高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一○六○號
原 告 甲○○
被 告 高雄縣大寮鄉公所
代 表 人 乙○○○ 鄉長
訴訟代理人 許美珠
張淑貞
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十年三月一日九十
府訴字第二二○五四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告於民國（下同）八十九年七月八日，受訴外人丙○○僱用，駕駛車牌號碼 ＪＰ－○三六號大貨車，載運數包太空包物品，至高雄縣大寮鄉大發工業區○○ ○街七號虹虹實業有限公司（下稱虹虹公司）所設工廠卸貨時，經行政院環境保 護署（下稱環保署）稽查人員稽查發現承載物品為廢電腦板、廢電子廢品等Ｂ２ －３類混合五金廢料；乃移交高雄縣政府環境保護局（下稱高雄縣環保局）告發 後，移由被告以原告違反廢棄物清理法第二十條暨同法第二十七條規定，裁處新 臺幣（下同）六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，因而提起本件行政 訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：如主文所示。
二、被告聲明求為判決：
㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張之理由：
㈠按「行政處分有下列情形之一者無效：．．．三、內容對任何人均屬不能實現者 。．．．」為行政程序法第一百十一條第三款所明定。次按「人民違反法律上義 務而應受行政罰之行為，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」 司法院釋字第二七五號亦著有解釋可稽。經查：一般私運廢棄物車輛為方便棄置 廢棄物，皆為傾倒式，且均利用夜間傾倒完畢即迅速離開。惟原告從事吊卡貨運 業務，係經政府核准並領有運輸營業執照，所駕營業貨車為吊掛式，並非傾倒式 ，所吊卸貨品必須包裝完好，從無代人清除廢棄物意圖。次查，系爭貨主丙○○ 於載運前即已告知，所載貨品為電腦主機板，為向倫飛電腦股份有限公司購買之 庫存有價貨品，因貨品包裝完好，且包裝內更含包裝，並非廢棄物，丙○○並出 示買賣單據為證，搬運目的亦非棄置，故允為其載運。又原告亦已善盡了解承運 貨物內容義務，檢視該貨品表面為電腦主機板（惟不得拆開包裝一一檢視，此為
郵運或貨運通則），其內容與委託者告稱相符。況原告載運貨品係由丙○○引導 搬遷至虹虹公司所屬工廠，該工廠並非廢棄物棄置或處理場，更無處理設備，依 社會通念及經驗法則判斷，原告並無任何故意或過失而有違反廢棄物清理法第二 十條情事。矧被告及訴願決定未審酌原告從未擬經營更無意願經營廢棄物清除、 處理業務，及無何故意或過失暨運送人不得拆封檢視實質運送內容等節，逕引環 保署稽查紀錄而認原告有本件違章情事，顯有疏誤。 ㈡第按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一 般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權 之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「法規命令，有下列情形之 一者，無效︰．．．二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。．． ．」亦分別為行政程序法第一百五十條及第一百五十八條第一項第二款所明定。 又按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰 之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規 定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條 以法律限制人民權利之意旨。」司法院釋字第三一三號亦著有解釋可憑。則廢棄 物清理法第二條第一項第二款第一目、第二項固規定「本法所稱廢棄物，分左列 二種：．．．二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業機構所產生具有毒性 、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。．．．前項有 害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定公告之 。．．．」，然未說明何者為私有財物？何者為廢棄物？又同法第二條第二項既 授權環保署會商中央目的事業主管機關訂定同條第一項有害事業廢棄物認定標準 ，則環保署即應就毒性、危險性之濃度或數量上訂出有害事業廢棄物認定標準並 公告之。乃環保署依廢棄物清理法第二條第二項授權公告之「混合五金廢料暫行 認定方式」，僅以概括方式認定廢棄物，未提及廢棄物濃度或數量之認定標準， 顯逾法律授權之範圍與立法精神。又於廢棄物清理法及混合五金廢料暫行認定方 式皆未界定私人財物與廢棄物，依該混合五金廢料暫行認定方式，中古電視、冰 箱、電腦、電話、手機及其零件亦屬廢五金，則僅須載運該等中古物品，即認定 清除廢棄物而加以處罰判刑。況本件移送檢察官偵查起訴之刑事部分業經台灣高 等法院高雄分院退回檢察官重行處置，顯認原告亦屬冤抑。是本件稽查人員認定 原告上揭違章行為全屬個人主觀偏見，疏失依法行政立場，亦與法規無關。從而 ，該混合五金暫行認定方式實屬無效。
㈢本件純係貨主丙○○在大陸經商，將包裝妥之電腦主機板零件交原告承運至虹虹 公司後合櫃，經第三地要轉運至中國大陸組裝或維修使用。是環保署稽查紀錄記 載：「本案查獲物品內含，廢電腦、廢電子廢品及夾雜有廢電子開關、電腦板廢 邊料、廢下腳料等廢五金類。」及訴願決定理由謂：「．．．系爭廢棄物確由訴 願人（即原告）於高雄地區清除至系爭地點，並待輸出處理確實事實。」云云， 即與實情不符。退步言之，縱本件經包裝貨品內容如環保署上揭所述為五金廢料 ，然依前所述，原告實無從於載運前拆開貨品包裝檢視而得知其內容，則本件尚 不得歸責原告，而純屬丙○○應負責事由。迺環保署稽查人員及被告未明一般運 輸託運模式，遽行推論原告承載前即應知悉貨品內容，顯昧於事理。
二、被告主張之理由：
㈠按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列 明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法設備及場所，向地方主管機關申 請核發許可證。」、「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條規定者， 處二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。」分別為廢棄物清理法第二十條 本文及第二十七條所明定。經查，原告既以受託為人載運貨物為業，為決定運費 ，於受託載貨前必先瞭解所載貨物之名稱及性質。是本件混合廢五金類之主機板 等廢棄物雖以太空包包裝，然原告於載運之初，必已知悉該太空包之內容物，乃 原告諉稱不知，實違背社會經驗法則及運輸業行業慣例，殊無足取。 ㈡次查，人民不得以不知行政法規而免除行政罰責任；且原告前於八十九年二月十 四日甫因另案受僱訴外人楊松川從事廢棄物清除工作，遭臺灣屏東地方法院於八 十九年六月三十日以八十九年度訴字第三一四號判處罪刑在案，此有刑事確定判 決書影本在卷可稽。則原告主張不知廢棄物清理法相關規定，亦乏所據。 ㈢至於廢棄物清理法第二十條，雖有「機構」一詞，惟依環保署八十八年十月二十 六日環署廢字第○○六九六○○號函釋：「．．．廢棄物清理法第二十條所稱之 公、民營廢棄物清除、處理機構，係指擬經營廢棄物清除、處理業務者。其規範 對象係對任何有意願經營廢棄物清除、處理業務之機構及人民，．．．。」。是 廢棄物清理法第二十條所謂「機構」自應包括「任何有意願或已實際從事經營廢 棄物清除、處理業務之原告。」從而，原告主張其非上述機構，並無申請許可證 之必要云云，亦不足採信。
理 由
一、按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列 明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法設備及場所，向地方主管機關申 請核發許可證。」「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條規定者，處 二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。」廢棄物清理法第二十條、第二十 七條固定有明文。惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特 別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之 行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定 為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第 二七五號亦著有解釋可稽。是依該解釋反面解釋，倘人民對機關所指違反廢棄物 清理法第二十條規定之違章行為，能舉證證明自己無故意、過失時，即不應受罰 。
二、本件原告於八十九年七月八日，受訴外人丙○○僱用，駕駛車牌號碼ＪＰ－○三 六號之吊掛式大貨車，運載外觀由太空包包裝之物品數包，由丙○○引導搬遷至 門牌號碼高雄縣大寮鄉大發工業區○○○街七號虹虹公司所屬工廠卸貨時，經環 保署稽查人員尾隨跟監至現場，稽查發見太空包內裝廢電腦板、廢電子廢品等Ｂ ２－３類混合五金廢料，遂交高雄縣環保局移由被告裁處原告六萬元罰鍰之事實 ，有環保署所製作稽查紀錄二份、現場照片二幀、告發通知單及本件處分通知單 附於訴願卷可稽，並為兩造所不爭，洵堪信實。三、茲查本件被告認定原告有違反廢棄物清理法第二十條及第二十七條規定之違章行
為，無非以原告係以載運貨物為業，依社會經驗法則及運輸業行業慣例，為決定 運費，於受託載貨前，必已瞭解所載貨物之名稱及性質為混合廢五金類之主機板 ，並引證人即環保署執行本件稽查人員葉福榮、李惠明於本院證詞等項為證。惟 查：
㈠原告於本院一再主張其從事吊卡貨運業務，係經政府核准並領有運輸營業執照， 其營業貨車為吊掛式，並非傾倒式，所吊卸貨品必須包裝完好，運送途中貨品才 不致散失；承運前其已詢問貨主丙○○載運貨物性質，丙○○告知乃電腦主機板 ，為有價貨品，並出示買賣單據為證；經其檢視該貨品表面為電腦主機板（惟不 得拆開包裝一一檢視，此為郵運或貨運通則），其內容與委託者告稱相符，因貨 品包裝完好，且包裝內更含包裝，並非廢棄物，搬運目的地係虹虹公司所屬工廠 ，並非廢棄物棄置或處理場，故允為載運，實已善盡了解承運貨物內容義務，依 社會通念及經驗法則判斷，並無任何故意或過失而有違反廢棄物清理法第二十條 情事等語（參見起訴狀及本院卷第三九頁及第一二○頁筆錄）在卷。就原告主張 於受託載運本件物品前，已盡其注意義務，向貨主查詢物品性質、並注意貨品是 否包裝完整，有無可疑之處等項主張，經核與證人即本件貨主丙○○在本院證述 ：「被查獲當時我在場，原告確實不知是載運廢棄物。廢棄物是我朋友的，我受 我朋友所託，僱原告載運這些東西。我沒有告訴原告是載運廢五金。原告有問我 載運的東西是什麼，我告訴他是電腦主機板。當天我有引導他的貨車。我會找原 告是看搬運廣告。之前有見過面，但不熟。我只請他載運一次，之前沒有。照片 的ＰＣ邊材有用小袋子裝，不是未加封口，證人葉、李（即葉福榮及李惠明）所 述不實。．．．」等語（參見本院卷第三八頁），尚屬相符。且原告所駕駛之貨 車，並非專門從事廢棄物清運車輛，及原告承運路線係由高雄市左營區榮總醫院 附近工廠出發，至大發工業區內上開虹虹公司所設工廠卸貨等情，業據本件稽查 人員葉福榮及李惠明於本院證述明確（見本院卷第三七、三八頁），且有稽查紀 錄可佐。足見原告運送之目的地確非一般廢棄物傾倒之場所。又郵運或貨運通則 ，承載貨品之運送人，非經同意，不得拆封檢視運送物品，殆為各國郵運或貨運 之運送實務所採。原告既已於受託載運系爭貨品前，向託運人丙○○查詢，並經 渠表明託運貨物係屬電腦主機板，而託運物當時既已包裝完好，外觀又無異狀， 顯見原告已盡其受託承運貨物所應負注意義務。至被告抗辯原告以載運貨物為業 ，依社會經驗法則及運輸業行業慣例，為決定運費，於受託載貨前，必已瞭解所 載貨物之名稱及性質為混合廢五金類之主機板云云，尚屬臆測，且不符合前開貨 運行業之經驗法則，自無足採。
㈡至環保署執行本件稽查之人員葉福榮、李惠明固於本院證稱：「．．．太空包有 些沒有密封，原處分卷圖片檔案資料下方照片是查獲當時未經密封的太空包，裡 面是廢ＰＣ邊材。．．．當時是下雨，如果運送物是堪用的電子或是電腦器材， 應該很怕雨水，應該有防水設備，但原告貨車當時並無防雨布設施。」云云（參 見本院卷第三七頁至三八頁）。然經細閱本件現場稽查照片（參見本院卷第四三 頁及訴願卷內之影印照片），均無拍攝日期，雖見太空包內確裝有ＰＣ邊材、廢 電源開關等電子零件廢料，惟自照片內容尚無法判斷稽查當時該太空包係原即未 加封口或原有封口，嗣經開啟檢視，且原告、丙○○與上開稽查人員就此爭點說
詞亦非一致；則衡諸一般經驗法則，ＰＣ邊材材質甚輕，如未有妥善包裝，於運 送途中恐將因車速、風速而四處散逸；且若原告有違法清運廢棄物之故意，對所 運載之廢棄物自必嚴密包裝以逃避稽查，焉有不加封口，致啟人疑竇之理，足認 上揭現場稽查照片二幀，應為稽查人員實施稽查後，始開啟系爭太空包封口檢視 後拍攝者；則葉福榮及李惠明所為前揭不利原告之證言，尚難憑信。 ㈢次查，原告雖曾於八十九年二月十四日，受訴外人楊松川僱用載運油漆噴砂廢料 廢棄物，涉犯廢棄物清理法第二十二條第二項第四款規定之刑責，經台灣屏東地 方法院檢察署檢察官起訴，並經台灣屏東地方法院、台灣高等法院高雄分院分別 判處徒刑在案；且原告為丙○○載運系爭電腦廢五金料部分，前經環保署移送檢 察官後，亦由檢察官以與上開刑責具有連續犯關係，移送上開刑事案件併案審理 ，嗣經台灣高等法院高雄分院認「．．．被告甲○○此部分係受僱由一工廠運送 至另一工廠，尚難遽認被告甲○○有共同棄置之犯意，此部分應退回檢察官卓處 。」，有台灣高等法院高雄分院八十九年度上訴字第一三九三號刑事判決可參（ 見本院卷第七二頁）。關於原告所涉上開刑責部分，與本件違章情節尚屬不同， 且屬個案，自不得資為推斷原告成立本件違章行為之證明。又依台灣高等法院高 雄分院上開判決理由，亦認本件原告僅係受丙○○僱用，與之並無共同棄置系爭 廢五金廢棄物之犯意。是被告引上開刑事第一審判決，作為認定原告違章之證據 ，亦無可取。
㈣再查，一般私運廢棄物車輛為方便棄置廢棄物，皆為傾倒式，且為避免遭查獲， 均於夜間載運、傾倒即迅速離開；然原告所駕營業貨車為吊掛式，並非傾倒式， 所吊卸貨品必須包裝完好，始能從事吊卡貨運業務，與通常私運廢棄物所使用車 輛，初已不同，此情亦經稽查人員葉福榮於本院陳證如前所述，是原告主張其非 從事廢棄物清運業者，即堪採信。
四、綜上所述，足認原告於右揭期日受僱丙○○運載數包業經太空包包裝貨品，僅由 丙○○口頭告知為電腦主機板，確不知該太空包包裝貨品為廢電腦板、廢電子廢 品等Ｂ２－３類混合五金廢料，依司法院釋字第二七五號解釋反面解釋，本件原 告業已舉證其並無過失。被告未查上情，遽認原告有前揭所述違章行為，並遽依 廢棄物清理法第二十七條規定，裁處原告罰鍰六萬元，其處分自屬違法。訴願決 定未予詳查，遞予維持，致原裁罰處分瑕疵依然存在，亦有可議。原告執此指摘 ，訴請將訴願決定及原處分均撤銷，核有理由，自應由本院將訴願決定及原處分 併予撤銷，以昭折服。又本件事證已臻明確，兩造其餘實體爭執，經核與判決結 果不生影響，即無論述必要。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段 、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 二十九 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 高 秀 真
法 官 戴 見 草 法 官 江 幸 垠右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十 年 十一 月 二十九 日 法院書記官 李 建 霆
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