臺北高等行政法院判決
101年度訴字第453號
101年9 月12日辯論終結
原 告 陳玉水
江桀輝（兼送達代收人）
被 告 外交部
代 表 人 楊進添（部長）住同上
訴訟代理人 王歧正 律師
上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國101
年1 月12日院臺訴字第1010120578號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告陳玉水經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列 情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依 被告聲請，由其一造辯論而為判決。
（二）被告雖主張簽證核發與否之判斷，乃高度政治性問題，不 受司法審查云云，惟按是否准許外國人出入境，雖具有高 度政治性，此故行政程序法第3 條第3 項第2 款明定該事 項不適用行政程序法之規定，以賦予行政機關較高之裁量 自由，但其既非已由憲法明定將該問題委諸政治部門，亦 非司法上欠缺相關解決標準，復非顯然對非屬於司法裁量 之事項逕為政策之決定，尚難謂行政機關就該事項所為之 判斷不受司法審查。
二、事實概要：
原告陳玉水為越南籍人，於中華民國（下同，西元除外）99 年11月15日與原告江桀輝在越南辦理結婚登記，於100 年6 月28日填具申請書向我國駐胡志明市台北經濟文化辦事處（ 下稱駐胡志明市辦事處）申請驗證結婚證書及依親簽證。經 駐胡志明市辦事處以100 年7 月1 日胡志字第1558號函復（ 下稱原處分），以原告2 人接受面談結果，雙方對於結婚重 要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第 12條第1 項第4 款及駐外領務人員辦理公證事務辦法（下稱 駐外公證事務辦法）第7 條第1 項第6 款規定，駁回其簽證 及結婚文件證明之申請。原告陳玉水不服，提起訴願，遭決 定部分駁回，部分不受理，原告遂就簽證申請部分，提起本
件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告倆早在93年過年時即經介紹人宋坤昭介紹認識，並在 2 個月後即租屋同居在○○市，直至98年3 月初才因居留 證無法延期，原告陳玉水才返回越南，此事因關係著社會 道德觀念，所以在歷次面談時都未曾提及。
（二）介紹人宋坤昭雖說是鄰居，但年齡之差距及倆人都長期在 外打拚，所以並不常見，但事後也有徵得宋坤昭本人之同 意，將他之簡介委託立委的助理轉交給被告。
（三）因原告江桀輝生性內向、寡言，加上經濟狀況不是很好（ 目前還是租屋一族），所以內心深感自卑，以至於不好意 思至原告陳玉水家做客，未曾宴客也是此等因素。（四）面談官質疑原告倆的結婚真實性，讓人感到萬分委屈，因 原告自98年就開始申辦結婚事宜至今101 年了，在這幾年 中曾經上書總統、行政院長陳情及兩位立委的協助，雖說 都無疾而終，但這足以證明原告的確是認真、真實的在辦 此事，絕無虛假。原告倆不是假結婚，是真的結婚，希望 讓有情人終成眷屬。
（五）原告江桀輝有匯生活費到越南給原告陳玉水，證明原告倆 在一起。原告陳玉水之前在台工作有薪資所得及扣繳憑單 ，可證明並沒有非法假結婚。
（六）並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於駁回簽證申請 部分均撤銷。⒉請命被告就原告陳玉水簽證申請作成准予 核發簽證之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。四、被告抗辯則以：
（一）程序部分：
⒈按「為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽 證，特制定本條例。」、「外交部及駐外館處受理簽證申 請時，應斟酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國 關係決定准駁……」、「下列事項，不適用本法之程序規 定：……二、外國人出入境、難民認定及國籍變更之行為 。……」外國護照簽證條例第1 條、第12條第1 項前段及 行政程序法第3 條第3 項第2 款分別定有明文。又「駐外 使領館或機構對於外國人申請入境所作拒絕簽證之行為， 係國家主權之行使，除我國法律或國際條約、協定等另有 特別規定者外，不得表示不服。」、「我國為主權國家， 被上訴人對於外國人入境、停留、居留申請之准駁，屬行 使國家主權之範圍。外國人並無任意進入我國國境居留或 停留之權利。縱外國人申請核發入境、停留或居留簽證時 ，檢具規定之文件，國家基於主權之行使，認為必要時，
仍得加以拒絕而不予准許，且無須附加理由。上訴人既係 以美國公民身分，申請在我國居留，縱其備齊有關文件， 申請核發居留簽證，被上訴人基於國家主權之行使，予以 拒絕，並不違法，亦無侵害上訴人自由權利之可言。上訴 人以其自由權利因被上訴人未予核發居留簽證而受損害， 請求國家賠償，自屬不應准許。」法務部（81）法律字第 185 號函及最高法院80年台上字第917 號判決分別明揭斯 旨。
⒉再者，前大法官吳庚針對司法院釋字第387 號解釋所作不 同意見書明白表示：「任何國家機關之權力皆應有所限制 ，司法機關所行使之權限亦然。此種限制除憲法或法律之 明文規定外，尚有出於權力之本質者，司法審查權在本質 上應受限制，不僅為學理所公認，且在各先進法治國家實 際運作中，已形成相關制度。此即美國法制上之政治問題 （political question），德國之不受司法管轄之高權行 為（gerichtesfreier hoheitsakt），法國之政府行為（ Astes de gouvernement ），英國之國家行為（Act of state ），國內學者或採日本習用名詞之統治行為作為上 述各種制度之上位概念。」、「至於如何判別政治問題之 存在，而將之排除於司法審查範疇之外，大法官布倫南（ Justice Brennan ）1962年在一項案件之判詞中綜合歷來 之先例，曾作如下之闡釋：『任何案件從外觀上認定其涉 入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此 一問題委諸相對應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所 須之司法上創獲及處理之標準；或者一旦予以裁判即係對 明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作 獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需 要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對 同一問題各部門意見分歧之困窘。』凡合於上述各種標準 者，最高法院即視之為非可供司法審理（non-justiciabl e ）之政治問題。」經查，司法院釋字328 、419 號等解 釋均係採取上開理論而拒絕作成合憲與否之解釋。 ⒊其次，依西元1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13 條第2 項後段規定：「人人有權歸返其本國」、西元1966 年同機構通過之公民及政治權利公約第12條第4 項規定： 「任何人進入其本國之權利，不得任意加以剝奪」及司法 院釋字第558 號解釋意旨：「憲法第10條規定人民有居住 、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、 旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一， 從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外」可知，一國之
國民入出其所屬國境，乃國際公約及憲法所保障之基本人 權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。是以 ，有關管制我國民與外國人入出我國境之行為，自不得等 同視之，其得為差別之對待，應無可疑。
⒋由於我國憲法並未保障外國人有任意進入我國國境居留或 停留之權利，因此有關外國人簽證之核發與否，純屬國家 主權行使之範圍，不可與一般行政行為等同視之。況且， 被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利 益」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁。由此可 知，關於簽證核發與否之判斷乃屬高度（國際）政治性問 題，理應委由憲法所設計之政治部門即政府與國會自行解 決，司法機關不宜介入，否則不啻針對非屬司法裁量事項 逕行作成政策決定，明顯對於政府相關部門欠缺尊重，顯 與權力分立原則相違背（即侵害行政權之核心領域）。職 是，原告以被告拒發簽證為由而提起本件訴訟，其訴顯不 合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款規定，因其違 法情形無法補正，應逕以裁定駁回之。
（二）實體部分：
⒈按外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定：「外交部 及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個 別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形 之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……（第4 款）四 、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。……」同 條例施行細則第5 條第3 項規定：「外交部及駐外館處得 要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢 查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證 明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明 文件。」又依外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結 婚申請來臺面談作業要點第11點規定：「外交部或駐外館 處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過 ：……（二）雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不 實陳述。……」
⒉經查，原告陳玉水為越南籍人，以與原告江桀輝結婚，欲 來台依親為由，向被告駐胡志明市辦事處申請驗證越南結 婚證書及來台依親居留簽證。經被告駐胡志明市辦事處人 員分別於100 年2 月28日、100 年4 月14日及100 年6 月 29日對原告倆進行面談，發現雙方對於原告陳玉水是否到 過原告江桀輝家見過其家人，說詞不一；且原告江桀輝稱 與婚姻介紹人從小一起長大，卻無法說明介紹人之年齡、 職業、居住地及聯繫方式；雙方自認識後，於原告陳玉水
在台期間僅透過電話聯繫，並未見面約會；原告江桀輝6 度前往越南，從未到過原告陳玉水位於胡志明市家中造訪 ，亦未見過原告陳玉水父母，並稱無見面之打算，且雙方 結婚並未公開宴客，均有違常理。另原告陳玉水於87年3 月與國人張永寬結婚，98年12月離婚，其曾於98年7 月向 駐胡志明市辦事處申請簽證，因內政部入出國及移民署（ 下稱移民署）懷疑假結婚而予沒收外僑居留證，且未能提 供張永寬戶籍謄本而遭拒件，惟卻於簽證申請表勾選未曾 遭我國駐外代表機構拒發簽證，有刻意隱瞞之嫌。復依據 移民署專勤事務第一大隊○○市專勤隊及○○縣專勤隊訪 查紀錄，原告江桀輝未按址居住，其手機暫停使用，另其 所提供之公司電話號碼並非工作之「○○企業」所有，顯 有規避查察之嫌，而認渠等婚姻真實性顯有疑慮。有鑑於 原告倆對於交往及結婚重要事實之說詞不一、原告江桀輝 顯有規避查察之嫌等節，被告駐胡志明市辦事處據以認定 原告倆之婚姻真實性顯有疑慮，原告陳玉水申請來臺動機 可疑，基於國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第 1 項第4 款規定，拒發其來臺簽證，並依駐外領務人員辦 理公證事務辦法第7 條第1 項第6 款規定，拒絕驗證其越 南結婚證書，於法自無不合。
（三）綜上所述，原告之訴顯不合法且無理由。並聲明求為判決 ：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定：「外交部 及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個 別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形 之一者，外交部或駐外館處得拒發簽證：……（第4 款） 四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。……」 同條例施行細則第5 條規定：「（第1 項）持外國護照申 請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最 近六個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦 事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦 。……（第3 項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、 提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯 罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係 人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」又依外交 部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作 業要點第11點第2 款規定：「外交部或駐外館處經面談雙 方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……（第 2 款）（二）雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不
實陳述。……」上述之施行細則與作業要點，均未違反外 國護照簽證條例之立法目的，合乎該條例之授權，未增加 外國人申請簽證權利之限制，亦不違反法律保留原則，為 有效之行政規則。又簽證處分為行政處分，自應受行政法 院審查，與權力分立無關，併此敘明。
（二）再按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以 駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願 程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應 為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5 條第2 項 定有明文。是以，依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課 予義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法 申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者， 始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。提 起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應 認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或 「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利 益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利 ）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指違法行政處分 之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經 濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行 政法院75年判字第362 號判例參照）。
（三）查原告陳玉水為越南籍人，於99年11月15日與原告江桀輝 在越南辦理結婚登記，於100 年6 月28日填具申請書向駐 胡志明市辦事處申請驗證結婚證書及依親簽證。經駐胡志 明市辦事處認原告2 人接受面談結果，雙方對於結婚重要 事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第 12條第1 項第4 款及駐外公證事務辦法第7 條第1 項第6 款規定，駁回其簽證及結婚文件證明之申請。原告陳玉水 不服，提起訴願，遭決定部分駁回，部分不受理，原告遂 就簽證申請部分，提起本件行政訴訟等情，有簽證申請表 （見原處分卷第87頁）、原處分（見訴願卷可閱部分第15 頁）及訴願決定書（見本院卷第9 頁至第11頁）在卷可稽 。
（四）原告江桀輝部分：
本件簽證申請事件，申請人為原告陳玉水，且原處分關於 簽證申請駁回部分之受處分人為原告陳玉水，原告江桀輝 並非受處分人，原告江桀輝之權利或利益，並未因原處分 否准原告陳玉水簽證申請而直接受有損害。原告江桀輝雖 因原告陳玉水簽證申請駁回而無法來台與之同居，惟原告 江桀輝尚非不得前往越南或第三地與原告陳玉水相聚同居
，是原告江桀輝因原告陳玉水簽證申請駁回而受之損害， 衡情僅屬情感上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利 益損害（最高行政法院98年度判字第798 號判決、98年度 裁字第3106號裁定同此見解，可資參照），揆諸前開說明 ，原告江桀輝自不得以自己名義提起行政訴訟，其提起行 政訴訟屬當事人不適格，應判決駁回。
（五）原告陳玉水部分：
原告陳玉水雖主張與原告江桀輝確實有婚姻關係云云，惟 查：
⒈原告陳玉水於87年3 月與國人張永寬結婚，98年12月離 婚，其曾於98年7 月向被告駐胡志明市辦事處申請簽證 ，因內政部入出國及移民署懷疑假結婚而予沒收外僑居 留證，且因張永寬不願提供文件使其申請簽證，而遭拒 件，此有區域管制查詢結果資料附卷可參（見原處分卷 第90頁至第92頁），惟原告陳玉水於填寫簽證申請表時 ，對於申請表上詢問「你是否曾遭中華民國駐外代表機 構拒發簽證？」，竟勾選「No」（見原處分卷第88頁） ，且經駐胡志明市辦事處多次詢問原告陳玉水是否有申 請簽證遭拒件，然原告陳玉水仍堅稱沒有（見原處分卷 第91頁），顯然有所隱瞞。
⒉另，簽證申請表記載其在臺住址即原告江桀輝之住址為 ○○縣○○鎮○○44號（見原處分卷第87頁），與其於 100 年4 月13日所填簽證申請表之記載相同（見原處 分卷第74頁），經內政部入出國及移民署專勤事務第 一大隊○○縣專勤隊（下稱○○專勤隊）於100 年4 月 29日派員實地訪查，鄰居稱該址約1 年無人居住，鄰長 與原告江桀輝為叔姪關係，表示已2 年以上未見原告江 桀輝，確切地址、聯絡電話不詳等語，有○○專勤隊 100 年5 月1 日移署專一東縣清字第1008107274號函、 查察紀錄表及照片在卷可參（見原處分卷第93頁至第95 頁），被告懷疑原告江桀輝規避查察自非無因。 ⒊又，原告陳玉水與原告江桀輝於100 年2 月25日、4 月 13日、6 月28日先後向被告駐胡志明市辦事處申請驗證 結婚證書及依親簽證，經被告駐胡志明市代表處於100 年2 月28日、4 月14日、6 月29日3 度面談原告2 人， 然原告2 人對於認識經過、女方是否見過男方親友、98 年3 月8 日男方在臺是否開車接女方赴機場返回越南等 節，說辭不一，且男方聲稱與介紹人宋坤昭先生從小一 起長大，卻無法說明介紹人之年齡、職業、居住地及聯 繫方式。男方並稱不知悉女方前婚情形，且兩人在臺期
間僅是電話聯繫，並未約會。又，男方已6 度前往越南 ，雙方並未公開宴客，且男方從未至女方家（位於胡志 明市，而非鄉下）拜訪，亦未見過女方父母，男方聲稱 不打算見女方父母，此節實有違常理等情，為原告所不 爭執，並有被告駐胡志明市辦事處100 年10月3 日胡志 字第2383號函在卷可參（見原處分卷第11頁至第12頁） 。雖原告於本件起訴狀內陳稱，其2 人早在93年即經由 宋坤昭介紹而相識，並即同居，但礙於社會道德觀念， 故歷次面談未曾言及云云，縱令屬實，益見原告2 人於 面談時就結婚重要事實作虛偽不實陳述，依前開面談作 業要點之規定，仍應不予通過面談。
⒋從而，被告綜合上開各情以觀，認原告就結婚重要事實 陳述不一致，且所稱各節與常情有違，復隱瞞曾申請簽 證遭拒件，認其對申請來我國之目的有虛偽陳述或隱瞞 ，而依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定駁回 原告陳玉水簽證之申請，於法並無不合。
（六）綜上所述，被告依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款 規定駁回原告陳玉水簽證之申請，經核並無違誤，訴願決 定予以維持，亦無不合，原告陳玉水訴請撤銷訴願決定及 原處分關於簽證申請駁回部分，並請求判命被告作成准予 核發簽證之行政處分為無理由；原告江桀輝提起訴訟，當 事人不適格，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不 生影響，爰不一一論駁。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段、第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 26 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 101 年 9 月 26 日 書記官 陳 又 慈