土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴字,100年度,260號
KSBA,100,訴,260,20120911,2

高雄高等行政法院判決
　 100年度訴字第260號
民國101年8月22日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京 董事長
訴訟代理人 蔡朝安　律師
李益甄　律師
黃琦媖　律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德 市長
訴訟代理人 張訓嘉　律師
複 代理人 張喬婷　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國100年3月15日環署訴字第1000005752號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
　　主 文
訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣17,866,842元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。　　事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人原為馮亨，於本件訴訟審理中變 更為沈慶京，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下 稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚 鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1 日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公 司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間 調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過 土壤污染管制標準，被告乃依行為時土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以 南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南 市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668 地號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市 環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南 市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668 、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地） 及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、 545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號 道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，



以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準 。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步 評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂 於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠 及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告 依土污法辦理後續事宜。被告為辦理前揭原告安順廠污染整 治場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南安順廠污染整 治場址94年度緊急應變措施計畫」及「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」等2項計畫，分別支出新臺幣（下 同）3,775,077元及14,186,602元，合計17,961,679元，並 於98年12月17日以南市府環水字第09822035440號函命原告 於99年1月31日前將上開費用匯入土壤及地下水污染整治基 金帳戶。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告雖以土污法第13條及第38條規定為本件求償之依據， 惟未將其法規依據公告並刊登政府公報或新聞紙，其行政 委託之權限未合法移轉，自不得據此規定命原告負擔系爭 費用：
1.依環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函所示， 被告既以土污法第13條及第38條作為命原告負擔系爭費用 之法令依據，自應符合相關要件：
⑴按「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出 之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期 未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤 及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」土污法第 38條定有明文。次按「要旨：有關土壤及地下水污染事件 之調查及審查，除依土壤及地下水污染整治法第12條、第 13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，得命污染 行為人或污染土地關係人繳納者外，其餘行為不得適用相 關求償規定。」為環保署95年12月1日環署土字第0950095 926號函所示。該函說明三亦明揭「本案相關調查及審查 係公權力之行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污 染土地關係人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規 定之前提皆為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址 ，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條 或第17條第3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規 定。」等語。
⑵準此，主管機關得依土污法第38條規定命污染行為人繳納 之費用，應以依土污法第12條、第13條、第16條或第17條



第3項規定所支出者為限，且其費用之支出亦應符合各該 條文規定之要件。
2.次按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團 體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告 之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1 項及第2項定有明文。又「理由：‧‧‧三、‧‧‧據此 茂原公司遂委託正修科技大學（許可證字號：環署環檢字 第079號）針對系爭土壤污染控制場址進行採樣檢測分析 相關作業事宜，並作為原處分機關公告系爭土地為污染控 制場址及命訴願人應採取應變必要措施之依據，惟上開採 樣工作核屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行 為，而由卷附資料顯示臺南市環保局並未依行政程序法第 16條第2項規定，將上開採樣委辦事項及法規依據公告， 並刊登政府公報或新聞紙，則該項行政權限之委託即有瑕 疵，是本件採樣過程尚難認具合法性。則原處分機關以此 具有瑕疵之採樣檢測結果作為公告『臺南市○○區○○○ ○○○○段河道邊○○○區○○段000000000地號自鹿耳 門橋以東200公尺土地』為土壤污染控制場址及認定訴願 人為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，並依土污法第 13條第1項第8款規定命訴願人採取應變必要措施，徹底阻 隔污染傳輸途徑，以減輕污染危害及避免污染擴大之依據 ，自有欠妥適。」亦為環保署98年4月6日環署訴字第0980 029099號訴願決定書所明揭。是主管機關雖非不得將土污 法第13條所定應變必要措施委由民間團體或個人辦理，惟 仍應依行政程序法第16條第2項規定將法規依據公告；如 未為公告，則不生合法移轉委託權限之效力，自不得援引 其結果作為行政處分之依據。
3.本件被告命原告繳納「中石化臺南安順廠污染整治場址94 年度緊急應變措施計畫」及「95年度中石化臺南安順廠整 治場址工作計畫」費用合計17,961,679元，其名義乃第三 人依土污法第13條所為應變必要措施，與主管機關自行所 為者相同，其作業結果既得以行政處分命原告負擔所生費 用，自屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為 ，然被告未提出已將委託事項及法規依據公告，並刊登政 府公報或新聞紙之憑據，揆諸前開環保署98年4月6日環署 訴字第0980029099號訴願決定書所示，被告既未依行政程 序法第16條第2項規定公告土污法第13條為相關工程之法 規依據，並刊登政府公報或新聞紙，自不生合法移轉委託 權限之效力，其自以此作為求償依據，自屬違法。（二）本件「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措



施計畫」支出3,775,077元，其內容包含「中石化臺南安 順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用2,348,597元及 「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」1,426,480元 ，惟該支出並非土污法第13條所稱之應變必要措施，自不 應責令原告負擔：
1.依土污法第13條規定請求之費用，應與應變必要措施間具 有相當因果關係，亦即須為「減輕污染危害或避免污染擴 大」之目的，且其費用應以達成該目的所必要者為限： ⑴按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有 助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時， 應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之 損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法 第7條所明定。次按「所在地主管機關為減輕污染危害或 避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取 下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、 部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情 形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水 或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提 供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水 。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主 管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品 進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制 或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時， 限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動 。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」行 為時土污法第13條第1項定有明文。又「‧‧‧所謂之相 當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一 切事實，為客觀之事後審查，在一般情形上，有此環境、 有此行為之同一條件，足以發生同一之結果者，該條件即 為發生結果之相當條件，其行為與結果為有相當之因果關 係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，依客觀 之審查，不必皆發生此結果，該條件與結果尚非相當，而 僅屬偶發之事實，其行為與結果間即難認為有相當因果關 係。」最高法院96年度臺上字第2032號民事判決要旨可資 參照。
⑵是依土污法第13條規定所支出之費用，應以為減輕污染危 害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施為限，亦即該 費用支出須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間 具有因果關係，且應以達成該目的所必要者為限，方與前 開行政程序法第7條所揭示之比例原則相符。




2.「中石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用 2,348,597元部分：
⑴「中石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」所實 施之區域僅為「停養區」（非被告所稱「禁養區」），非 整治場址或控制場址，甚且非屬污染管制區，被告亦未公 告原告為該區域之污染行為人，遽然命原告負擔支出於停 養區之費用，依最高行政法院100年度判字第1655號判決 意旨，於法尚屬無據；況該區域自94年7月1日起已公告停 養，其圍籬設置工程難謂與減輕污染危害或避免污染擴大 之目的有關：
①按「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範 圍及評估對環境之影響。整治場址之污染行為人或污染土 地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤 、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理 ；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。所在地 主管機關應將前2項之調查評估結果，報請中央主管機關 評定處理等級。」土污法第12條第1項至第3項定有明文。 次按土污法第38條規定，所在地主管機關雖得限期命污染 行為人繳納依土污法第13條支出之費用，惟該條既明定「 得限期命污染行為人繳納」，自應以該費用支出之區域業 依土污法第12條調查並確定有污染，且亦經公告有特定之 污染行為人為限。
②再者，關於土污法第13條主管機關採取應變必要措施之場 地範圍，最高行政法院參酌土污法第7條第5項規定、環保 署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋及行政院88 年6月24日臺88環字第24499號函送立法院之土污法草案總 說明，作成100年度判字第1655號判決，該判決指出：「 依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地 ，必須是列管場址即控制場址或整治場址。」由上可知， 主管機關如非於控制場址或整治場址所實施之措施，均非 土污法第13條所定之「應變必要措施」，從而主管機關不 得依土污法第38條命污染行為人繳納所支出之費用。 ③查本件圍籬設置工程所實施之區域係「停養區」（非被告 所稱「禁養區」），尚非整治場址或控制場址，甚且非屬 污染管制區，是依上開最高行政法院判決意旨，該圍籬設 置工程自不能認定係屬土污法第13條之應變必要措施。從 而，被告依土污法第38條命原告繳納該項工程費用2,348, 597元，即屬依法無據，應予撤銷。
④其次，原處分固援引鈞院93年度訴字第941號、94年度訴 字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954



號判決，主張採取應變必要措施之範圍，並不以污染控制 或整治場址範圍為限。惟依前述，土污法第13條所定「應 變必要措施」，縱不以支出於「整治場址」或「控制場址 」者為限，仍應符合「減輕污染危害或避免污染擴大」之 目的，否則難謂有其必要性。再者，前開判決事實係對有 污染之虞之魚體進行戴奧辛含量採樣及檢體計畫，其應變 必要措施實施地點為已列為污染管制區之海水貯水池，與 本件中之停養區尚非污染整治場址或控制場址，亦非污染 管制區之情形尚屬有間，自不得比附援引。
⑤又原處分另以「為恐污染擴散，周圍第一圈漁塭設為緩衝 區，並與塭主達成停養協議，經環保署環境檢驗所進行魚 體檢驗，亦發現其魚肉戴奧辛含量超過安全標準，因漁塭 已受有污染或有污染之虞，自有加以管制並設置圍籬之必 要。」云云，作為設置圍籬之理由。然依被告98年7月14 日新聞稿所示：「‧‧‧環保局於96年間進行魚體採樣調 查，停養區魚體戴奧辛檢測值平均為0.8874pg-I-TEQ/g， ‧‧‧未超過衛生署公告魚貝類食品限值4（pg/g fresh weight）。‧‧‧環保局表示除海水貯存池外，目前周圍 漁塭之魚體檢測結果皆未超標，為因應周圍漁塭停養期至 明年7月，環保局已於今年6月將漁塭解除列管案提送中央 跨部會小組討論，‧‧‧。」又依臺南市環保局委託財團 法人成大研究發展基金會所製作之「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」第4-20頁所 示可知，系爭停養區魚體之戴奧辛含量尚未超過安全標準 ，其圍籬之設置自非為「減輕污染危害或避免污染擴大」 之目的，從而難謂為應變必要措施。據此，系爭停養區是 否確有污染，迄今仍未經被告依土污法第12條規定進行調 查評估，更未認定原告為污染行為人，何能認為原告應負 污染行為人責任？足見原處分以原告應負污染行為人之責 任，尚有率斷。
⑥又系爭區域自94年7月1日起已公告停養，被告並於公告停 養前即已將系爭區域內原養魚群全數撲殺完畢，且由臺南 市環保局委託財團法人成大研究發展基金會製作之「95年 度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版 ）」第4-62頁至第4-63頁可知，原告安順廠早已設置圍籬 及多國語言告示牌禁止外人進入，避免民眾誤闖管制區， 成果顯示統計次數逐漸遞減。又如前所述，周圍漁塭魚體 之檢測結果皆未超標，自難遽以其為緩衝區而稱有採取應 變必要措施之必要
⑵依被告所提94年時檢測結果，停養區漁塭採樣點中僅有5



處戴奧辛含量略高於歐盟標準，且亦遠低於財團法人工業 技術研究院（下稱工研院）建議之32皮克管制標準，其圍 籬設置自非應變必要措施：
①按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據 ，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實 。」最高行政法院39年判字第2號判例著有明文。 ②本件被告主張依其所提「94年臺碱安順廠區周圍養殖池魚 介類生物體中戴奧辛含量分析結果」，原告安順廠周圍共 計27公頃停養區（非被告所稱禁養區）漁塭中有戴奧辛超 標情事，是停養區圍籬設置工程為土污法第13條之應變必 要措施云云。惟由上開分析結果可知，對於停養區漁塭50 個採樣點中，僅有5處戴奧辛含量略高於歐盟魚肉戴奧辛 含量標準4皮克（此5處戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4. 49、11.0、5.00皮克），且此所稱歐盟戴奧辛含量標準， 亦遠低於當時國內所適用之標準（即工研院建議之32皮克 管制標準），自無被告所稱有檢測結果戴奧辛超標之情事 ，是被告指稱本件停養區圍籬設置工程為土污法第13條所 定應變必要措施云云，顯不足採。
③原處分係以「經環保署環境檢驗所進行魚體檢驗，亦發現 其魚肉戴奧辛含量超過安全標準，因漁塭已受有污染或有 污染之虞，自有加以管制並設置圍籬之必要。」云云，作 為設置圍籬之理由，然遍觀被告迄今為止所提資料，均未 有94年間魚體戴奧辛含量已高於安全標準之實證，揆諸前 開最高行政法院39年判字第2號判例所示意旨，其主張魚 肉戴奧辛含量超過安全標準或漁塭已受有污染，設置圍籬 為應變必要措施云云，自屬於法無據。
3.「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」費用1,426,48 0元部分：
⑴該「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」，依其決標 公告所載乃為防洪排水之目的，而與為減輕污染危害或避 免污染擴大無關。再者，土堤崩塌係因天災而非污染所致 ，部分土堤既屬財政部國有財產局所有，該局亦應負擔該 部分所生費用：
①原處分以「鑑於貯水池周圍土堤如因故潰堤，可能造成池 水夾帶底泥及魚體外流導致污染擴大之效果，是以海水貯 水池進行土堤補強自有避免污染擴大之效果，尚難謂與土 污法第13條之要件不合。」云云，而命原告應負擔補強土 堤費用。惟依被告於前開工程中之投標公告可知，本件工 程係基於「防洪排水」之目的所為之工程，與土污法第13 條所由之污染防治目的顯無關連，自無從認為其屬該條所



定之「應變必要措施」。
②其次，系爭土堤崩塌之原因，乃因颱風等天災因素，尚非 因污染所致。抑有進者，其土堤西側總長約300公尺部分 ，係屬財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處所有， 此有海水貯水池示意圖可稽，是縱被告認原告應負擔土堤 補強工程之費用，亦僅有部分而非全額均應由原告繳納。 ③被告主張「鑑於貯水池周圍土堤如因故潰堤，可能造成池 水夾帶底泥及魚體外流導致污染擴大」云云，亦與事實有 違。蓋縱使土堤潰堤，池中底泥與池岸仍有相當距離，應 僅有池水外洩而底泥並不會夾帶溢出，是被告就底泥外流 導致污染擴大之疑慮尚不存在。至被告陳稱系爭海水貯水 池可能有魚體外流因此須補強土堤，然系爭場址週遭於93 年至95年間均已設置圍籬，足以達成避免附近居民捕撈原 告安順廠海水貯水池魚類食用之目的，是補強土堤工程顯 不符合土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」 之要件，自亦非該條所稱之應變必要措施。
⑵本件海水貯水池與竹筏港溪最近距離達4公尺之遠，依其 污染物特性亦無隨水溢流之可能性，被告主張海水貯水池 未設置土堤將導致污染擴大，顯有認事用法之違誤： ①首應敘明者，本件海水貯水池之污染為底泥中含有「汞」 及「戴奧辛」，兩者之化學特性均為不溶於水，此參「95 年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿 版）」第2-14頁至第2-16頁載明「汞存在於底泥時不易釋 出到水體環境中」「因戴奧辛於水中的溶解性極低，是大 部分均由水中底泥吸附，水中含量通常極為微量」等語可 證。據此，因其污染物係沉積於底泥，且兩者於水中之溶 解性極低，自無隨水體溢流而擴大污染範圍之可能性。 ②被告主張海水貯水池已遭公告為污染管制區，且其與竹筏 港溪間僅有2公尺寬之小路相隔，為免土堤下陷致貯水池 海水灌入竹筏港溪，自有設置土堤之必要云云。然依原告 所提空照圖按比例尺換算結果，本件海水貯水池與竹筏港 溪最近距離達4公尺之遠，非被告所稱僅有2公尺，歷來亦 無池水越過路面灌入竹筏港溪之情事發生。再依前開「95 年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿 版）」所載，海水貯水池之汞及戴奧辛等污染物係沉積於 底泥，且兩者於水中之溶解性極低，縱有池水外洩，亦無 隨水體溢流而擴大污染範圍之可能性，足見被告所言顯屬 主觀臆測之詞，而非有所憑據，自不足採。
（三）抑有進者，禁養區漁塭以及海水貯水池並非整治或控制場 址，更非污染管制區，原告亦非污染行為人，參照最高行



政法院100年度判字第1655號判決意旨，土污法第13條規 定所定應變必要措施實施之範圍限於控制場址，因此被告 遽稱禁養區圍籬設置費用以及海水貯水池邊坡修復費用為 應變必要措施，實於法無據，亦與「場址污染範圍與管制 區之劃定及公告作業原則」所定法定程序相違，茲說明如 下：
1.按「‧‧‧被告乃於91年4月26日依土壤及地下水污染整 治法第11條第2項規定，公告該系爭場址為『地下水污染 控制場址』。復被告於91年11月4日依土壤及地下水污染 整治法第11條第4項規定，以府環水字第0910534387號函 ，通知原告於91年12月2日前向其提出系爭場址之『地下 水污染控制計畫』，否則將依同法第36條規定處分，以上 有各該函及公告可稽。顯見被告91年11月4日府環水字第 0910534387號函除明確認定系爭場址為『地下水污染控制 場址』，並發生課予原告提出地下水污染控制計畫作為義 務之效力，已直接影響原告權利義務，且實際已對外發生 法律效果，‧‧‧。」臺北高等行政法院92年度訴字第26 80號判決著有明文。次按「‧‧‧依土污法第13條規定， 主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控 制場址或整治場址。‧‧‧被上訴人執行如後附之原處分 之6項費用表所示之6項計畫，均列有法律依據，而其費用 之歸屬，依土污法相關規定有查證作業程序與應變必要措 施作業程序之分，並有緊急必要措施與應變必要措施之別 ，且有將場址公告為控制或整治場址之程序，土污法第12 條、第13條之費用均各有其法定要件以規範其範圍，費用 正確歸屬，方能依法限期繳納，以符合依法行政原則，為 行政法院審查行政處分合法性之準據。」最高行政法院10 0年度判字第1655號判決亦明揭在案。
2.準此，前開最高行政法院100年度判字第1655號判決之所 以將土污法第13條所定應變必要措施實施之範圍限於控制 場址，其理由即在於，於污染來源明確且達管制標準時， 土污法第11條已明定得將場址公告為控制或整治場址，並 認定污染行為人，主管機關所為公告及污染行為人之認定 係屬行政處分之性質，處分相對人得對之提起行政救濟； 反之，如認主管機關得對污染來源不明或未達管制標準之 場域，逕指定污染行為人並得命其負擔所謂應變必要措施 費用，則無異無限擴張主管機關之權限，且有違土污法文 義及立法意旨甚明。
3.被告固以環保署101年5月4日環署土字第1010037493號函 內容稱應變必要措施不限於整治或控制場址云云，然前開



函文自權力分立角度以觀，實難以窺知是否符合立法意旨 ，遑論以其解釋取代立法者真意，其是否有助於本件審理 ，已非無疑。退步言之，縱認環保署101年5月4日函文內 容可採，惟參照該署100年2月23日環署土字第1000013799 號令訂定發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作 業原則」，對於場址外之管制程序須以經過查證確認污染 物濃度超過管制標準為前提，程序始稱合法完備，茲說明 如下：
⑴按「四、其他注意事項：（一）針對場址外辦理污染查證 後之管制程序，原則依下列情況辦理：1.當場址外土壤、 地下水污染查證結果確認污染物濃度達管制標準，直轄市 、縣（市）主管機關得依土污法第16條規定劃定公告場址 外管制區，並得於確認污染來源明確來自場址內；或污染 行為人或潛在污染責任人與場址同後，依土污法第12條規 定一併或分階段公告場址外查證採樣點位所在地號為控制 場址及辦理初步評估。期間直轄市、縣（市）主管機關為 減輕污染危害及避免污染擴大，應視場址實際狀況，依土 污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施。」場址 污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第4點定有明文 。查前開作業原則固於100年2月23日發布，惟先前並無相 關規定可資依循，是其既為現行土污法第15條（即行為時 土污法第13條）第1項及第2項規定採取應變必要措施之指 導原則，當可作為本件土污法第13條應變必要措施之實施 範圍是否限於控制、整治場址之重要參考。
⑵承上，針對污染控制、整治場址範圍外之區域，主管機關 欲採取應變必要措施，必須先針對場址外區域辦理查證是 否有污染物濃度達管制標準之情事，如已確認污染物濃度 超過管制標準，始可視場址實際情況，依土污法第15條規 定採取應變必要措施，並進而將該場域劃定為公告場址外 管制區或公告為控制場址。據此，主管機關對於未公告為 控制場址或整治場址之場域，必須遵守前開作業原則，先 行就污染物濃度是否超過管制標準為查證，不得恣意、毫 無根據遽稱場址外區域有實施應變措施之必要，並為應變 措施後將費用強加人民負擔；此外，如查證後無法確定有 污染物達管制標準，或是污染來源明確來自場址內之情事 ，主管機關亦不得劃定公告場址外管制區或將該場域公告 為控制場址甚明。
4.系爭停養區漁塭、海水貯水池、竹筏港溪等處皆非控制或 整治場址，並就被告查證之結果說明如下：
⑴停養區漁塭：




①首先，由「94年臺碱安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中 戴奧辛含量分析結果」可知，對於停養區漁塭50個採樣點 中，僅有5處戴奧辛含量略高於歐盟魚肉戴奧辛含量標準4 皮克（此5處戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4.49、11.0 、5.00皮克），且此所稱歐盟戴奧辛含量標準亦非我國明 定之管制標準，被告甚且自承當時底泥並非土污法所稱之 污染介質，直至99年修法後才第1次將底泥納入管制，且 於101年方制定「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦 法」，明定底泥品質指標，是系爭停養區漁塭既非土污法 管制範圍，且揆諸前開作業原則第4點規定，被告亦未證 實其有污染物濃度超過管制標準之情事，其圍籬設置自不 得認屬土污法第13條所定應變必要措施。
②另依據臺南市環保局委託財團法人成大研究發展基金會作 成之「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報 告（定稿版）」第4-20頁記載：「此次底泥調查雖無國內 標準可供比對，但若參考國內河川調查值及國外標準，可 看出目前場址周界漁戶養殖中之漁塭，絕大部分都屬安全 警界內，應無立即危害人體健康之風險。」等語，足見系 爭停養區魚體之戴奧辛含量尚未超過安全標準，其圍籬之 設置自非為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，從 而難謂為應變必要措施。
⑵海水貯水池：
①首應敘明者，94年度執行「中石化安順廠海水貯水池土堤 補強工程」時，底泥尚非土污法管制之污染介質，此為被 告於本件訴訟程序中多次所自承，且依前述，被告於未舉 證海水貯水池有污染物濃度超過管制標準前，本不得命原 告負擔相關費用。
②再者，被告雖爭執海水貯水池有污染，並主張鑑於貯水池 周圍土堤如因故潰堤，可能造成池水夾帶底泥及魚體外流 導致污染擴大之效果云云。然姑不論「95年中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」亦認定污染 物汞及戴奧辛係沉積於底泥，且其於水中之溶解性極低， 縱據被告所提之「南市環保局92年2月22採樣送環檢所分 析結果」記載：「有關臺南市中石化安順廠污染案涉及海 水貯水池之池水水樣檢驗，本處分析如下：‧‧‧二、汞 檢測分析：（一）經檢驗結果顯示，二處水中汞濃度，低 於檢測偵測極限；另一檢測結果為0.0007mg/L，低於本署 訂定之有關人體健康之地面水體水質標準（0.002mg/L） ，故海水貯水池中，雖含汞，但無立即性危害。（二）又 汞具生物累積性，海水貯水池中含汞，貯水池中魚體汞含



量，是否超過人體可承受之風險，則需有進一步之數據予 以評估。三、戴奧辛檢測分析：‧‧‧（二）‧‧‧本案 中石化污染案海水貯水池，若不作為遊憩或飲用水之用， 則不具受污染之途徑；而所需考慮者，則為因海水貯水池 之魚，累積戴奧辛經人類食用之污染風險。」等語，亦可 證被告與環保署查證結果認為，海水貯水池水體並無汞及 戴奧辛之危害、污染風險，就魚體可能造成人體危害之風 險，系爭場址週遭於93年至95年間均已設置圍籬，已足達 成避免附近居民捕撈海水貯水池魚類食用之目的。既然如 此，當無補強土堤以為應變必要措施之餘地，相關費用亦 不得要求原告負擔。
⑶竹筏港溪：
①依前所述，被告雖曾公告「臺南市○○區○○○○○○○ 段河道邊○○○區○○段000000000地號自鹿耳門橋以東 200公尺土地」為土壤污染控制場址，並認定原告為污染 行為人，惟該處分業經環保署98年4月6日環署訴字第0980 029099號訴願決定撤銷，被告迄今未重為公告，亦未再為 污染查證，是被告不得要求原告負擔此部分整治費用。 ②又被告復舉原告於98年度提出之整治計畫書，主張其亦清 楚顯示竹筏港溪之污染來自系爭場址云云。惟姑不論前開 整治計畫書係為整治概念之建立，而非污染調查之目的， 其亦未記載竹筏港溪有污染超過管制標準之文句；又依前 開「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告 （定稿版）」所載，95年度當時國內尚無戴奧辛水質標準 ，且竹筏港溪3個採樣點中亦僅有1處於暴雨及退潮時較高 ，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定數值換算之結 果，足見被告根本未能舉證竹筏港溪有污染物濃度超過管 制標準之情事，其僅泛稱有嚴重污染云云，即認應由原告 負擔相關費用，顯屬率斷。
（四）本件「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」費用 ，自其工作內容及費用明細以觀，其中多項工作內容及費 用之用途均屬被告之公務支出，而非「應變必要措施」， 自難責令原告負擔；另依鈞院98年度訴字第100號判決意 旨，其中多筆費用亦應予剔除：
1.「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」包含許多 項非屬土污法第13條所定應變必要措施之工作內容，自不 應命原告負擔全數費用：
⑴按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據 ，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實 。」最高行政法院39年判字第2號判例著有明文。



⑵前開計畫包含多項工作內容，被告於求償時自應依其工作 區分所支出費用明細，此原告已於訴願時詳為指摘，被告 迄今仍未予提示，揆諸最高行政法院39年判字第2號判例 意旨，自不得據此認定其費用確用於執行與應變必要措施 有關之各項工作。尤有甚者，其中「場址與附近社區空氣 污染監測」「竹筏港溪排放水水質監測」「辦理緊急應變 措施及陳情案件處理」等項目係屬與系爭場址污染無關之 公務支出，被告未將此部分費用區分並加以排除，亦有違 失。
2.最高行政法院100年度判字第1655號判決明確指出「主管 機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場 址或整治場址」，是以「95年度中石化臺南安順廠整治場 址工作計畫」中非支出於整治場址及控制場址所生費用， 即不應命原告負擔，為此原告整理「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」財團法人成大研究發展基金會委 辦費用10,694,525元中，不合理、應予削減之部分，並拆 分金額計3,586,969元，詳如鈞院卷（三）第259頁附件19 ：
⑴依前開最高行政法院100年度判字第1655號判決之意旨， 主管機關如非於控制場址或整治場址所實施之措施，均非