臺北高等行政法院判決
101年度訴字第926號
101年9月20日辯論終結
原 告 劉泓志即祐民診所
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 黃三桂（局長）住同上
訴訟代理人 林家祺律師
謝承益律師
歐陽仕鋐律師
上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服行政院衛生署中華
民國101年5月3日衛署訴字第1010004727號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被 告之聲請，由其一造辯論而為判決；又本件起訴時被告之代 表人原為戴桂英，嗣於本件訴訟程序進行中變更為黃三桂， 茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。 ㈡經查本件原告訴之聲明僅求為判決「被告應公布並更新負責 核扣醫療院所費用之人員名單」，其雖未請求撤銷原處分及 訴願決定，惟究其訴訟本意乃係不服被告100年12月29日健 保南字第1005063842號函（以下簡稱被告100年12月29日函 ，即原處分），即否准原告請求被告提供（公布）負責核扣 醫療院所醫療費用之人員名單之申請，而提起之行政訴訟， 故其訴之聲明除請求被告應公布並更新負責核扣醫療院所費 用之人員名單外，自應包括請求撤銷原處分及訴願決定甚明 。因原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，致本院無從曉 諭其依法補正，先予說明。
二、事實概要：
緣原告（醫事機構代號：0000000000）與被告簽訂「全民健 康保險特約醫事服務機構合約」（以下簡稱系爭健保合約） ，由原告提供全民健康保險之保險對象醫療服務，承辦全民 健康保險醫療業務迄今。原告於100年11月28日以祐字第 1001128777號函（以下簡稱原告100年11月28日函），請求 被告提供其對外執行公權力，負責核扣醫療院所醫療費用之 人員名單。經被告以100年12月29日函（即原處分）復，略
以上述名單依政府資訊公開法第18條第1項第3款、第5款、 第6款規定，屬限制公開或不予提供事項等語，而予以否准 所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起 行政訴訟。
三、本件原告主張：（原告未於言詞辯論期日到場，依其前所提 起訴狀所載主張及陳述如下）
原告以100年11月28日函，請求被告提供對外執行公權力、 負責核扣醫療院所費用之人員名單，遭被告100年12月29日 函否准，提起訴願亦駁回。惟依本院100年度訴字第1189號 判決意旨，行政院衛生署全民健康保險爭議審議委員會之爭 議審議委員名單、訴願會對外執行公權力人員名單（訴願委 員）皆須公布，依據憲法第5條、第7條平等權及政府資訊公 開法第1條至20條，被告亦應公布其對外執行公權力人員名 單。因此，爰依政府資訊公開法第7條、第18條、第19條、 第20條及第21條，且基於信賴本院100年度訴字第1189號判 決，被告有義務提供資訊；並聲明求為判決被告應公布並更 新負責核扣醫療院所費用之人員名單。
四、被告則以：
㈠程序事項：
按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之 事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕 以判決駁回之。」，本件原告之起訴狀僅一頁，其內容空泛 主張，未見說理，是依上揭法條規定，原告所訴之事實在法 律上顯無理由，應駁回其訴。
㈡實體事項：
被告負責核扣醫療費用之人員名單屬政府資訊公開法第18條 第1項第3 、5 、6款之應限制公開或不予提供事項： ⒈按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法 之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」、第3條規 定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或 取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微 縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技 術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、第4條第1項規 定：「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立 之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。 」、第7條規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公 開或不予提供者外，應主動公開．．．」。
⒉原告以憲法第5條、第7條規定為本件之請求權基礎，惟未見 任何說理，僅空泛主張其有權請求被告提供人員名單權利， 原處分否准其申請構成違法云云：
⑴提供人員名單將影響健保案件之公正效率執行，依政府公開 資訊法第18條第1項第5款規定，自不得許之： ①按政府資訊公開法第18條第1項第5款規定：「政府資訊屬於 下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．五 、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有 關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公 開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發 表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有 必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」。 ②被告對於醫療院所申報醫療費用給付之審查業務係依全民健 康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第2條委由「中華民 國醫師公會全國聯合會」辦理核定，並表示具體意見，以為 准駁保險醫療服務機構申報醫療費用之決定，用能提升醫療 服務之品質，並節省醫療資源不必要之浪費；審查人員基於 專業能力所為之判斷，屬判斷餘地之一環，倘若原告可以取 得人員之個人資訊，一旦該等資訊公開，勢必將影響其公正 效率之執行者。準此，依據上揭政府資訊公開法之規定，自 應限制公開或提供以避免影響其公正效率之執行者，且涉及 此等事項之資訊應限制公開及不予提供，並非僅以此款所例 示之考試、檢定或鑑定為限，舉凡政府機關就專業知識、技 能或資格所為之專業判斷之相關資訊，如予以公開或提供對 公正效率之執行有影響之虞者，均有此款規定之適用（最高 行政法院97年判字第1028號裁定參照）。苟公開被告負責核 扣醫療服務機構費用之人員名單，恐將影響渠等捲入爭端， 不敢公正稟持專業知能，覈實審查及表示意見，且一旦揭露 亦可能帶來人情干擾，對於往後審查作業之實施，將造成困 難或妨害，而影響公正效率之執行之自主性及任意性，核與 公益之維護無必要。
⑵被告內部所作成之擬稿或準備作業，依法本不應公開： ①按政府資訊公開法第18條第1項第3款定有明文：「政府資訊 屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．． ．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其 他準備作業。但對公益有必要，得公開或提供之。」。被告 對於健康保險醫療服務費用之核付作業，悉依全民健康保險 法及相關法規辦理，雖在核定之前有經專業之人員審查，但 最後之被告內部單位對於醫療費用審查核付之擬稿或其他準 備作業，自屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機 關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之應 限制公開或不予公開之資訊。準此原告請求公開記載於被告 內部擬稿及準備事項之資料（如參與核定人員名單），依據
上揭政府公開資訊法之規定，實無理由，自應予以駁回。 ⑶公開被告負責核扣醫療費用之人員之名單，嚴重侵害該部分 人員之隱私權，且對於公共利益甚無實益：
①按政府資訊公開法第18條第1項第6款規定：「．．．六、公 開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發 表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有 必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」。準此，政府 資訊之公開或提供如有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密 或著作權人之公開發表權時，如非對公益有必要或為保護人 民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，為保護當事 人權益，自亦在限制範圍之列；是性質上不得公開之個人資 訊，如予以公開或提供，即屬侵害個人之隱私。 ②被告委由專家審查醫療費用給付及內部核扣作業，在制度設 計上係採不公開方式進行，除為達成公益目的外，兼有保護 審查委員及核扣人員從事審查作業之進行，得免於因此招致 不必要之糾葛，危及其權益，固審查委員名單及核扣人員之 身分性質上不允揭露，自屬受聘者個人隱私權之範疇。又公 務人員製作公文書，是以機關名義所為公法上意思表示，其 法律效果歸屬於機關，公文承辦人本不須單獨對外承擔機關 公文的責任，台中高等行政法院98年度訴字第23號判決亦採 相同見解。故受聘審查者之身分既屬個人隱私權之範疇，又 如前述說明，為維護公益之目的，應屬政府資訊公開法第18 條第1項第6款規定應限制公開或不予提供。
⒊結論：
審查醫師、專家及被告醫療費用審核人員之名單係屬行政決 定前之擬稿及其他準備作業文件，且為維護公正效率及審查 作業順利進行，自不在應公開之範圍內。況擔任審核醫療費 用人員之身分，在性質上屬受聘者個人之隱私權範疇，應符 合政府資訊公開法第18條第1項第6款規定公開或提供有侵害 個人隱私之資訊。故被告醫療費用核扣人員之名單應屬政府 資訊公開法第18條第1項第3、5、6款之應限制公開或不予提 供事項，為維護公益之目的，尤無揭露之必要。 ㈢被告請求公布之事項，為無理由：
按原告請求被告提供其內部對外執行公權力、負責核扣醫療 院所之被告局內人員名單案之課予義務，核非屬其與被告所 簽之全民健康保險醫事服務機構合約內容，且並不影響原告 執行醫療行為或向被告申報醫療費用或提出申復等權利及義 務，爰此，原告請求被告公布醫療費用核定人員渠等名單之 事項，為無理由；並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件兩造之爭點厥為被告以100年12月29日函（即原處分）
，否准原告請求提供（公布）負責核扣醫療院所醫療費用之 人員名單，有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按我國就政府資訊公開，分別定有行政程序法（係就行政行 為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規 定）；政府資訊公開法（係規範政府機關於職權範圍內作成 或取得資訊之公開事宜）；檔案法（係規範政府機關已歸檔 管理之檔案，其資訊之公開範疇等事宜）。各該法律之規範 內容、權利主體、權利存續期間及救濟方法均有不同，不容 混淆。次按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資 訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖 畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等 媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任 何紀錄內之訊息。」。
㈡又按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不 予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位 之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要，得公開或提供之 。．．．五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定 或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行 者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權 人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身 體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。．．．」， 政府資訊公開法第18條第1項第3、5、6款分別定有明文。 ㈢本件原告與被告健保局訂有系爭健保合約，由原告提供健保 之保險對象醫療服務。茲因原告前以100年11月28日函，請 求被告應公布提供其對外執行公權力，負責核扣醫療院所醫 療費用之人員名單，經被告以100年12月29日函（即原處分 ）復，略以該等名單依政府資訊公開法第18條第1項第3款、 第5款、第6款規定，屬限制公開或不予提供事項等語而予以 否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院 提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府 資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信 賴及監督，並促進民主參與，特制定政府資訊公開法，俾人 民及政府機關遵循。此由政府資訊公開法第二章及第三章之 章名分別規定為「政府資訊之主動公開」及「申請提供政府 資訊」，及該法第7條及第9條條文之規範意旨，即可知政府 資訊之公開分為主動公開及依人民申請而公開2類。 ⑵次查政府資訊公開法於第1條明揭「為建立政府資訊公開制 度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利 ，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參
與，特制定本法。」法源。茲政府資訊雖以主動公開為原則 ，依人民申請而公開為例外，惟不論係主動公開或依申請而 公開，其公開之範圍均不宜影響國家整體利益、公務之執行 及個人之隱私等，故政府資訊公開法第18條所列各款規定， 亦得限制之，遂於該條第1項列舉政府資訊限制公開或提供 之範圍，以資明確，爰先予說明。
⑶又基於專業能力所為之判斷，屬價值判斷之一環，該等資訊 之公開或提供將影響其公正效率之執行者，自應限制公開或 不予提供，方符政府資訊公開法第18條第1項第5款規定之旨 趣，且涉及此等事項之資訊應限制公開及不予提供，並非僅 以此款所例示之考試、檢定或鑑定為限，舉凡政府機關就專 門知識、技能或資格所為之專業判斷之相關資訊，如予以公 開或提供對公正效率之執行有影響之虞者，均有此款規定之 適用，最高行政法院亦著有97年度判字第1028號判決意旨可 資參照。
⑷且徵之政府資訊公開法第18條第1項第6款「政府資訊屬於下 列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．六、 公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開 發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康 有必要或經當事人同意者，不在此限。」規定，究其立法理 由略以「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所 獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權 益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必 要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意公 開或提供者，自不在限制範圍之列，爰為第1項第6款之規定 。」等語。
⑸經查健保在給付制度之設計上，乃採取先申報金額核實給付 ，事後再追扣前期之折算比例及各醫療院所之實際折減金額 ；是全民健康保險事故係由被保險人自行認定，由保險醫事 服務機構先行提出給付，於給付提出時，尚不待保險人即被 告核定，為免醫療院所提供不必要之醫療服務，於眾多醫療 費用申請案件中採取抽樣方式進行專業審查，以符合行政效 率。又實施總額預算部門之保險醫事服務機構，其「每點支 付金額之核定」需彙整「全國」各醫療院所之資料，作業遠 較單一醫療院所各期「暫付費用與核定費用之結算」更為繁 複，難以掌握明確之結算時點，且事涉其他醫療院所申報醫 療費用件數、成長率、單價等執業、營業秘密情形。 ⑹是被告對於健康保險醫療服務費用之核付作業，雖於核定之 前經專業之人員審查，惟最後審查決定者為被告；職是之故 ，該等審查人員既係屬被告機關作成決定前之內部準備作業
階段人員，則渠等對於醫療費用審查核付之擬稿或其他準備 作業，即屬檔案法第18條第5款及政府資訊公開法第18條第1 項第3款所規定豁免公開之資訊，故被告不予公布或提供人 員名單，於法尚無不合，原告所稱殊有誤解。
⑺再查被告審查保險醫事服務機構提供全民健康保險醫療服務 之項目、數量、適當性及品質，性質上係監督及管理醫療業 務之措施，為達成專業精確及客觀公正之目的，依全民健康 保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第2條及第3條等相關規 定，自須委請專業人士以不公開方式予以審查，並表示具體 意見，以為准駁保險醫事服務機構申報之決定，用能提昇醫 事服務之品質，並節制醫療資源不必要之浪費。衡之受託為 審查作業之醫師及專家僅提供專門知識意見供被告參酌，並 非行使公權力，原毋須對被告以外之人負責，明顯與法院之 具體案件審判法官，或其他機關之訴願審議委員會或衛生署 全民健康保險爭議審議委員會委員皆係執行公權力，須對外 負責之情形迥異，若被告對於審查醫師及專家之名單資訊予 以公開或提供，將使其等憚於捲入爭端，不敢秉持專業知能 予以覈實審查及表示意見，殊與審查醫師及專家不獨自對外 負責之制度設計相悖離，且一旦揭露亦可能帶來人情干擾， 對於往後審查作業之實施，將造成困難或妨害，而影響公正 效率之執行，核與公益之維護無必要。是受被告委託審查之 醫師及專家名單有關資訊，自該當於政府資訊公開法第18條 第1項第5款規定之情形，倘公布核扣醫療費用人員名單，自 會影響健保案件之公正及效率之執行，至為顯然。則被告以 100年12月29日函（即原處分）予以否准原告所請，即屬有 據。
⑻從而被告以原告請求伊提供內部對外執行公權力、負責核扣 醫療院所之人員名單，非屬兩造所簽訂之全民健康保險醫事 服務機構合約內容，核與原告執行醫療行為或向被告申報醫 療費用或提出申復等權利及義務無涉，本於法無據；且審查 醫師、專家及被告醫療費用審核人員之名單係屬行政決定前 之擬稿及其他準備作業文件，為維護公正效率及審查作業順 利進行，不在應公開之範圍內；況參與審核醫療費用人員之 年齡、性別等等資訊事涉個人隱私，如予公開，將對該等人 員之隱私或其他權益有侵害之虞，加以上開資訊之公開亦與 公益或保護人民生命、身體、健康等事項無直接關聯，復未 經當事人同意，原告請求被告加以公開，衡之政府資訊公開 法第18條第1項第3、5、6款規定，原告所請為無理由，而以 100年12月29日函（即原處分）予以否准，依前開說明，洵 無不合。
⑼另查課予義務之訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及 實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法 律及事實狀態為準。本件係據以申請案件，原告請求被告應 公布並更新負責核扣醫療院所費用之人員名單，依課予義務 之訴之裁判基準時點，應以本院言詞辯論終結前之法律及事 實狀態為基礎予以審酌。經查本件醫師、專家及被告醫療費 用審核人員之名單係屬行政決定前之擬稿及其他準備作業文 件，為豁免公開之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第3 款規定，本不應公開；且參與審核醫療費用人員之年齡、性 別等等資訊事涉個人隱私，如予公開，除嚴重侵害該等人員 之隱私權外，亦與公益或保護人民生命、身體、健康等事項 無直接關聯，對於公共利益並無實益，勢將影響健保案件之 公正效率執行，依政府公開資訊法第18條第1項第5款、第6 款規定，自不得許之，故本件原告之訴為無理由，應予駁回 。
綜上所述，本件原告請求被告提供其對外執行公權力，負責核 扣醫療院所醫療費用之人員名單，被告以100年12月29日函（ 即原處分）予以否准其請求，揆諸上開法條規定及前述說明， 並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴 請「被告應公布並更新負責核扣醫療院所費用之人員名單」（ 按：原告未聲明請求撤銷原處分及訴願決定，因其未於準備程 序及言詞辯論期日到場，致本院無從曉諭其補正，業如首開陳 述），為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等， 因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳
法 官 林 育 如
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日 書記官 劉 育 伶