭附款內容之比率數據略低於原告自行規劃本次 換照內製（新播）節目之比率，原處分附加系爭負擔內容， 與換照制度之目的具有正當合理關聯，並無裁量瑕疵之違法 。
㈥綜上，被告審酌原告申請換照案，依法於許可換照時附加系 爭負擔內容，認事用法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要所述之事實，有被告訪談紀錄、MOMO親子台 補件說明乙紙、被告100 年11月16日第453 次委員會議紀錄 、原告101 年6 月19日優101 發字第20號函、MOMO親子台10 1 年6 月3 日至101 年6 月16日自製節目新播明細、處分書 及訴願決定書附卷可稽，堪予認定。歸納兩造陳述意旨，本 件爭點在於：系爭許可換照處分關於附款部分是否適法有據 ？
六、經查：
㈠按衛星廣播電視法第1 條規定：「為促進衛星廣播電視健全 發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間， 並加強區域文化交流，特制定本法。」第5 條規定：「衛星 廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」第6 條規定：「 申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫， 向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業 執照，始得營運（第1 項）。前項執照有效期限為6 年，期 限屆滿前6 個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照 （第2 項）。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營 運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期 不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同（第 3 項）。主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫 執行情形，每2 年評鑑1 次（第4 項）。前項評鑑結果未達 營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改 正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電 視事業執照（第5 項）。」衛星廣播電視法施行細則第4 條 規定：「主管機關於受理本法第六條第二項申請換照時，除 審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運 計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄 。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂 戶紛爭之處理。」依上開規定，為促進衛星廣播電視健全發 展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申 請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定 有6 年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。 而衛星廣播電視法施行細則第4 條乃就主管機關於受理換照 申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播 電視事業之營運或營運計畫之執行，與落實該法促進衛星廣 播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的相關，乃為 執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所 為規定，未逾越母法範圍，亦無增加法律所無之限制。 ㈡次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁 量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履 行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附 款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處 分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更」；「前條之 附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正 當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別定有明文 。又關於行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束 處分與裁量處分。羈束處分指特定構成要件事實存在，行政 機關即應為特定法律效果之行為，此種處分即為羈束處分；
裁量處分指特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有 權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分 ，此種處分即為裁量處分。
㈢依上開規定及說明，衛星廣播電視事業執照換發之處分，涉 有促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益之 公共政策之高度公益性，自應容行政機關執行公共任務及滿 足公共之需要，於遂行衛星廣播電視法所欲追求之行政目標 時，享有一特定之方針，斟酌一切與該案件有關之重要情形 ，並衡量所有的正反觀點之後，本諸法規所定應審查（酌） 之事項，以作出最適合於衛星廣播電視法所賦予之行政任務 及維護公共利益之決定。另參以上開廣電法第6 條規定旨意 ，申請人欲經營衛星廣播電視事業，應向主管機關提出申請 ，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運；同 法第8 條又規定前開營運計畫應記載包含「節目規劃」、「 收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等事項，故同 法第6 條第1 項所定之「審核許可」，其性質自非形式審查 。再者，前開法律賦予主管機關於換照審查時應審酌所定事 項之行政義務，而非設以特定構成要件事實之該當，即令行 政機關不得不為特定之法律效果（應准予換照）；此不論從 原處分所欲達成之公共利益，或觀諸前揭法規條項之文義係 指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符 合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容 有待裁量之事項等，自應容許行政機關本諸本規範之目的及 公共政策之衡量而有判斷餘地。是以，衛星廣播電視法所訂 換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選 擇作成不同法律效果之裁量行政處分，揆諸上開說明，換照 處分具裁量處分之性質，在合目的性及正當合理關聯情形下 ，自得為附款，合先敘明。
㈣查原告經營之優視親子台頻道，原執照效期至100 年11月27 日屆滿，於100 年5 月27日向被告申請換照，並依被告通知 於100 年11月16日至該會陳述意見，經被告審酌原告提出換 照申請書、營運計畫、原執照效期內營運計畫執行情形、評 鑑結果及其上開陳述意見時承諾等事項，以附負擔許可原告 換照，執照有效期限自100 年11月28日起至106 年11月27日 止，系爭附款內容為：自101 年6 月1 日起第1 年新播之兒 少自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於390 小時，且每週不低於5 小時，並每年增加20小時，至第5 年 （即105 年6 月1 日）起新播之兒少自製節目（含合製及委 製，不含外購）時數不得低於470 小時。上揭負擔未切實履 行時，該會得依行政程序法第123 條第3 款規定廢止許可處
分。系爭附款合於衛星廣播電視法施行細則第4 條規定主管 機關於受理時應審酌事項，並與落實衛星廣播電視法促進衛 星廣播電視健全發展、保障公眾視聽權益之立法目的相符， 且與處分之目的具有正當合理關聯，揆諸前揭規定，自無不 合。
㈤又衛星廣播電視法雖未訂明自製節目比例之規定，亦非其施 行細則第4 條第1 款至第4 款所列事項，然申請換照者依衛 廣法第6 條第2 項規定提出申請時，應依同法施行細則第2 條填具之申請書及營運計畫，本件原告於換照申請書及營運 計畫中載明節目（新播）自製及播出比率，自屬被告依施行 細則第4 條所定主管機關就換照申請應審核之事項，原告以 系爭審查事項乃事後之監督及監理，不應於換照時審查，委 不足取；系爭審查與平時之行為管制亦屬二事，故原告主張 系爭審查事項係將其平日表現作為換照考量及要求，亦無可 取。原告又以系爭處分違反被告95年4 月11日第29次委員會 議決議之撤換分流審核原則，查該次會議決議僅稱對於非利 用稀有資源之媒體如衛星頻道，原則上均予換發，並非謂衛 星廣播電視事業依衛廣法第6 條第2 項申請換照時，被告均 應為許可處分或僅得為形式上之審查，是被告依同法施行細 則第2 條及第4 條規定審查，為換照及系爭附款，故原告主 張核無足取。查原告於換照申請書暨營運計劃書第3 章節目 企畫第3 節內製、外製及重播節目比例之計算方式中載明， 「節目比率」為「未來第一年內製（自製新播）節目比率4. 95％，外製（外購）節目比率43.56 ％；未來第二年內製節 目比率5.88％，外製節目比率43.14 ％」，原告對此不爭執 ，堪信為真實；有關節目比率計算自應以頻道播出總時數之 固定值作為計算分母，而非僅以頻道每日首播時數之年度總 合作為計算分母，被告依原告所經營優視親子台頻道總播出 時數（全天播出22小時，年總播出時數為8,030 小時），所 載第一年內製（新播）節目4.95％核算，年時數約為397.48 5 小時，每日時數約為1.089 小時；第二年內製（新播）節 目5.88％，年時數約為472.164 小時，每日時數約1.293 小 時100 年11月16日審查期間簽署之訪談紀錄，其承諾事項： 「一、新執照有效期間，兒少自製節目之新播及首播比例應 自目前規劃之4.57％重新修正，並提出逐年提升規劃至10％ ～15％」，原告稱被告時數計算有誤尚非可採。從而被告審 查原告換照申請書暨營運計畫書、訪談紀錄影本等，據以作 出系爭負擔內容，即自101 年6 月1 日起第1 年新播之兒少 自製節目（含合製及委製，不含外購）時數不得低於390 小 時，且每週不低於5 小時，並每年增加20小時，至第5 年（
即105 年6 月1 日）起新播之兒少自製節目（含合製及委製 ，不含外購）時數不得低於470 小時，與原告之營運計畫及 承諾事項不悖，且基於促進衛星廣播電視事業健全發展、保 障公眾視聽權益、有效鼓勵衛星廣播電視事業經營者製播合 於兒童之節目，於衡酌公私益後，而附加系爭附款，系爭附 款自製一比率數據略低於原告自行規劃本次換照內製（新播 ）節目之比率，被告稱系爭附款實屬原告可規劃之營運項目 ，亦無超過原告能力3 倍以上之處分，並非無據。從而系爭 附款符合衛星廣播電視法第6 條第2 項及同法施行細則第4 條規定；系爭附款就原告應為之行為，即新播兒少自製節目 時數及始期等，規範明確，符合明確性原則；再如前述，系 爭附款亦無逾越法律保留原則、比例原則，且與許可換照處 分目的具正當合理關聯。
㈥憲法第7 條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等 ，是以等者等之，不等者不等之，本質上相同之事物應為相 同之處理，不同者則為不同處理。是以被告對於不同屬性之 頻道為附款內容及承諾事項，無違平等原則；審之被告提出 其對各頻道業者換照處分內容（本院卷第55頁），被告稱系 爭負擔已斟酌原告親子台之頻道屬性及其換照申請書中載明 之「節目比率」，與其他衛星廣播電視事業之差異而為合理
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