臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第2193號
101年9 月13日辯論終結
原 告 李添福
被 告 臺北市政府勞工局勞動檢查處
代 表 人 鄒子廉
訴訟代理人 張哲航
徐維聰
上列當事人間勞動檢查法事件，原告不服臺北市政府中華民國99
年9 月8 日府訴字第09970094700 號訴願決定，提起行政訴訟，
本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告起訴後被告的代表人由許明倫變更為鄒子廉，有臺北市 政府民國100 年9 月1 日府人二字第10014921200 號令影本 附卷可佐，其聲明承受訴訟核無不合，應予准許。二、事實概要：
１、99年4 月19日、99年4 月23日、99年4 月28日，原告先後向 被告申訴其於○○人壽保險股份有限股份（以下簡稱○○壽 險公司）擔任業務稽查員，經該公司主管陳○○指派於99年 3 月27日、99年3 月28日、99年4 月3 日加班，事後卻無法 申領加班費（以下簡稱系爭加班費）。99年5 月6 日被告派 員到○○壽險公司實施勞動條件檢查，嗣以99年5 月13日北 市勞檢一字第0993081180 0號函復（以下簡稱被告99年5 月 13 日 函）原告表示略以：「……說明……二、本案本處於 99年5 月6 日派員實施勞動檢查……據該事業單位表示，人 事管理規則訂有明確之加班規定，其中必須於事前提出報備 ，並於事後再根據加班的實際狀況提出申請；另據台端主管 陳○○表示，台端加班申請尚未核准原因為：99年3 月27日 及28 日 二日合併申報，暫時退回；4 月3 日則尚未提出申 請。承上，若台端依照公司規定依日期個別提出加班申請單 且公司認定加班尚屬事實，但公司仍未給加班費或補休，請 再向本處提出申訴，屆時檢查若有違法之事實，將對該事業 單位依法裁處……。」
２、99年5 月20日，原告復向被告口頭申訴，當日被告即派員到 ○○壽險公司再度實施勞動條件檢查。99年5 月24日原告再 行申訴，被告以99年6 月10日北市勞檢一字第0993107410 0
號函復（以下簡稱被告99年6 月10日函）原告表示略以：「 主旨：台端申訴陳○○違反勞動法令1 案，復如說明……說 明……二、有關台端再次申訴99年3 月27日、28日及4 月3 日加班費部分，據該事業單位表示，將台端99年3 月27日及 28日加班可合併申報，故尚符法令規定，爾後仍請依照公司 規定按日期個別提出加班申請。三、本處另於99年5 月20 日派員至該事業單位，就台端指稱主管陳○○君運用電腦鎖 定故意拒絕申請加班費之事實檢查，經實地檢視並無指稱之 情形，且該事業單位人力資源部門人員亦願協助台端解決； 另有關勞工於延長工作時間或假日出勤後，選擇以補休等事 宜可由勞雇雙方自行協商決定。綜上開所述，有關陳○○部 分尚難構成台端所述之情節。」
３、原告不服上開被告99年5 月13日函及99年6 月10日函，提起 訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
１、原告奉○○壽險公司主管陳○○核准，於99年3 月27日、99 年3 月28日、99年4 月3 日外出加班，依公司規定報備，事 後依慣例上網申請加班補休，但陳○○多次以各種理由及程 序不符杯葛，阻撓原告申請加班補休。原告多次以電話聯繫 及e-mail給陳○○及其上司，說明無法上網（電腦鎖定）申 請加班費真相，皆未獲置理。嗣向被告申訴，被告卻認為新 光壽險公司及陳○○未違反勞動基準法，致○○壽險公司及 陳○○錯認情勢，堅持必須依規定即依不同日期申請，忽視 原告無法上網申請、迄未領取加班報酬之事實。原告確有加 班事實，因被告的行政怠惰及歪曲事實，不作出明確行政處 分，致迄未領取加班費，使原告權益受損，被告的違法行徑 ，訴願決定未予糾正，顯背常理。
２、因被告行政怠惰，應作為而不作為錯誤，所為之函復即被告 99年5 月13日函及99年6 月10日函，已影響原告系爭加班費 請求權之行使，且該決定亦通知○○壽險公司，實際上已對 外發生公佈之法律效果，造成該公司與原告主管陳○○的錯 誤認知，以其行為係合法，堅持必須依公司規定申報，此為 原告迄無法領取加班費之原因，已使原告依法取得加班費的 權益受損。依司法院釋字第423 號解釋意旨，如仍視其為非 行政處分，與憲法保障人民訴願及訴訟權利意旨不符。訴願 決定認為被告99年5 月13日函、99年6 月10日函，非行政處 分，恐有違誤。
３、加班費是工資性質，非公司恩典式給付。被告99年6 月10日 函文內容，及被告承辦人員丘○○99年5 月20日來電表示「 證實原告無法申請加班費、公司特例給加班費、依法行政則
應處罰訴外公司」的意旨，明顯將加班費歸為公司恩典式給 付，用法容有爭議。陳○○拒絕原告申請加班費，是違反勞 動基準法的即成犯行為，被告無行政指導空間，陳○○的故 意或過失行為，僅為被告裁罰金額之參考，被告明顯應作為 而不作為，未依法行政，未落實法治國精神。
４、○○壽險公司片面規定：「例假日加班3.5 小時補修半天， 7 小時補修壹天」，並以電腦鎖定3.5 小時以下無法申請加 班費，如加班5 小時亦以3.5 小時計算等不合理規定，既未 經勞資協調，亦不符合勞動基準法第39條假日加倍給付規定 ，另公司99年9 月27日新壽人字第0990000232號文表示加班 2 小時，可補休0.25日的規定，均違反勞動基準法。該公司 規定加班須依不同日期分開申請，原告即因未達3.5 小時而 無法上網申報，99年5月20日的會談紀錄，第三人陳○○及 李錫豐聯合欺騙被告，隱瞞電腦設的事實，被告怠惰查證， 影響原告權益。被告未詳查，未為行政裁處，明顯偏頗，應 作為而不作為。而陳○○於99年5 月片面解除原告OPP 查核 工作，影響原告考核及職位調動，顯然被告的怠惰，已對原 告造成不利結果。
５、被告99年5 月13日函及99年6 月10日函，述及○○壽險公司 及陳○○無違法事實，明顯未審先判，已非行政指導，而是 行政處分，有違規卻未將檢查結果函請臺北市政府勞工局處 理，是應作為而不作為的行政怠惰，影響原告權利行使，原 告當得依行政訴訟法第5 條第1 項規定，要求被告裁處違法 者，並依行政訴訟法第7 條規定，依國家賠償法請求被告賠 償原告的損害新臺幣（下同）93,256元。６、請求向中華電信調閱被告承辦人員丘○○電話0000000000於 99年5月20日17時10分之通聯記錄（含原告與丘○○的對話 內容）以證明：
1 丘○○告訴原告加班費不是工資一部分，是恩典式給付。 2 丘○○當時告訴原告的內容，已經表示○○壽險公司的加 班規定及辦法在丘○○心證而言，已是違法。
3 丘○○已經表示依○○壽險公司的申請加班費程序及辦法 ，可證明原告已經無法申請加班費，因為沒有辦法上網申 請。
７、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告應就原告99年4 月19日、99年4 月23日、99年4 月28 日、99年5 月24日之申請，對○○壽險公司及陳○○依勞 動基準法第79條第1 項第1 款作成罰鍰之行政處分。 3 被告應給付原告新台幣93,256元。
4 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、對於原告的申訴，99年5 月6 日被告派員到事業單位實施勞 動檢查，該單位表示人事管理規則訂有明確加班規定，依規 定須依日期個別提出加班申請單，原告將99年3 月27日、99 年3 月28日二日合併申報，不合公司規定，暫時退回；99年 4 月3 日則尚未提出申請。因勞資雙方對加班申請程序認知 意見相左，該事業單位人力資源部門人員願意協助原告解決 ，被告難以認定該單位有積欠加班費之具體違法事證。99年 5 月20日上午原告親自口頭申訴，當日下午被告再次前往該 事業單位實施勞動檢查，該事業單位表示此次同意原告將99 年3 月27日及28日合併申報，惟請原告重新申報，以符程序 ，另4 月3 日部分亦請一併提出申請。
２、被告99年5 月13日函及99年6 月10日函，僅係就原告申訴， 說明調查處理及函覆過程，並就有關加班費給付爭議，建議 原告重新提出申請，未對原告產生准駁之法律效果，性質上 非屬行政處分，而原告亦非要求被告為授益處分，其所提課 予義務訴訟並不合法。
３、被告為勞動檢查機構，主要業務職掌雖包括受理民眾申訴實 施勞動檢查，惟針對違反勞動基準法案件，被告僅能將檢查 結果事實函請臺北市政府勞工局處理，由該局綜合判斷各項 證據後決定是否處罰，被告並無裁罰權，原告要求被告依勞 動基準法第79條規定對第三人陳○○裁處罰鍰，並無理由。４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、關於原告請求撤銷訴願決定及原處分，並判命被告對○○壽 險公司及陳○○依勞動基準法第79條第1 項第1 款作成罰鍰 行政處分部分：
⑴、所謂行政處分是指中央或地方機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為而言。行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既 不因該敘述或說明而生何法律上效果，並非行政處分。⑵、按行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定：「原告之訴，有 下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、 起訴不合程式或不備其他要件者。」第5條規定：「人民因 中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應 作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴 願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應
為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其 依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違 法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關 應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是依行 政訴訟法第5 條提起課予義務訴訟，須該案件為人民「依法 」申請之案件，若人民雖有所請求，惟所請求者並非依法申 請，應認人民依行政訴訟法第5 條提起之課予義務訴訟，係 不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。
⑶、再者，法律規定的內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之 權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且 法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該 管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不 作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人 之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求賠償。如法律雖係為公共利益或一般國 民福祉而設之規定，但就法律的整體結構、適用對象、所欲 產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保 障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職 務而受損害者，即應許其依法救濟，固經司法院釋字第469 號解釋在案，惟依該解釋意旨，必須法律規定經綜合判斷後 有保障特定人之意旨時，該特定人始能依法提起行政救濟， 如該法律規範目的，在保障一般人之公共利益，且賦予主管 機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述法律規定，特定 人則無法律上之請求權，特定人之申請僅生促請主管機關考 量是否為該行為，而行政機關對該申請之答覆自非行政處分 （見最高行政法院97年度裁字第1468號裁定意旨）。⑷、本件原告以○○壽險公司及原告主管陳○○違反勞動基準法 之規定為由，先後向被告申訴，被告依原告之檢舉派員到新 光壽險公司實施勞動條件檢查，並將檢查結果以99年5 月13 日函及99年6 月10日函通知原告，有陳情時間99年4 月19日 電話陳情之人民陳情案件紀錄表、陳情時間99年4 月23日面 談陳情之人民陳情案件紀錄表、被告收文時間為99年4 月28 日之原告書狀、被告收文時間為99年5 月24日之原告行政告 訴狀、檢查日期為99年5 月6 日之勞動條件檢查會談紀錄、 檢查日期為99年5 月20日之勞動條件檢查會談紀錄、被告99 年5 月13日函、99年6 月10日函等附於原處分卷可佐，此部 分事實應堪認為真。而應否認定○○壽險公司及陳○○有原 告所檢舉之違章行為？是否應立即為裁處罰鍰處分？主管機 關本非全無裁量餘地，並不是一經原告檢舉或申訴，被告即 應依檢舉或申訴內容，針對被檢舉或申訴的對象，立即為特
定內容的行政處分，就此，原告尚無法律上的請求權。被告 就原告申訴所為的答覆即被告99年5 月13日函及99年6 月10 日函，依前揭意旨及說明，均非行政處分，原告不得提起本 件課予義務訴訟，至為灼然。
⑸、從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（指被告99年5 月13 日函及99年6 月10日函），並判命被告對○○壽險公司及陳 ○○依勞動基準法第79條第1 項第1 款作成罰鍰之行政處分 部分，屬行政訴訟法第107 條第1 項第10款起訴不備其他要 件而不能補正情形，應予駁回。
２、關於原告對被告合併請求損害賠償部分：
⑴、行政訴訟法第7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中， 合併請求損害賠償或其他財產上給付。」並未明定合併提起 訴訟」，故文義上並不限於客觀訴之合併情形，又斟酌該條 立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得附帶提起不同 審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權， 而達訴訟經濟目的意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡 述：「向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴 訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據 ……。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠 償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與 國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併 ，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求 之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序附帶提起損害賠償或 其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴 訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠 償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，附帶請求 損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用 。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序 向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同 一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政 法院就國家賠償部分，自當事人依法附帶提起國家賠償時起 取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分 因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法 者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起 國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行 政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回，此有最高行政 法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參。⑵、本件原告主張被告99年5 月13日函及99年6 月10日函違法致 受損害，而於提起本件課予義務訴訟之同一程序中，合併依 國家賠償法規定請求被告賠償損害93,256元。因課予義務訴
訟部分有行政訴訟法第107 條第1 項第10款起訴不備其他要 件情形而不合法，應裁定駁回，已如前述，則原告依同法第 7 條規定合併請求損害賠償93,256元部分，亦失所附麗，即 應併予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件裁判 結果不生影響，爰不一一論駁，而原告聲請調閱其與丘○○ 99年5 月20日17時10分通聯記錄（含對話內容），已核無必 要，併予說明。
七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟 法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日 書記官 陳清容