臺北高等行政法院判決
100年度訴更二字第126號
101年8月23日辯論終結
原 告 張明煌
張春子
張湄珠（原名：張美珠）
黃淑卿
郭張玉櫻
黃淑萍
黃立谷
黃正谷
共 同
訴訟代理人 洪維煌 律師
被 告 臺北市政府地政局（原名：臺北市政府地政處）
代 表 人 陳錫禎（局長）住同上
訴訟代理人 魏君婷 律師
複 代理人 許文哲 律師
參 加 人 臺北市瑠公農田水利會
代 表 人 林錦松
訴訟代理人 張玲綺 律師
黃捷琳 律師
上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民國
95年6 月9 日府訴字第09577375900 號訴願決定，本院判決後，
經最高行政法院第二次發回更審。本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。 事實及理由
壹、程序事項：本件被告代表人原為黃榮峰，於訴訟程序進行中 變更為陳錫禎，茲據被告現任代表人依法具狀聲明承受訴訟 ，核無不合，應予准許。
貳、事實概要：
一、緣參加人為興辦東支線圳路工程用地，前報奉臺灣省政府（ 48）府民地丁字第3017號令核准徵收，經改制前臺北市政府 （下稱北市府）以民國48年12月2 日北市地用字第36897 號 公告徵收臺北市○○區○○○段353 地號等16筆土地（下稱 第1 次徵收），因參加人未依規定之權責，就上開16筆土地 申請辦理以徵收為原因之所有權移轉登記，致上開16筆土地 登記名義人仍為原所有權人。嗣空軍總司令部（下稱空總） 暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工程，經國防部報經
內政部81年3 月24日（81）台內地字第8179053 號函准予徵 收前開16筆土地中○○○區○○段○ ○段209 、211 、212 、213 、214 地號（下以209 、211 、212 、213 、214 地 號土地稱之；重測前分別為上塔悠段353 、412 、352 之1 、410 、410 之3 地號）等5 筆土地（下稱第2 次徵收）。 被告於接獲上開內政部核准函後，即依土地登記簿登載之所 有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，以 81年4 月16日北市地四字第12572 號公告徵收，且於公告徵 收期滿無人對徵收土地權屬提出異議，再以81年5 月12日北 市地四字第15754 號函（下稱被告81年5 月12日函）請各土 地所有權人前來辦理地價補償費領款手續。案經原告之被繼 承人張朝、張井於81年5 月28日分別檢具213 、214 地號土 地（下合稱系爭土地）所有權狀向被告具領其補償費，合計 領取新臺幣（下同）20,236, 919 元。二、嗣參加人獲悉上情，向被告主張權利並請求國家賠償，被告 乃以82年5 月28日北市地四字第17279 號函（下稱被告82年 函）通知張朝、張井2 人於文到7 日內繳回已受領之補償金 ，惟未獲回應。參加人另以被告將第2 次徵收之補償費發放 予土地登記簿所載之土地所有權人，致使其無法取得徵收補 償費，是第2 次徵收應屬無效為由，向臺灣臺北地方法院（ 下稱臺北地院）對空總及北市府起訴，請求確認參加人就系 爭土地之所有權存在，並塗銷空總登記及給付占用期間不當 得利，案經臺北地院88年度重訴字第7 號事件（下稱相關民 案一審）於89年4 月7 日判決認定第2 次徵收之補償費未發 給系爭土地真正權利人（即參加人），該徵收尚未完成，是 以參加人就系爭土地之所有權仍然存在，而判決參加人勝訴 ；嗣經空總提起上訴，經臺灣高等法院89年度重上字第242 號事件（下稱相關民案二審）於91年4 月9 日判決認定第2 次徵收程序固因系爭土地所有權人仍有爭議，補償金之發放 容有瑕疵，然需地機關既已遵期繳交補償金於該管地政機關 ，該徵收自屬有效，而將相關民案一審關於此部分判決廢棄 ，改以駁回本件參加人之請求；參加人向最高法院上訴，經 最高法院93年度臺上字第34號事件（下稱相關民案三審）於 93年1 月8 日判決上訴駁回在案，相關民案遂告確定。三、因張井已於82年3 月21日死亡，張朝為其唯一繼承人，而張 朝嗣於82年10月3 日死亡，被告遂又以91年12月25日北市地 四字第09133497100 號及第09133497101 號函（下合稱被告 91年函）通知為繼承人之原告繳還系爭土地徵收補償費，原 告提出異議，案經被告以92年1 月16日北市地四字第092302 24200 號函復說明後，旋於92年1 月23日以北市地四字第09
230365600 號行政執行案件移送書檢送相關資料移送法務部 行政執行署臺北行政執行處執行。原告不服，向北市府提起 訴願，案經北市府指摘上開被告91年函所認應予撤銷之「原 錯誤核定發給徵收補償費」之行政處分究何，原處分機關是 否有權予以撤銷等情仍有疑義，而以93年1 月13日府訴字第 09304110300 號作成將被告91年函撤銷，並由被告於收受決 定書之次日起90日內另為處分之訴願決定（下稱93年1 月訴 願決定），被告嗣再分別以93年3 月10日北市地四字第0933 0415700 號、第09330415701 號函（下合稱原處分）通知原 告繳還系爭土地徵收補償費，略謂：「主旨：茲撤銷本處81 年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井）之 行政處分，並請於文到10日內將張朝（張井）領取之本市○ ○區○○段○ ○段213 （214 ）地號土地徵收補償費繳還本 處……」原告不服提起訴願，經北市府以前發給張朝、張井 徵收補償費之通知函已經被告早以82年5 月28日函撤銷，是 原處分僅係重申前撤銷之意旨，應屬觀念通知，並非行政處 分，而作成93年8 月11日府訴字第09317822900 號訴願不受 理決定（下稱93年8 月訴願決定），原告猶未甘服，遂向本 院提起行政訴訟，經本院以94年12月28日93年度訴字第3186 號事件判決認定被告82年5 月28日函之送達並非合法，且與 原處分對象不同，並事隔十餘年，處分之基礎已發生變更， 難謂係同一處分，而判決將93年訴願決定撤銷。北市府復依 上開判決意旨，以95年6 月9 日府訴字第09577375900 號作 成駁回之訴願決定（下稱訴願決定），原告提起行政訴訟。 經本院於96年7 月20日以95年度訴字第2404號（下稱前一審 ）判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起上訴，經最 高行政法院98年度判字第995 號事件（下稱前上訴審）於98 年8 月27日判決廢棄，發回本院更為審理。98年度訴更一字 第123 號事件（下稱更一審）判決確認被告93年函無效。被 告仍表不服提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第1133 號事件（下稱更上訴審）於100 年7 月1 日判決廢棄，發回 本院更為審理。
叁、本件原告主張：
一、先位聲明部分：
㈠原處分是否為行政處分與是否發生處分效力，兩造迭有爭 執，復酌原告確為原處分之對象，該形式上之處分是否發 生處分之效力，攸關於原告之利益，顯有即受確認判決之 法律上利益，且與起訴請求之基礎情事等相符，故原告變 更聲明為先備位主張，先位主張確認處分無效；如先位主 張不成立之情形下，併予主張後位聲明則仍依撤銷訴訟審
理。原處分內容係在於撤銷81年5 月28日作成發放徵收補 償費予張朝與張井之錯誤行政處分，惟81年5 月28日之文 書係領據文書，張朝與張井僅依被告指示於收據上簽領補 償款而已，核其性質顯非行政處分，則被告欲撤銷之81年 5 月28日處分，其處分標的對象明顯有誤，又張朝與張井 業已死亡，原處分對張朝與張井之繼承人即原告撤銷已死 之張朝與張井在81年間之簽領事實上行為，顯無實現之可 能性，核原處分既有重大且明顯之瑕疵，且根本無法發生 撤銷之效力，即無存在之必要與價值，故而依行政程序法 第111 條第7 款原處分既有重大且明顯之瑕疵，且根本無 法發生撤銷之效力，即無存在之必要與價值，故該處分顯 為無效。
㈡本件所涉撤銷被告81年5 月12日函與81年5 月28日函皆有 爭執，非僅止於前上訴審判決發回所指「撤銷上訴人於81 年5 月28日所為核定發給徵收補償費予張朝及張井之行為 是否合法」，同予爭執「撤銷上訴人於81年5 月12日北市 地四字第15754 號函發放補償費予張朝及張井之行為是否 合法」。另查原處分內容係在於撤銷81年5 月28日作成發 放徵收補償費予張朝與張井之錯誤行政處分，唯81年5 月 28日文書係收據文書，張朝與張井僅依被告指示於收據上 簽領補償款而已，至於被告所指之切結內容，亦僅為被告 預於該收據上載列之條款而已。
㈢原處分所指48年間原為張朝與張井名下之系爭土地業經徵 收發放補償金完畢一情，原告本有爭執，被告在81年間係 認該土地仍屬張朝與張井所有，方會通知核發補償費，況 土地所有權之歸屬係涉私法之爭執，81年間被告如有疑義 非不得請登記之所有權人張朝、張井與參加人提出私法上 之確認訴訟，待訴訟確定方為核發之依據，惟當時未如此 為之，顯係認張朝與張井仍為所有權人之事證資料明確， 方予撥放補償費，然被告嗣後逕持參加人屢次提出訴願之 訴願決定，遽予援用而推翻當時之所有權之認定，顯將本 為私法爭執之所有權紛爭，片面仰賴個案訴願決定，作為 其追償補償費之依據，其所為之程序處理殊有重大瑕疵， 殊難合法。
㈣81年間核定發給徵收補償費是否為處分，能否對於已死亡 之張朝與張井撤銷81年發給補償費之處分，顯有疑義。若 皆得依被告主張撤銷該81年間之處分，然81年間受領補償 費者為被繼承人張朝與張井，非為原告，依被告之主張原 告係因繼承緣故承受債權與債務，非為被告所主張之受利 益處分之對象，被告不願改依合法程序釐清事實真相，僅
以所謂之行政處分逕列原告為受處分之對象，委難合法。 ㈤張朝與張井究竟符合最高行政法院83年判字第151 號判例 內容所揭示之何項情狀，有如何公益顯然大於受益人信賴 利益之情，皆未詳述，殊有可議。張朝與張井在81年間受 被告通知領取補償費之前，業已發生其名下土地是否於48 年間為參加人第1 次徵收與是否有完成徵收全部作業之疑 義，故在80年間之協調會中，被告對於該徵用土地上存在 有所有權之爭執，皆為明悉，僅因參加人在當時無法提供 30餘年前徵用土地之徵收作業已全部實行完畢之相關證明 資料，致使被告無法確信其已取得該土地之所有權，被告 不要求爭執雙方提出民事確認訴訟，逕予論定所有權仍歸 張朝與張井，進將徵收補償金給付予張朝與張井，故被告 之決定將徵收補償金交予張朝與張井之處斷顯非出於張朝 與張井提供不實或不完全之資料，致使被告因依該錯誤資 訊而作成錯誤處分之情。按於81年間系爭土地確實仍登記 在張朝與張井名下，相關權狀亦為其等持有，本皆事實， 當初其等持所有權狀領取補償費，本為被告所要求，原處 分以此批指張朝與張井有不當行為，顯非的論。 ㈥原處分撤銷81年間補償金錯誤核定之時，業有行政程序法 之實施適用，原處分應受該法所拘束。按依該法第121 條 之規定，被告之撤銷權係有2 年除斥期間限制，惟被告在 81年間通知張朝與張井領取補償費之前，即知所有權之爭 執，在82年後即已與參加人發生爭訟，然被告卻未為任何 處理，顯有逾於除斥期間之情。
㈦本件徵收補償款係屬公法上之不當得利，然張井之補償款 係確由張明寬所領與花用，則張明寬之領得該款應同屬不 當得利範圍，被告基於公平正義原則本應向張明寬追還， 卻改向無實質領取張井之補償款之原告追究，委難允適。 ㈧原處分事實認定依據，多以參加人之訴願資料為據，然上 開資料皆存於為第三人與被告間，原告毫無所悉，被告於 作成原處分前，毫無予原告辯陳說明之機會，委屬可議。 ㈨若原告因本件徵收補償款發放於81年間，行政程序法自90 年1 月1 日開始施行，故原告無法援用行政程序法第121 條規定，則同理被告如何適用主張行政程序法第117 條撤 銷81年間之徵收處分。訴願決定就此論述顯有前後衝突矛 盾之處，殊難適法。退步言之，如被告得依行政程序法第 117 條主張撤銷81年間之處分，惟行政程序法自90年1 月 1 日開始施行，被告自稱於82年間即知有錯誤之情況（被 告稱已以82年5 月28日函通知張朝及張井繳還系爭徵收補 償費），係自知悉時不斷向後發生知悉之效果，則於行政
程序法在90年1 月1 日施行時被告仍處於知情狀態，被告 又欲依行政程序法主張撤銷81年間之處分，惟被告91年函 嗣經訴願機關撤銷後，方於93年3 月10日重新作成原處分 ，則以90年1 月1 日核算時間至於93年3 月10日止，顯已 逾2 年時間，則原告非不得主張行政行序法第121 條規定 已逾撤銷權行使之期限。
㈩系爭土地經前北市府以48年12月2 日北市地用字第36897 號公告徵收包含在內，第1 次徵收補償費是否確已核發完 畢，原所有權人是否已喪失其所有權，尚有爭執，訴願決 定就此並未論明關於第1 次徵收核發補償費之證明資料， 即遽予論定原所有權人張朝與張井業已收取徵收補償喪失 系爭土地所有權，其論述顯違論理與證據法則。二、備位聲明部分：
㈠張朝與張井是否於48年間第1 次徵收取得補償費，本有爭 執，被告逕以訴願決定與相關民案判決內容作為依據作為 拘束原告之事由，其論述顯難適法。被告若未能積極舉證 證明張朝與張井於第1 次徵收時已收受補償，即應論定張 朝與張井在第2 次徵收前尚擁有系爭土地所有權，則81年 間之授益處分本為合法，殊無撤銷之餘地。
㈡被告依職權認張朝與張井仍為系爭土地所有權人之事證資 料明確，方予撥放補償費，非張朝與張井有施行詐欺方法 使行政機關作成行政處分，亦無對於重要事項提供不正確 資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作 成違法之行政處分，被告既於81年間為授益處分，基於法 治國與信賴保護原則，被告本不得任意撤銷，況本件並不 存在信賴不值得保護與公益須加維護之情，被告仍不得任 意撤銷81年間所為授益處分。
㈢原處分內容分為二部份，其一是主張撤銷81年間錯誤核發 補償費之處分；其二為請求張朝與張井之繼承人即原告繳 還土地徵收補償款。關於請求原告繳還土地徵收補償款部 份，被告係稱依繼承所取得之公法上不當得利債權，惟公 法上不當得利之債權主張能否以行政處分形式為之，事涉 原處分是否為行政處分，本應依職權審酌。又按81年間授 益處分相對人為張朝、張井，惟被告91年函與原處分撤銷 之表示係向原告為之，其處理程序是否適法，未見訴願決 定酌明，同有未合。
㈣本件早年領取第1 次徵收補償費之憑證已因年代久遠未能 留存，即辨別領取款項之書據因已銷毀，僅能憑由證人即 當時承辦人員吳金龍在76年間之證述，藉為辨別本件原告 之被繼承人張朝、張井是否於48年間領取補償款，核其前
後時間逾近30年，則證人之記憶難免生變，酌於系爭土地 所有權人如早年已領得補償款，為何仍長年未辦理所有權 之變更，其徵收作業是否果為完成仍令人生疑，故居於權 利保護之原則，應以登記之所有權人為系爭土地之所有權 人方為適法。
㈤被告82年5 月28日函係以張朝與張井為對象，惟皆未合法 送達；其中張朝部份之投遞，回執上並無張朝之簽收，而 於回執上用印者係訴外人清記媒氣有限公司（下稱清記公 司），於斯時與張朝間無任何關係，則該送達顯非合法。三、是原告聲明：
㈠先位聲明：確認原處分無效。
㈡備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
肆、被告則以：
一、土地徵收程序應有「核准徵收」及「徵收補償」二部分，其 中「徵收補償」之行政行為，並非僅發生事實效果為目的之 行政措施，而係對外直接發生法律效果，具有規制效力之行 政處分，此依釋字第652 號解釋文所用「補償處分」一語即 見甚明，另按民法第758 條、第759 條規定亦可見不動產物 權之取得原應係經登記始生效力，惟土地徵收係於登記前即 取得不動產物權，則既無需經登記，且土地徵收程序如前所 述並非僅有單一之行政行為，在徵收程序中發生不動產物權 移轉效力之時點究係為何，此按土地法第231 條及第235 條 規定，經徵收補償費發放完竣，被徵收土地之所有權人，對 於其土地之權利義務即終止，且需用土地人得進入被徵收土 地內工作，故土地徵收程序中發生徵收之不動產物權移轉之 時點即為補償費發放完竣時，意即補償費發放實係有發生不 動產物權移轉之效力，最高行政法院88年判字第4314號、89 年判字第610 號判決意旨參照。即補償費之發放係發生使徵 收土地之所有權移轉之效力，此一行政行為自當係屬對外直 接發生法律效果之行政處分，故對此發放補償費之行政處分 ，行政機關自得依法予以撤銷，則原處分所載「茲撤銷本處 （即被告）於81年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予 張朝（張井）之行政處分」，自係適法有據，並無何欲撤銷 之標的不存在之問題，亦即無何重大明顯瑕疪可言，非屬無 效處分，被告自得依法予以撤銷。
二、依更上訴審判決發回意旨，判斷行政行為是否為行政處分， 應就該行政行為整體觀察，不得割裂判斷。行政行為有撤銷 前次行政處分之意思者，則不論明示或默示，皆屬撤銷之行 政處分，不因未明確表示撤銷前次行政處分之意思而有別， 另參照釋字第423 號解釋文，亦見判斷是否為行政處分，不
因行政行為之用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲 明不服之文字而有異，故就原處分主旨後段所載「並請於文 到10日內將張朝領取之本市○○區○○段○○段213 地號之 土地徵收補償費繳還本處（即被告）」，即含有撤銷原准予 核發補償費之處分，使原公法上之給付關係消滅之意思，即 係屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方 行政行為，應屬行政處分，最高行政法院99年判字第185 號 判決意旨可資參照。原處分並於說明欄表明逾期不返還將移 送行政執行之法律效果及教示，此等內容多使用上命下從語 氣之文字，更係符合行政處分「單方規制措施」之概念，況 原處分內容均依行政程序法第96條第1 項第6 款記載「表明 其為行政處分之意旨」及「不符行政處分之救濟方法、期間 及其受理機關」之文字，後續並無其他處置，更顯見被告於 作成時有發生一定規制效果之意思，自應認係行政處分無疑 。另原處分既係含有撤銷原准予核發補償費及限期繳還土地 徵收補償費兩部分，皆無何行政程序法第111 條重大明顯瑕 疪之情形，參諸最高行政法院96年判字第1378號判決要旨， 原處分自非無效行政處分，另依行政程序法第112 條原告起 訴先位聲明部分係主張確認原處分無效，惟其皆未就限期繳 還土地徵收補償費之處分有何無效事由予以主張或爭執，原 告先位聲明主張原處分無效，係未就原處分整體觀察，僅依 割裂方式而論，主張自無理由。
三、行政訴訟法第6 條第2 項旨在敦促當事人以較簡單而有效之 方式保障自己之權利，並督促行政機關審查，原告於更一審 程序始具狀提出追加確認原處分無效，顯未踐行行政程序法 第6 條第2 項應向被告先行請求確認原處分無效，原告逕提 起本件確認處分無效之訴，自不合法。且依原處分主旨，已 表明所欲撤銷者係被告當初發放補償費之行政處分，而非原 告所主張之張朝、張井於領據文書簽名之事實行為，故被告 依法將81年間錯誤發給張朝、張井補償費之行政處分撤銷， 自無何重大明顯瑕疵可言，原處分當非無效處分。再者，所 謂繼承，繼承人自繼承開始時承受被繼承人財產上之一切權 利及義務，原告為張朝、張井之繼承人，即已繼承其收受土 地徵收補償費之權利，現既經原處分將發放補償費之行政處 分撤銷，原告自應負擔返還徵收補償費之責任，原告無端主 張原處分內容對任何人均屬不能實現，顯非有據。四、被告原以91年函撤銷原錯誤核定發給徵收補償費之行政處分 並令原告返還系爭補償費，經93年1 月訴願決定將被告91年 函撤銷。嗣被告作成原處分撤銷81年5 月28日核定發給徵收 補償費之行政處分及令原告繳還系爭土地徵收補償費。本件
係於81年5 月28日發給補償費，故撤銷事由發生於行政程序 法施行前，行政機關應無受當時尚未施行生效行政程序法規 定之拘束（最高行政法院94年度判字第1122號判決參照）， 業經本院93年度訴字第3186號判決理由闡釋甚明，故原處分 並無逾越撤銷期限之問題。被告於91年4 月8 日後，因相關 民案二審判決本件參加人敗訴，確認系爭土地所有權歸屬， 經本件參加人上訴後，相關民案三審判決駁回確定在案，始 知悉有撤銷之原因，先於91年12月25日為撤銷之處分，經訴 願撤銷，嗣作成相同意旨之原處分，故被告撤銷錯誤發給張 朝、張井補償費之違法處分，並未逾越2 年之除斥期間。五、是被告聲明：駁回原告之訴。
伍、參加人則以：
一、48年間參加人興辦之東支線圳路工程所徵收用地，除209 、 211 、212 、213 、214 地號土地外，尚包○○○區○○段 ○ ○段260 、262 、265 、267 地號（下合稱260 地號4 筆 土地；重測前為上塔段387 、365 、365 之6 、405 、364 、364 之9 地號）土地。而參加人前曾於51、52年間，申請 辦理第1 次徵收程序所取得土地之產權移轉登記，惟因被告 程序問題，以至於辦理第2 次徵收當時仍未完成，然經被告 於土地登記簿謄本註記：「奉地政處61年4 月13日北市地一 字第2846號令辦理徵收瑠公農田水利會（51）松2095、2096 號申請案」。而260 地號4 筆土地前亦因第1 次徵收補償費 是否已發竣而發生爭執，案經行政法院76年度判字第1310、 1311號判決認定第1 次徵收時之徵收補償費已於48年徵收公 告期滿即行發放完竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收 之地價補償費。至於本件原告之被繼承人張朝曾於66年間申 辦土地所有權狀遺失補發登記，並持之於81年申領第2 次徵 收補償費，則有被告75年4 月3 日北市地四字00126 號請求 臺北市政府主計處送交徵收補償地價業主領款收據之函稿及 北市府主計處75年5 月13日北市主二字第03907 號覆函甚明 。是依與系爭土地相鄰且同為第1 次徵收範圍之260 地號4 筆土地相鄰同一次徵收範圍土地之行政法院76年度判字第13 10、1311號判決內容及各機關之往來公文等文件，可判斷第 1 次徵收之補償費業已發放完竣，第1 次徵收已完成。又第 1 次徵收事實業已登載於具「公示性」土地登記簿謄本，具 有公示作用。基於徵收乃原始取得物權而不待登記，是縱使 土地登記名義人尚未變更為參加人，惟登記謄本既已有第1 次徵收事實之記載，其效力應更勝於參加人為權利存在之備 案。況被告於辦理第2 次徵收時，業將上開土地登記簿謄本 上其他登記事項之內容一字不漏移載於補償地價清冊備考欄
內。是於參加人早已有權利主張、且被告亦明知參加人已因 第1 次徵收而原始取得系爭土地所有權之情形下，實不應因 參加人形式上未於公告徵收期間向被告聲請權利備案，即認 被告將第2 次徵收補償費發予明知已非權利人之登記名義人 之行為仍屬適法。
二、第1 次徵收既已完成，依民法第759 條規定，系爭土地之所 有權縱尚未完成登記予參加人，亦僅生參加人不得處分其物 權之效果，就參加人因徵收而已原始取得之物權，並不生影 響。而原告之被繼承人既已因第1 次徵收補償而喪失所有權 ，自無權利再主張第2 次徵收償費。
三、再者，211 地號土地與系爭土地同屬第1 次徵收範圍，由參 加人因第1 次徵收而原始取得所有權；但因程序問題，直至 第2 次徵收時，參加人仍未登記為所有權人，以致於第2 次 徵收時，發生被告誤核發徵收補償費予原登記名義人林李吉 （211 地號）、張朝（213 地號）及張井（214 地號），其 中其中張朝、張井已領取補償費完畢，而林李吉於提存前死 亡，被告辦理提存後復又聲請取回，嗣其繼承人林朝成請求 被告就第2 次徵收給付徵收補償費，復發生第1 次徵收補償 費是否已發竣之爭執，曾對本件被告提起行政訴訟，經本院 93年度訴字第2730號事件（下稱林朝成案一審）判決判定第 1 次徵收時之徵收補償費已於48年徵收公告期滿即行發放完 竣，原土地所有人無權申領其後再次徵收之地價補償費，林 李吉之繼承人不服提起上訴，經最高行政法院以96年度裁字 第3294號事件（下稱林朝成案上訴審）裁定駁回上訴而告確 定。是系爭土地徵收補償費應已發放之事實足堪認定。原告 僅因40餘年前之證據資料已逾保存年限銷燬，泛言主張當年 未發放補償費，第1 次徵收有徵收失效之原因，殊非可採。陸、上開事實概要欄所述之事實，有原告93年4 月9 日聲請更正 書、93年1 月訴願決定、被告81年5 月12日函、81年5 月28 日松山機場工程用地徵收補償地價清冊、張朝81年5 月28日 收據、張井81年5 月28日收據、張朝81年6 月29日聲明書、 張朝81年7 月2 日聲明書、臺北市銀行81年5 月28日支票（ 受款人：張朝）、臺北市銀行81年5 月28日支票（受款人： 張井）、被告82年5 月28日函、93年8 月訴願決定、被告93 年4 月12日北市地四字第09331208500 號公告、北市府85年 8 月20日85府訴字第85057409號訴願決定、北市府83年11月 22日83府訴字第83075569號訴願決定、北市府83年8 月8 日 83府訴字第83006996號訴願決定、被告81年4 月16日北市地 四字第12572 號公告、訴願決定、被告91年函、張鄭菊94年 12月12日死亡證明書、被告75年4 月3 日北市地四字第0012
6 號函、北市府主計處75年5 月13日北市主二字第3907號函 、參加人81年3 月6 瑠柳農財字第342 號函及所附相關函件 、系爭土地土地登記簿、北市府48年12月2 日地用字第3689 7 號函、北市府49年1 月5 日北市地用字第00499 函、北市 府49年10月8 日北市地用字第55091 號函、被告81年3 月6 日北市地四字第5422號函、80年11月20日協調會、81年2 月 14日8301部隊土地產權疑義協調會、訴願決定及原處分附本 院卷、前一審卷、更一審卷、訴願決定卷可稽。是本件應審 酌之爭點即為：原處分是否有無效之情形；如非無效，被告 以原處分撤銷81年間所為發給徵收補償費予張朝及張井之行 為是否適法。
柒、先位聲明部分：
一、按「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成 立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者 ，不得提起之。……（第2 項）確認行政處分無效之訴訟， 須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於 30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6 條第 1 項前段、第2 項明文規定。上開行政訴訟法第6 條第2 項 之規定，其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其 行政處分是否無效，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請 求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分 經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。如經訴願程 序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為 確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序（最高行政法院94年判 字第199 號判決意旨參照）。經查，本件原告前於93年4 月 7 日就原處分提起訴願，爭執81年間被告發給張朝、張井徵 收補償費是否為行政處分，原處分撤銷者究係是否為行政處 分，此關乎原處分是否無效等情，而被告於原處分說明六載 稱：「……本處撤銷81年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補 償費新臺幣……予張朝（張井）之行政處分，並應由其返還 該公法上之不當得利……請於請於收到本文之日起10日內返 還，逾期不返還，將依行政執行法第11條規定移送強制執行 。……」等語，而徵諸被告前以91年函通知原告繳還系爭土 地徵收補償費未果，旋執上開函文為據以移送書檢送相關資 料移送臺北行執處對原告執行等情，是原告稱其等之權利或 法律上利益確有受原處分危害之虞，而有以確認判決除去之 必要，自非無據，是原告就其於更一審追加先位聲明，提起 本件確認原處分無效之請求，確有即受判決之法律上利益等 語。而原告另爭執被告得否以原處分撤銷81年發給徵收補償 費之處分等項（訴願卷第74頁參照），經被告自行審查及確
認其為行政處分後，於93年4 月20日向訴願機關提出答辯書 稱原處分於法無違（訴願卷第93至113 頁參照），並經訴願 機關實體審查後作成駁回訴願之決定（前一審卷第47至61頁 參照），則原處分業經被告為實質審查確認並非無效，應認 為行政程序之欠缺因而補正，據此，原告上開追加先位聲明 ，程序並無不合。是被告稱先位聲明未踐行行政訴訟法第6 條第2 項規定之程序，且原告無確認利益等情，自非可採。二、原告就此先位聲明之請求，係主張本件所涉撤銷之被告81年 5 月12日函與81年5 月28日之行為皆有爭執，且原處分內容 係在於撤銷被告81年5 月28日作成發放徵收補償費予張朝與 張井之錯誤行政處分，惟81年5 月28日之文書係領據文書， 張朝與張井僅依被告指示於收據上簽領補償款而已，核其性 質顯非行政處分，則被告欲撤銷之81年5 月28日處分，其處 分標的對象明顯有誤，且張朝與張井業已死亡，原處分對張 朝與張井之繼承人即原告撤銷已死之張朝與張井在81年間之 簽領事實上行為，顯無實現之可能性，是原處分既有重大且 明顯之瑕疵，且根本無法發生撤銷之效力等情。茲以： ㈠按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由 書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未 給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所 要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、 善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規 定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。 」行政程序法第111 條亦規定甚明。行政處分，係指中央 或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而無效之 行政處分與非行政處分意義不同，行政處分無效，因我國 採重大明顯瑕疵說，故行政機關作成之行政處分如具有重 大明顯之瑕疵時，為無效之行政處分，自始不發生所意欲 之法律效果；至於一行政行為如非重大明顯瑕疵，僅未對 外直接發生法律效果，即不具規制效力，則為非行政處分 ，而非無效之行政處分。經查，原處分所載撤銷被告「於 81年5 月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝（張井 ）之行政處分」等語，足認被告此部分之行政行為已對外 直接發生法律效果，具有規制效力，是由此以觀，原處分 係被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施， 而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自係行政處分 無誤。
㈡原告雖以：81年5 月28日之文書係領據文書，張朝與張井 僅依被告指示於收據上簽領補償款而已，核其性質應係事
實行為，被告竟於張朝、張井均已死亡後之93年間作成原 處分，對張朝、張井之繼承人即原告撤銷張朝、張井之事 實行為，其處分標的明顯有誤等情為主張。惟查，土地徵 收程序應有「核准徵收」及「徵收補償」二部分，其中「 徵收補償」之行政行為，並非僅發生事實效果為目的之行 政措施，而係對外直接發生法律效果，具有規制效力之行 政處分，此依釋字第652 號解釋文所用「補償處分」一語 即見甚明。另按民法第758 條、第759 條規定，亦可見不 動產物權之取得原係應經登記始生效力，惟土地徵收係於 登記前即取得不動產物權，則既無需經登記，且土地徵收 程序如前所述並非僅有單一之行政行為，在徵收程序中發 生不動產物權移轉效力之時點究係為何，此按土地法第23 1 條及第235 條規定，經徵收補償費發放完竣，被徵收土 地之所有權人，對於其土地之權利義務即終止，且需用土 地人得進入被徵收土地內工作，故土地徵收程序中發生徵 收之不動產物權移轉之時點即為補償費發放完竣時，意即 補償費發放實係有發生不動產物權移轉之效力（最高行政 法院88年判字第4314號、89年判字第610 號判決意旨參照 ），即補償費之發放係發生使徵收土地之所有權移轉之效 力，此一行政行為當屬對外直接發生法律效果之行政處分