臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1077號
101年10月24日辯論終結
原 告 王正雄（兼王粟蘭、王淑、王寶月、王文郁之被選
定人）
訴訟代理人 王可富律師
被 告 內政部
代 表 人 李鴻源（部長）
訴訟代理人 秦錚錚
余佳樺
上列當事人間徵收補償事件，原告不服行政院中華民國101年5月
28日院臺訴字第1010130908號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告繼承所有坐落桃園縣○○鎮○○段○○○小段336、 33 6-2 、339-1 、344-1 、337-1 、354-2 、354-3 及335-1 地號等8 筆土地（下稱系爭土地），位於桃60號道路內，使 用地類別為鄉村區交通用地，前經原告王粟蘭及王正雄等2 人以系爭土地現為既成道路，符合公用徵收要件，且渠等對 於系爭土地已無從自由使用收益為由，向桃園縣大溪鎮公所 主張應予徵收補償，經大溪鎮公所民國99年5 月6 日溪鎮建 字第0990009542號函說明因財政拮据，實無法辦理徵收系爭 土地，已建請桃園縣政府納編該道路為縣道等情事答復原告 。原告等不服，經提起訴願及行政訴訟，嗣經本院100 年3 月24日99年度訴字第2205號判決駁回在案。原告復以系爭土 地位於桃60號道路內，已由桃園縣大溪鎮公所闢為道路，供 不特定公眾繼續使用迄今逾50餘載，且經桃園縣政府認定確 實屬於具有公用地役權之道路等語，於100 年11月4 日向被 告請求徵收補償，被告以100 年11月15日台內地字第1000 2226001 號書函（下稱原處分）復人民除法律另有規定外， 並無請求國家徵收其所有土地之請求權，系爭土地屬具有公 用地役權之道路，請求徵收補償，因屬需地機關權責，業經 轉請桃園縣政府查處等語。原告不服，提起訴願，遭駁回後 ，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應對原告所 有系爭土地作成徵收之行政處分。並主張如下：
㈠原告等所有之土地被桃園縣政府闢建為桃60號道路而成為公 用既成道路，自非因原告等人怠於行使權利所致，且該土地 為不特定公眾繼續通行已逾五十餘載，未曾中斷，自符合公 用地役關係之成立要件，而成立公用地役關係。復依司法院 釋字第400 號解釋意旨反面推論，公用既成道路之土地所有 權人有請求政府機關徵收之權利，政府不得僅以經費不足之 理由，拒不徵收，而應訂定期限與具體補償辦法逐年辦理， 否則有違平等原則。且政府機關若主張「窮困抗辯」，不僅 必須具備與政府之財務事實相符，還具備「過渡性」，蓋政 府財力已有改善或某既成道路範圍內之私有土地均辦理徵收 時，政府機關即不得再主張「窮困抗辯」。
㈡原告王粟蘭等之先祖王○先生，原係茶農，嗣前桃園縣縣長 及大溪鎮，共同以法手段，強佔系爭土地作為桃60號道路之 用，長達半世紀迄今。強佔初期，不但仍須繳交田賦，且拒 不徵收與補償。又原告王正雄因其名下空有系爭土地所有權 之財產虛名，故遭政府以「資格未符」，拒發老人年金，致 其生活陷入困難。核政府所為，實有違公平正義，與憲法明 文保障人民財產權之精神不符。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下： ㈠依最高行政法院95年度判字第01558 號判決、92年判字第17 20號判決意旨，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核 其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國 家有公用徵收之公法上請求權存在。復按土地徵收條例第13 條，第14條及第19條規定：「申請徵收土地或土地改良物， 應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊 或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核 准，……」、「徵收土地或土地改良物，應由中央主管機關 核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由 需用土地人負擔，……。」原告以其所有土地位於桃60號道 路內，已由桃園縣大溪鎮公所闢建為道路，供不特定公眾繼 續使用迄今逾50餘載，且經桃園縣政府認定確實屬於具有公 用地役權之道路，向被告請求徵收補償，應由需用土地人本 於權責，於籌措經費後依規定程序向被告申請徵收，被告僅 為徵收案之准駁機關，並非需用土地人，爰就原告100 年6 月22日請求書函、100 年8 月25日請求書函及100 年11月4 日陳情書分別以100 年7 月7 日台內地字第10001359381 號 書函、100 年9 月6 日台內地字第1000178450號書函及100 年11月15日台內地字第10002226002 號書函請桃園縣政府查 明處理，於法並無不合。
㈡桃園縣大溪鎮現有編號道路共計8 條，目前仍均為私人土地
，尚未辦理徵收，且大溪鎮公所於97年12月29日溪鎮建字第 0970027376號函曾建請桃園縣政府（工務局）函請上級補助 該8 條道路拓寬補償費，但因經費龐大，亦未獲上級之補助 ，故未能辦理補償。且上開情形業以97年9 月19日溪鎮建字 第0970019146號函及99年5 月6 日溪鎮建字第0990009542號 函復原告，已明確表達，並允諾爾後若辦理鄉鎮道路拓寬， 將列為優先補償，並非永久不予徵收。顯然該所已逐漸依司 法院釋字第400 號解釋意旨辦理，故應無違反平等原則。四、本院判斷如下：
㈠原告繼承系爭土地，位於桃60號道路內，已由桃園縣大溪鎮 公所闢建為道路，供不特定公眾繼續使用迄今逾50餘載，且 經桃園縣政府認定確實屬於具有公用地役權之道路乙節，為 兩造所不爭執。原告求為系爭土地之辦理徵收補償，為被告 所否准，其爭執無非人民究竟有無就其所有之土地求為辦理 徵收補償之公法上權利？
㈡查按，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法 保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第 425 號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事 業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此 ，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院24年判字 第18號判例參照）。而需地土地機關認其興辦公共事業有必 要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向被告申請 徵收。至於有無必要申請徵收私有地，需用土地機關具有裁 量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第57條 、第58條），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有 土地之公法上請求權。
㈢憲法第15條關於財產權保障之規定，在於直接對抗國家權力 之侵害，作為主觀性的防禦權以對抗國家權力，是一種公法 上請求權，請求的內涵則是免於受國家權力之侵害，無待於 實體法之規定，即得用以對抗國家權力之侵害。此種防禦性 權利，本難作為請求積極作為予以徵收補償之依據。司法院 釋字第400 號解釋，謂「既成道路符合一定要件而成立公用 地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形 成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規 定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述 道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦 理或以他法補償。」並未為應即予徵收補償之強制解釋，更 難認憲法第15條保障財產權之防禦性功能，經由該號解釋擴 張至積極性受益權功能，原告主張依司法院釋字第400 號解 釋，得為被告應辦理徵收補償之請求，並不可採。
㈣惟基於習慣法之地位，我國裁判實務創設「公用地役權」之 法律制度，然其法效果僅具禁止所有權人做違反供公眾通行 目的使用之消極功能，倘國家因公益上需要，須於道路以外 之功能，使用已具公用地役關係之私有土地時，仍須依正當 之法律程序為之，如未經正當之法律程序，擅自使用該土地 者其使用行為即屬違法行為。土地所有權人得本於所有權功 能視其被侵害情事，請求民事救濟，或請求國家賠償。又， 司法院釋字400 號解釋既明示國家就已具公用地役關係之私 有土地，應儘速依法律規定予以徵收之意旨，則主管機關自 負有「應依法律儘速徵收土地」之對第三人之職務，茍主管 機關怠於執行職務，遲遲不為者，亦有國家賠償法之適用， 附此指明。
五、綜上，原告為一般人民，並無請求國家就其土地予以徵收補 償之公法上權利，被告未經需地機關依法定程序申請就特定 土地為徵收，也無權限逕為徵收辦理，原處分否准原告就系 爭土地徵收辦理之請求，訴願決定遞予維持，均無不法。原 告仍執前詞，求命被告就系爭土地辦理徵收，於法無據，應 予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 14 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 101 年 11 月 14 日 書記官 徐子嵐