臺灣雲林地方法院民事判決 101年度重國字第1號
原 告 張順斌
訴訟代理人 梁基暉律師
被 告 雲林縣斗南鎮公所
法定代理人 張勝雄
訴訟代理人 陳錦彰
高進棖律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國101 年8 月7 日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、被告應給付原告新台幣（下同）1192萬1600元，及自民國 100 年11月20日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之 利息。
二、訴訟費用由被告負擔。
三、願供擔保請准宣告假執行。
貳、陳述：
一、緣原告於94年4 月間為購買坐落雲林縣斗南鎮○○段373 號 土地（下稱系爭土地），經出賣人向被告查詢系爭土地使用 分區係住宅區，遂於94年4 月20日與訴外人沈松川、沈文進 、沈文聰、沈文吉簽訂不動產買賣合約書，以總價金1916萬 元購買系爭土地，並給付定金416 萬元，其後為再確認系爭 土地使用分區情形，土地共有人沈松川及原告助理李淑華均 向被告申請都市計劃土地使用分區證明書，詎被告所屬公務 員執行職務時，未詳查系爭土地係「部分道路用地、部分住 宅區」，竟分別於94年5 月3 日函覆沈松川系爭土地為住宅 區、於94年5 月6 日核發土地使用分區為住宅區之證明書（ 下稱系爭證明書）予李淑華，原告乃於94年5 月20日給付尾 款1500萬元予賣方，迨100 年10月間原告因出售系爭土地， 由訴外人鄭雅文向被告申請都市計劃土地使用分區證明書， 經被告於100 年10月19日核發土地使用分區○○○○道路用 地、部分住宅區」之證明書，原告始知當初被告所屬公務員 未予詳查即核發錯誤之土地使用分區證明書，而有過失。二、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第 2 條第2 項前段定有明文。又所謂「行使公權力」，係指公
務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言 ，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為， 以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會 成員之利益，以達成國家任務之行為，最高法院著有84年度 台上字第2551號、89年度台上字第2528號判決足資參照。故 其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理行為） ，尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為在內 。且政府機關因都市計劃將土地劃分為住宅區、工業區或其 他專區，本屬公權力之行使，如何界定土地位置與使用用途 ，本需經由相關行政措施定之，土地使用分區證明之核發即 為其中之一環，且對於民眾權益之影響係最為直接，亦屬深 鉅，因此行政機關公務員基於行政權力作為所核發之土地使 用分區證明書，表彰該土地之位置與使用用途，亦為交易市 場唯一依賴與判斷土地主要交易價值之文書。是本件原告為 購買系爭土地，由出賣人向被告查詢而知系爭土地使用分區 係住宅區，其後土地共有人沈松川及原告助理李淑華並均向 被告申請都市計劃土地使用分區證明書，經被告分別以94年 5 月3 日雲南鎮建字第0940005139號函覆系爭土地為住宅區 ，以94年建服分字第296 號簡便行文表核發土地使用分區為 住宅區之證明書予原告。查都市計劃土地使用分區（或公告 設施用地）證明書之申請，屬提供資訊之公法上事實行為， 具備行使公權力行為之性質，而原告為被告公權力行使之對 象，原告若因該土地使用分區證明書之核發登載錯誤致受有 損害，自屬國家賠償法第2 條所稱之被害人，得請求國家賠 償。
三、次按依國家賠償法第2 條所規定之損害賠償責任，以公務員 於執行職務行使公權力時，有故意或過失，不法侵害人民自 由或權利，致被害人受有損害，且其損害與公務員行使公權 力之行為間有因果關係存在，始足當之。而損害賠償之債， 以有損害之發生及有責原因之事實，並二者之間，有相當因 果關係為成立要件，最高法院亦著有48年台上字第481 號判 例可資參照。查被告所屬公務員原應本於職掌謹慎從事，詳 予查明地籍套繪圖都市計劃圖後發給，乃其所屬公務員，於 核發過程未詳予查明，遽行核發錯誤之系爭證明書，此項錯 誤，顯有過失甚明，再在正常情況下，根本沒人會買系爭土 地，縱購買系爭土地，亦不可能以該等價格購買，原告因系 爭土地使用分區證明書記載為住宅區，而嚴重誤判系爭土地 之價值，以1916萬元購買系爭土地，並於94年5 月20日再給 付尾款1500萬元予賣方，原告之所以可與賣方履行完畢買賣 交易，全係因被告核發錯誤之系爭證明書致原告獲得不正確
之資訊，是原告之損害與被告之過失行為間，顯有相當因果 關係，被告自應負賠償責任。
四、再按損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填 補債權人所受損害及所失利益為限，民法第216 條第1 項定 有明文。且關於賠償損害之請求，應以受有實際損害為要件 ，而損害賠償之範圍，則應以被害人實際所受損害為衡。至 賠償之數額，雖應視其實際所受損害之程度以定其標準，如 實際確已受有損害，而其數額不能為確切之證明者，法院自 可依其調查所得，斟酌情形為之判斷（最高法院19年上字第 2316號、18年上字第2746號判例意旨足資參照），民事訴訟 法第222 條第2 項亦有明文。原告誤信被告之土地使用分區 證明書記載為真，方交付賣方1916萬元以取得系爭土地，原 告購買系爭土地面積為3016平方公尺，總價金1916萬元，查 系爭土地使用分區○○○道路用地，面積1530平方公尺，部 分住宅用地，面積1486平方公尺，且該道路斜貫於系爭土地 ，住宅用地部分難以整體規劃建築使用，而計劃道路用地， 政府未經徵收，且是否徵收，均屬不知，該部分亦無法作為 建築使用，又系爭土地94年度之公告土地現值為每平方公尺 2400元，價值723 萬8400元（3016×2400＝0000000 ），原 告以1916萬元購買，受有1192萬1600元之損害（1916萬元－ 723 萬8400元＝1192萬1600元）。五、末按，原告就系爭土地因辦理貸款銀行要求，除94年申請土 地使用分區證明書外，被告99年5 月26日、100 年5 月24日 仍錯誤核發土地使用分區為住宅區之證明書與原告，是本件 國家賠償請求權之時效應以原告收受被告100 年10月19日函 核發「都市計劃土地使用分區○○道路用地、部分住宅區」 證明書後知悉受有損害為起算點，是原告於100 年11月8 日 以書面向被告請求國家賠償，嗣被告函覆拒絕賠償，原告於 101 年3 月13日提起本件訴訟，與國家賠償法第8 條之時效 規定無違。
乙、被告方面：
壹、聲明：
一、原告之訴及假執行之聲請均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
三、如受不利判決，願以現金或同額之臺灣銀行發行之無記名可 轉讓定期存單供膽保，請准宣告免為假執行。
貳、陳述：
一、按國家賠償法第8 條規定：「賠償請求權，自請求權人知有 損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五 年者亦同。」本件原告主張其因被告94年5 月3 日函文意旨
及94年5 月6 日土地使用分區證明書之記載不實致原告於「 94年4 月20日」之不動產買賣契約中受有損害，則原告雖稱 係於被告在100 年10月19日發給訴外人鄭雅文都市計劃土地 使用分區證明書始知悉受有損害，姑不論原告此部分主張是 否真實，原告之請求權應已罹於5 年時效規定而消滅。二、被告於87年8 月間完成「變更斗南都市計畫（第二次通盤檢 討）計畫書」，並經省政府於87年11月11日核定在案，由縣 政府於87年12月7 日公告生效，而系爭土地所在該都市計劃 第21案之「附帶條件或其他說明欄」已載明：「應另行擬定 細部計畫（含配置適當之公共設施及擬具具體公平合理之事 業及財務計畫）並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得 發照建築」，亦即係爭土地僅通過審議自「農業區」變更為 「住宅區」之程序，日後若欲為建築使用，其條件為擬定細 部計畫及完成法定程序，查該細部計畫之擬定及審議公告之 程序至今尚未完成，是系爭土地僅得從事原來之使用即供農 業使用，與原告於94年4 月20日簽定不動產買賣契約書時之 使用現況相同，原告並無損害。
三、被告就系爭土地所為之函文或核發之證明書，並無不實： ㈠訴外人沈松川94年4 月29日向被告提出申請，其申請內容係 就系爭土地之「做農業使用之現況」為函覆，與土地使用分 區證明無直接關聯，且被告依據都市計畫書函覆之內容，並 無不實之處。
㈡被告94年5 月6 日核發之系爭都市計畫土地使用分區證明書 ，其記載亦無不實：
１系爭證明書第1 點已明確告知申請人係依據「已公告實施之 都市計畫圖及地籍套繪圖」核對，僅供參考；若欲作建築使 用則應依現地指示建築線為準，惟因該都市計畫區域尚未完 成細部計畫，自無建築線指定之問題，即申請人已知悉系爭 土地於細部計畫完成前僅得從事原來之使用即供農 業使用，仍不得供作建築使用。
２系爭證明書第2 點係就申請地號之特殊土地使用規定予以查 列，至於其他土地使用分區管制之規定，申請人應逕洽都市 計畫主管機關查詢。可知被告之系爭證明書僅就「開發條件 」查列，對於「開發限制」則應自行向主管機關查詢，則原 告所稱土地使用分區證明書為土地交易主要判斷依據，即非 正確。
３系爭證明書第5 點則係被告依斗南都市計畫查核，系爭土地 「所在區域」編定為「住宅區」（即整個區塊），此並無不 實，且證明書之都市計畫書中特別土地使用規定已明示有關 公共設施負擔比率之規定，應另行擬定細部計畫，並依細部
計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築，自已明確告知 申請人系爭土地之「開發條件」之限制，並無不實之處。 ㈢被告100 年10月19日核發之都市計畫土地使用分區證明書， 其說明欄記載亦無不實之處：
１第1 點至第4 點與系爭證明書之上開說明相同。 ２第5 點雖有「土地使用分區○○○○○道路用地、部分住宅 區」之記載，然查此乃就系爭土地「實際坐落位置」套繪到 都市計畫地籍圖上，即若按該都市計畫圖所示，系爭土地「 坐落之位置」（即特定位置）將來有部分將作建地、有部分 作道路用地，且被告於該證明書有特別載明有關公共設施負 擔比率之規定「應依主要計畫書決議內容，擬定細部計畫， 並提供適當之公共設施用地及擬具公平合理事業及財務計畫 後始得發照建築」，已明確告知土地開發條件。四、原告之請求不符國家賠償法第2 條第2 項規定之要件： ㈠被告對於土地使用分區證明書之發給，其性質為提供資訊之 公法上事實行為，非屬被告公務員執行職務行使公權力之行 為。
㈡被告所屬之公務員並無「因故意或過失」而發給記載不實事 項之證明書，已如前述。
㈢被告於94年5 月6 日所發給證明書之對象為李淑華，於100 年10月18日所發給證明書之對象為鄭雅文，均非原告，故原 告並非上開土地使用分區證明書發給之相對人，即非國家賠 償之被害人。
㈣被告所發給之土地使用分區證明書，僅係資訊提供及參考， 與人民基於契約自由原則（即表意人係綜合各項因素及經濟 效益後而為意思表示，非基於該證明書為意思表示）所訂定 之不動產買賣契約，並無相當因果關係。
㈤原告所提出之不動產買賣合約書所示，其簽約及給付訂金之 時間均為「94年4 月20日」，觀諸被告發給系爭證明書之時 間點為「94年5 月6 日」，顯然原告訂約之動機及考慮因素 ，與94年5 月6 日之證明書無關，則原告主張因證明書記載 錯誤而購買系爭土地之說辭尚非實在。
五、原告並未受有實質之損害，縱認其受有損害，其損害與被告 所為之函文或核發之證明書無關，無相當因果關係： ㈠如前所述，87年斗南鎮都市計畫第二次通盤檢討第21案變更 都市計畫有附帶條件，即其土地屬整體開發區域，及該區域 土地需擬定細部計畫完成法定審核程序，之後再依細部計畫 採行開發方法。
㈡而所謂細部計畫，其公共用地設施之取得方式有三，其一為 區段徵收，其二為公辦市地重劃，其三為自辦市地重劃，惟
無論採何種方式開發，區段內或重劃區內之地主係按「一定 比率」提供公共設施用地及取回土地，與重劃前之土地坐落 何處，或重劃前土地所在位置作何使用，並無關聯，即原有 土地被劃定為住宅區○道路用地、綠地或其他公共設施用地 ，其取回土地比率及條件均相同，重劃區土地所有權人之權 益不受任何影響。
六、原告主張之損害數額亦非實在：
㈠原告身為代書，於簽定不動產買賣契約當時應已明確知悉系 爭土地業經第二次都市計畫變更為「住宅區」，將來若細部 計畫完成後即可供建築使用，因此始願在「作農業使用之現 狀」以每坪2 萬1000元高價購買，顯然原告係著眼於將來之 土地開發利益，故其出價與被告發給之證明書無關。 ㈡且原告主張以系爭土地買賣價金減去系爭土地依94年公告現 值計算所得價額之差額作為賠償數額，與「所受實質損害及 所失利益損害」之要件不符，亦無任何根據。
理 由
壹、程序方面：
按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求 之。又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十 日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時 ，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項 、第11條第1 項前段分別定有明文。查原告主張被告應負國 家賠償責任，前於100 年11月8 日以書面向被告請求損害賠 償，經被告以100 年11月9 日雲南鎮建字第1000015747號函 拒絕賠償在案，有原告提出之申請書及上開函文影本在卷可 稽，則原告提起本件國家賠償之訴訟，於程序合乎上開規定 ，先予敘明。
貳、兩造不爭執之事實：
一、系爭土地位於被告87年8 月「變更斗南鎮都市計畫（第二次 通盤檢討）計畫書」第21案，該計畫前經原台灣省政府核定 通過，並由雲林縣政府於87年12月7 日公告。二、原告與訴外人沈松川等人於94年4 月20日就系爭土地簽訂不 動產買賣合約書。
三、被告94年5 月3 日雲南建字第040005139 號函覆沈松川系爭 土地經斗南都市計畫通盤檢討編為住宅區，仍為原來農業使 用。
四、被告於94年5 月6 日以（94）建服分字第296 號簡便行文表 核發予訴外人李淑華之都市計劃土地使用分區（或公共設施 用地）證明書，所記載系爭土地之土地使用分區為「住宅區 」，惟被告於100 年10月19日核發予訴外人鄭雅文之都市計
劃土地使用分區（或公共設施用地）證明書，所載系爭土地 之土地使用分區○○○○○道路用地、部份住宅區」。五、上開都市計畫之細部計畫迄今仍未完成。
六、原告主張其損害發生之時間，迄原告於100 年11月8 日以書 面向被告請求賠償時止，已逾5 年（按原告主張損害係於94 年4 月20日就系爭土地簽訂買賣契約時發生，原告訴訟代理 人則補稱至遲於94年5 月20日繳清土地買賣價金時一定有損 害發生）。
叁、得心證之理由：
一、按（請求國家賠償之）賠償請求權，自請求權人知有損害時 起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦 同，國家賠償法第8 條第1 項定有明文。且上開法文前段所 定2 年之時效期間，係自請求權人知有損害及賠償義務人之 時起算，後段規定5 年之期間，則自損害發生時起算，縱請 求權人不知受有損害或不知何人為賠償義務人，亦不影響除 斥期間之進行。換言之，自有損害發生時起已逾5 年，無論 請求權人對於損害之發生及賠償義務人是否知悉，均不得再 行使。經查，本件國家賠償訴訟，原告係於100 年11月8日 以書面請求被告賠償損害，經被告於100 年11月9 日函覆拒 絕後，原告於101 年3 月13日起訴請求被告賠償其損害等情 ，有起訴狀之本院收狀章、原告之申請書及被告100 年11月 9 日雲南鎮建字第1000015747號函附卷可稽（見卷第1 頁、 第16頁至第18頁），已堪認定。而原告自承因被告就系爭土 地所核發系爭證明書之土地使用分區記載錯誤，原告所受土 地價差之損害，於94年4 月20日原告與訴外人沈松川、沈文 進、沈文聰、沈文吉簽訂不動產買賣合約書時、即已發生， 則原告所受損害之發生時即應為94年4 月20日，迄原告100 年11月8 日以書面請求被告賠償損害，或於101 年3 月13日 起訴請求被告賠償其損害，其賠償請求權顯已逾5 年之除斥 期間而消滅。
二、原告固辯稱本件國家賠償請求權之時效應以原告收受被告於 100 年10月19日所核發記載系爭土地為「部份道路用地、部 份住宅區」之證明書後，原告知悉受有損害為起算點，惟原 告既主張其損害於94年4 月20日立約時即已發生，迄原告於 100 年11月8 日以書面請求被告賠償損害，或於101 年3 月 13日提起本件訴訟，早逾5 年，其賠償請求權已因除斥期間 經過而消滅。至於原告何時知悉受有損害，及賠償義務人為 何人，均不影響其除斥期間經過之效力。原告主張其請求權 時效應以原告知悉受有損害時起算，至起訴時尚未消滅云云 ，揆之上開說明，自無足採。
三、且查，系爭證明書有關「計劃書中特別土地使用規定」加蓋 戳章載明「應另行擬定細部計劃，並俟細部計劃完成法定程 序發佈實施後始得發照建築」等語，有原告所提出被告核發 之94年5 月6 日（94）建服分字第296 號簡便行文表核發之 都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書在卷足憑 （見卷第13頁）。故系爭證明書雖記載系爭土地之土地使用 分區為住宅區，然系爭土地所在之都市計劃案，於被告94年 核發系爭證明書時，僅有主計劃之都市計劃書、圖，細部計 劃迄今尚未完成乙情，為兩造所不爭執，則原告所有系爭土 地之現狀及用途，自不因主計劃先行公告而有所變更，換言 之，系爭土地既仍維持都市計劃檢討方案主計劃公告前之登 記面積、地目、用途，其現况並無變更，自難認原告會受有 何種損害。再者，主計劃縱經公告，若無細部計劃也不可能 實施。且細部計劃即使完成，因將來執行細部計劃需以區段 徵收或市地重劃之方式為之，其中以區段徵收之方式為之者 ，係就整個街廓全部辦理徵收、整理後，由原土地所有權人 選擇是否全部領取徵收補償費，如不全部領取，即可以以一 部土地做為抵費地（抵償實施重劃之費用）後領回一定成數 之土地；若以市地重劃方式為之者，則不問公辦或私辦之市 地重劃，均係由重劃區街廓內全體土地所有權人提供一定比 例之土地做為公共設施用地，剩餘可供建築之土地再提供一 部分做為抵費地，最後剩餘部分始能由全體土地所有權人組 成之重劃會按各所有權人受益之比例為分配。但不論以何種 方式執行細部計劃，原告均能按照重劃前土地面積之一定比 例在細部計劃區內分得住宅面積，故原告可取得土地之比例 與同計劃區內之其他土地所有人均屬相同；進一步言之，經 細部計劃重為分配後，原所有權人受分配土地之位置，通常 已經不是其原所有土地之位置，即使目前主計劃將預定道路 用地先劃設出來並坐落在系爭土地上，將來執行細部計劃實 施區段徵收或市地重劃時，原告所受分配或領回之土地亦未 必坐落原處，即使坐落在原處，依照前述由同一計劃區內全 部土地所有人按相同比例負擔公共設施用地及抵費地之作業 規定，亦不會由原告一人全部負擔「目前依主計劃劃設在系 爭土地上之道路用地」，原告主張因主計劃將預定道路用地 先劃設出來並坐落在系爭土地上，而被告核發之土地使用分 區證明書卻未正確記載，已使原告受有損害云云，是對於於 都市計劃相關規定有所誤解，其主張為不可採。四、綜上所述，原告對被告之國家賠償請求權，已逾5 年之除斥 期間而消滅。且系爭土地既仍維持都市計劃檢討方案主計劃 公告前之登記面積、地目、用途，其現况並無變更；而將來
執行細部計劃時，原告可取得土地之比例與同計劃區內之其 他土地所有人均屬相同，亦難認原告受有何種損害。則原告 依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，主張其因被告核發錯 誤之土地使用分區證明書，致受有損害，請求被告給付原告 1192萬1600元及自100 年11月20日起至清償日止，按週年利 率百分之5 計算之利息，即無理由，應予駁回。又原告之訴 既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。肆、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條判決如 主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 22 日
民事第三庭 法 官 邱瑞裕
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 101 年 8 月 27 日
書記官 顏錦清