有線廣播電視法
臺北高等行政法院(行政),訴字,101年度,428號
TPBA,101,訴,428,20120802,1

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第428號
101年7月19日辯論終結
原 告　紅樹林有線電視股份有限公司
代　表　人　郭朝男（董事長）
訴訟代理人　吳孟勳　律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇蘅（主任委員）
訴訟代理人　何伯俊（兼送達代收人）
　　　　　　謝明謙
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：
⑴被告依富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）97 年度年報記載，臺北市政府為富邦金控公司最大股東，持股 比率14.26%，並取得2 席董事席位；依台灣大哥大股份有限 公司（下稱台哥大公司）97年度年報記載，富邦金控公司10 0%持股之富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券公司） 持有台哥大公司股份96,525,640股及富邦人壽股份有限公司 （下稱富邦人壽公司）持有台哥大公司股份89,773,963股， 台哥大公司復透過台信電訊股份有限公司（下稱台信電訊公 司）、台灣固網股份有限公司（下稱台灣固網公司）、台固 投資股份有限公司（下稱台固投資公司）及台固媒體股份有 限公司（下稱台固媒體公司）多層次轉投資原告，提經被告 98年11月18日第327 次委員會議審議，認臺北市政府與原告 有間接投資關係，原告每季申報股權切結承諾無違反黨政軍 退出媒體規定，應負違法過失責任，違反有線廣播電視法第 19條第4 項及第24條第1 款規定，乃依同法第68條第1 項第 2 款規定，以98年12月22日通傳營字第09841083820 號裁處 書處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並自行政處分書送達 之日起1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出 廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除。
⑵原告不服，提起訴願，經行政院撤銷該處分。旋被告再提99 年5 月19日第359 次委員會議審議，以99年7 月1 日通傳營 字第0994104265 1號裁處書維持原裁罰處分。原告仍不服， 再提起訴願，經行政院撤銷該處分。嗣被告舉行聽證程序，



以101 年1 月16日通傳營字第10141000400 號裁處書再維持 原裁罰處分。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。二、原告訴稱：
⑴原處分依有線廣播電視法第19條第4 項、同法第24條第1 款 及同法第68條第1 項第2 款規定，科處原告罰鍰10萬元，並 命原告自裁處書送達之日起，1 年內就臺北市政府之間接投 資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定之部分，以適當方式予 以排除，原告若無法於前揭期間內改正其違法行為，將按次 連續處罰；情節重大者，得廢止營運許可，並註銷營運許可 證。其處分之主要理由略以：
①臺北市政府對富邦金控公司有直接投資關係、富邦金控公 司對台哥大公司有間接投資關係、台哥大公司復透過台灣 固網公司、台固投資公司及台固媒體公司多層次轉投資原 告等6 家有線電視股份有限公司，臺北市政府與上開系統 經營者有間接投資關係，已該當有線廣播電視法第19條第 4 項之構成要件，應依同法第68條第1 項第2 款規定裁處 並要求限期改正。
②有線廣播電視法第19條第4 項有關間接投資之認定未限定 轉投資之層數，與外國人間接持有股份之認定不同，應係 立法者有意為寬嚴不同之規範密度，無從比附援引。 ③有線廣播電視法為監理有線廣播電視事業之特別法，應優 先於公司法及證券交易法而適用。原告填報股權結構資料 ，並於每年1 、4 、7 、10月向被告申報，對於政府、政 黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投 資之特別規定已有所認識，平時即應審慎檢視股權結構是 否符合有線廣播電視法規範，並應隨時注意股東及間接投 資之股東是否有上揭情形。原告之法人代表董事及法人代 表監察人均為母公司台固媒體公司指派，實際上為公司執 行業務，應負善良管理人注意之義務，疏於注意政府不得 直接、間接投資之規定，怠於檢視股權結構是否符合有線 廣播電視法規範，遭被告98年12月及99年6 月間核處後， 於99年7 月、10月、100 年1 月、4 月、7 月及10月共6 次出具切結承諾無違有線廣播電視法第19條之規定，原告 顯有應注意並能注意而不注意之過失。
④查臺北市政府為富邦金控公司主要股東，台哥大公司與富 邦金控公司、富邦證券公司及富邦人壽公司為實質關係人 ，且富邦金控公司董事長同時為原告最終母公司台哥大公 司副董事長、台灣固網公司、台固投資公司及台固媒體公 司之董事，富邦金控公司副董事長同時為富邦人壽公司、 原告最終母公司台哥大公司、台灣固網公司、台固投資公



司及台固媒體公司之董事長，原告所稱台哥大公司非屬富 邦金控公司具有控制能力之公司，故台哥大公司就他公司 （包括原告）之直接、間接持股均不列為富邦金控公司之 間接投資，自亦非屬富邦金控公司上層股東之間接投資， 非屬實情。
⑤95年時，原告之母公司為富洋媒體科技股份有限公司，最 終母公司為台灣固網公司，96年時母公司變更為台固媒體 公司，最終母公司為台哥大公司，上述投資人行為及股權 變動，係為集團企業間有計畫之對價合併，與公開市場隨 時買賣股票情形不同，無不確定性，原告之母公司及最終 母公司對原告具高度控制力，原告對於其上層投資者之變 動情形顯可隨時知悉。
⑥然查，被告所為原處分，應屬違法，且損害原告之權益甚 鉅，難令原告甘服，爰敘明起訴之理由如後。
⑵關於有線廣播電視業者因黨政軍違法投資致受被告裁罰乙事 ，已有數十件類似案件提起行政訴訟並繫屬於鈞院，其中： ①聯禾有線電視股份有限公司起訴之案件（案號：101 年度 訴字第379 號），股權結構與本件相同，違法投資之行為 人同為臺北市政府，透過富邦金控公司與台哥大公司間接 投資系統經營者（即該案原告），鈞院業已於101 年6 月 12日判決撤銷該案被告所為之行政處分，該案之裁判理由 係以：違反行政法上義務者為臺北市政府，而非原告（原 告不負有上開不作為義務），基於處罰法定主義，被告僅 以原告單純因臺北市政府違反有線廣播電視法第19條第4 項規定而被間接投資為由而為裁罰，即屬無據；且有線廣 播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何事前或事後 防止其受臺北市政府或上市公司投資決定之作為義務，亦 不可能期待其事前或事後有防止之作為能力，原告並無可 非難性及可歸責性，於主觀上就被間接投資結果之發生無 故意或過失，自不應受罰，又原處分限期命原告以「適當 方式」排除上開結果，亦不符行政行為明確性原則而撤銷 該案違法行政處分。另觀天下有線電視事業股份有限公司 起訴之案件（案號：101 年度訴字第398 號）以及永佳樂 有線電視股份有限公司起訴之案件（案號：101 年度訴字 第433 號），股權結構亦與本件相同，鈞院亦已分別於10 1 年7 月3 日、101 年7 月12日判決撤銷該案被告所為之 行政處分。
②另鈞院100 年度訴字第911 號（嗣經最高行政法院以101 年度判字第194 號判決駁回被告上訴確定）、101 年度簡 字第157 號、101 年度簡字第176 號、101 年度訴字第33



6 號、101 年度簡字第175 號、101 年度訴字第337 號、 101 年度訴字第338 號，以及101 年度簡字第210 號等判 決，亦已判決認定被投資之廣播電視業者無故意過失、無 可非難性及可歸責性，且處於被動狀態，既非事先知情， 亦非與黨政軍有意思聯絡，無防止發生之可能性，處於無 法拒絕黨政軍直接間接投資之地位；甚且被投資業者並無 政府機關之調查權限，依現行法制，更無任何得以防止相 關黨政軍對於廣播電視業者進行所謂間接投資之有效措施 ，因而判決撤銷被告各該違法之行政處分。
⑶原處分違反訴願法第95條前段及第96條關於訴願決定拘束力 之規定，以及行政程序法第8 條所揭示之誠信原則，應屬違 法之行政處分：
①查被告前於98年12月22日以通傳營字第09841083820 號所 做出與本案相同之行政處分，經原告提起訴願後，業遭行 政院以院臺訴字第0990096621號決定書敘明：「他人之投 資行為如非訴願人所能掌控，如何認定訴願人有違法之故 意或過失？」等理由，認定其行政處分違法而撤銷該處分 ，嗣被告再於99年7 月1 日以通傳營字第09941042651 號 裁處書，對原告為相同之處分，原告不服該處分提起訴願 後，行政院復於院臺訴字第0990107272號決定書再次敘明 原告無可責性之理由而撤銷該處分，惟被告竟罔顧上級機 關二度撤銷其處分之訴願決定，再以同一理由接續做出裁 罰內容相同之第3 次（即本次）處分，明顯未按訴願決定 意旨為之，已違反前揭訴願決定拘束力之規定，原處分顯 屬違法，致原告權利受有損害，自不待言。
②被告除未遵循前揭訴願決定一再對原告裁罰外，同時又於 99年2 月10日第343 次委員會議紀錄中第七案通過提出研 議修正有線廣播電視法部分條文修正草案，且於所公告之 有線廣播電視法部分條文修正草案總說明中論及「本修正 草案修正重點如下：一、將現行完全禁止直接投資及間接 投資有線廣播電視系統經營者之規範方式，修正為完全禁 止直接投資、禁止擔任董事、監察人等，及禁止以間接投 資或其他方式控制有線廣播電視系統經營者（修正條文第 20條第1 項）。二、為利本會未來在實務上便於認定，將 間接投資一定持股以上等情形擬制為「實質控制」有線廣 播電視系統經營者（修正條文第20條第2 項）。……五、 明定黨政機關（構）控制系統經營者之處罰，並修正為處 罰黨政機關（構）投資人（修正條文第68條之1 第1 項至 第4 項）。」，又該草案於前屆立法院會期曾經二讀通過 ，因立法委員於101 年1 月份改選，基於屆期不續審之原



則，行政院第3286次院會已決議重新送請立法院審議，並 經行政院列為「優先審議通過之急迫性法案」，故被告顯 然明知以系統經營者為裁罰對象，無異要求系統經營者（ 被投資者）為黨政軍（投資者）之違法行為負責，實不合 情理，且與憲法上之「有責任始有處罰」、「自己責任」 之原則相違背，而有違憲之虞。被告既已確知現行黨政軍 條款有如上之缺失、悖於公平正義之原則並有違憲之虞， 而提出修法並送行政院審議，另一方面卻又罔顧上開條文 確有違憲之虞之認知及其上級行政機關之2 次撤銷被告處 分之訴願決定，再次對原告做出內容相同之系爭裁罰處分 ，顯已違反行政程序法第8 條之規定；又被告第1 次以違 反有線廣播電視法黨政軍條款處罰之有線電視系統經營者 約20幾家，足見黨政軍間接投資有線電視系統經營者乃普 遍存在之現象，被告如認此項議題涉及重大公共利益，本 應於第1 次開罰前即舉辦聽證會，何以於其上級機關2 度 撤銷被告處分後，始舉行聽證會？被告此舉無非係為規避 其上級機關行政院對其違法行政處分之審查，知法違法， 要無足取，原處分自應予以撤銷。
⑷原處分違反憲法上「有責任始有處罰」、「自己責任」之原 則，以及違反司法院釋字第275 號解釋意旨、行政罰法第7 條：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰」，應屬違憲、違法之行政處分：
①有線廣播電視法第19條第4 項之禁止規範，其受規範之對 象應為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人 」，並非系統經營者，原告自無違反行政法上義務之行為 ，更無故意或過失可言，原處分強迫原告為他人之行為負 責，應屬違憲、違法之行政處分：
⒈按有線廣播電視法第19條第4 項規定：「政府、政黨、 其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資 系統經營者」。由上開條文之文義可知，其所欲規範之 對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託 人」（即黨政軍），且禁止黨政軍「直接、間接『投資 』系統經營者」，因之，系統經營者依法並無「不得被 黨政軍投資」之不作為義務存在，其理甚明。
⒉次按，行政罰法第7 條第1 項明定：「違反行政法上義 務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，參諸該 條之立法理由謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』 之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主 觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並 非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性」；



又許玉秀大法官在司法院釋字第687 號解釋所提出之部 分協同意見書中，對於憲法上之「自己責任原則（或個 人責任原則）」亦有相當精闢之闡釋：「憲法上的自主 原則，以肯認人性尊嚴為前提。人的尊嚴來自價值受到 肯定，人的價值則來自於有決定權，承認人有自我決定 生命發展的權利，也就是發展生命的自由，人才有尊嚴 ，所以人性尊嚴和人格自主是一體兩面。人性尊嚴與人 格自主，是一切基本權的基礎，開發基本權的內涵和類 型，也是為了維護人性尊嚴與人格自主這個基本價值。 為了維護以人性尊嚴與人格自主為核心所建構起來的基 本權系統，需要一套有效的法律程序，建構這一套有效 法律程序的基本原則，就構成了現代法治國原則，所以 可以說維護人性尊嚴與確保人格自主，是法治國憲法的 核心價值，自主原則也因此是法治國的第一個基本原則 。一個自主的人，才能有自己的決定，也才能為自己的 決定負責，而且也只為自己的決定負責，不能遭強迫為 別人的決定負責（自己責任原則）；決定之所以稱為錯 誤，因為會得到負面的效果，所以有了錯誤的決定，因 而要承擔負面的效果時，也只能對能決定的錯誤承擔負 面效果（過錯責任原則）。以上兩個原則，是現代法治 國家使人民因自己的錯誤決定，承擔負面效果所遵循的 基本原則，在刑法上即稱為無責任無刑罰原則，學理上 稱為罪責原則。將行政處罰納入，即稱為無責任無處罰 原則。多數意見審查無責任無處罰原則，就是在同時審 查自己責任原則及過錯責任原則。因為無責任無處罰原 則的內涵是：行為人無故意或過失不受處罰，所謂無故 意或過失不處罰，等於無故意或過失行為不處罰，沒有 行為，故意或過失是沒有意義的概念」。
⒊經查，被告固以原告有「有線廣播電視法第24條第1 款 」（即黨政軍間接投資系統經營者）之情形，而依同法 第68條第1 項之規定科處罰鍰10萬元並要求原告限期改 正云云（按：有線廣播電視法第68條處罰系統經營者之 規定，係透過同法第24條第1 款規定，連結到第19條禁 止黨政軍投資系統經營者之禁止規範，已與憲法上之「 無責任即無處罰原則」不符，已有違憲之虞）；惟查， 原告受臺北市政府多層次間接投資之事實狀況，乃係因 臺北市政府持有富邦金控公司14.26%之股份，而富邦金 控公司旗下之富邦證券公司及富邦人壽公司又分別持有 原告之「上5 層之投資公司」（即台哥大公司）之部分 股份所造成之結果，換言之，「原告被臺北市政府多層



次間接投資」之事實，並非原告違反行政法上義務之行 為所造成，故被告科處原告罰鍰並命原告限期改正之原 處分，形同係強迫原告「為他人（臺北市政府）之行為 負責」，其處分應已違背前述憲法上之「自己責任」、 「無責任即無處罰」之原則，應屬違憲之處分。又原告 既無違反行政法上義務之「行為」，又何來故意或過失 可言？原處分顯係違反司法院釋字第275 號解釋意旨及 行政罰法第7 條之規定，而屬違法之處分，應予撤銷。 ②原告與台哥大公司、台灣固網公司、台固投資公司、台固 媒體公司、富邦人壽公司、富邦證券公司、富邦金控公司 等公司之間，並非經營權高度集中之公司，原告無從隨時 知悉上層投資者之變動情形：
⒈原處分固以：台哥大公司與富邦金控公司、富邦證券公 司及富邦人壽公司為實質關係人，且富邦金控公司董事 長同時為原告最終母公司台哥大公司副董事長、台灣固 網公司、台固投資公司及台固媒體公司之董事，富邦金 控公司副董事長同時為富邦人壽公司、原告最終母公司 台哥大公司、台灣固網公司、台固投資公司及台固媒體 公司之董事長，故認定台哥大公司為富邦金控公司具有 控制能力之公司，台哥大公司就他公司之直接、間接持 股均屬富邦金控公司之間接投資，且原告母公司之股權 變動係為集團企業間有計畫之對價合併，此與公開市場 隨時買賣股票情形有所不同，並無有價證券公開市場交 易之不確定性，原告對於其上層投資者之變動情形顯可 隨時知悉云云，推論原告主觀上有違反有線廣播電視法 第19條4 項、第24條第1 款之故意或過失。 ⒉按公司法第27條第1 項固規定：「政府或法人為股東時 ，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職 務。」然查，公司依該規定指定自然人代表行使職務時 ，仍應由公司之最高決策機關即董事會之決議為之（公 司法第202 條參照），並非可由董事長一人獨斷獨行。 經查，台哥大公司之董事長福記投資股份有限公司（下 稱福記公司）指派之代表人蔡明興固與富邦金控公司副 董事長明東實業股份有限公司（下稱明東公司）指派之 代表人為同一人，惟富邦金控公司除蔡明興、蔡明忠等 所代表之明東公司當選6 席董事外，尚有臺北市政府當 選3 席董事，以及另有4 席獨立董事；又台哥大公司除 蔡明興所代表之福記公司當選3 席董事外，尚有台信聯 合投資股份有限公司當選2 席董事，以及另有4 席獨立 董事，足見徒憑富邦金控公司董事長或台哥大公司董事



長一人，對於台哥大公司100%持股之子公司及孫公司等 ，並不具有實質之控制力或影響力，況富邦證券公司及 富邦人壽公司僅分別持有台哥大公司2.54% 及2.362%股 份，如何能謂富邦金控公司對於台哥大公司係屬「具控 制能力之公司」，實匪夷所思。原處分徒憑台固媒體公 司與富邦金控公司有部分董事相同，即謂原告及台固媒 體公司、富邦金控公司等為經營權高度集中之公司，原 告對於上層投資者之變動情形可隨時知悉云云，顯然違 反公司法之規定，毫無根據，自無足採。又原告之股東 為台固媒體公司、大佧有限公司（下稱大佧公司），持 股比例分別為29.53%及70.47%，原告非屬台固媒體之從 屬公司，自不能謂台哥大公司即為原告之「最終母公司 」，原處分前開理由所述，顯與事實不符。
⒊次查，有線電視系統經營者與其關係企業及直接、間接 控制之系統經營者比例規範，係明定於有線廣播電視法 第21條：「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制 之系統經營者不得有下列情形之一：……」，其中「關 係企業」之認定，則明定於同法施行細則第11條：「本 法第21條第1 項及第42條第3 項所稱關係企業，依公司 法有關關係企業之規定」。據此，該法對於「關係企業 」之認定，仍以公司法為準據至明。按公司法第369 條 之1 規定「本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具 有下列關係之企業：一、有控制與從屬關係之公司。二 、相互投資之公司。」，前者依公司法第369 條之2 及 第369 條之3 等規定；後者則依公司法第369 條之9 規 定認定之。經查，依台哥大公司97年年報所載，富邦證 券公司及富邦人壽公司分別持有台哥大公司2.54% 及2. 362%股份，核諸公司法第369 條之11規定，富邦金控公 司係間接持有台哥大公司4.902%股份，其持股比例遠低 於50% ，未符公司法第369 條之2 第1 項「公司持有他 公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表 決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公 司為從屬公司」之規定；再者，富邦金控公司與台哥大 公司亦不存在公司法第369 條之2 所稱「直接或間接控 制他公司之人事、財務或業務經營者」之情形；2 家公 司亦無公司法第369 條之3 「執行業務股東或董事有半 數以上相同者」或「已發行有表決權之股份總數或資本 總額有半數以上為相同之股東持有或出資者」之情事， 更無公司法第369 條之9 「相互投資各達對方有表決權 之股份總數或資本總額3 分之1 以上者」之情形，綜上



可證富邦金控公司與台哥大公司間並無控制、從屬關係 ，且亦無直接、間接控制關係之存在，非屬關係企業。 ⒋至於被告所謂之台哥大公司97年度財務報表第125 頁（ 即台哥大公司97年年報）所揭露之關係人交易等語，亦 有誤會。蓋依據當時有效之證券發行人財務報告編製準 則（下稱財報編製準則）第16條規定：「發行人應依財 務會計準則公報第6 號規定，充分揭露關係人交易資訊 ……」，台哥大公司97年度財務報表有關「關係人」之 認定，係適用財務會計準則公報第6 號（下稱第6 號公 報）之規定，並非公司法關係企業章。又因台哥大公司 乃係因富邦金控公司之董事長與台哥大公司之董事長有 二等親以內之關係，故依據第6 號公報中第2 項「具有 下列情形之一者，通常即為企業關係人……：(3) 公司 董事長或總經理與他公司之董事長或總經理為同一人， 或具有配偶或二等親以內關係之他公司。……」規定於 年報中申報為關係人，惟台哥大公司與富邦金控公司確 非公司法上之關係企業，此亦可由台哥大公司該年度之 年報中「關係企業相關資料」並無富邦金控公司之資料 （反之亦然）可見一斑。
⒌綜上，基於財報編製準則及第6 號公報所申報之關係人 實與公司法規範之關係企業不同，斷不得因台哥大公司 年報中之財務報告附註說明部分有標示富邦金控公司為 「實質關係人」即逕為認定台哥大公司受富邦金控公司 之控制。況且，被告既謂有線廣播電視法為特別法，則 依有線廣播電視法之規定，關於關係企業之認定當以公 司法關係企業章之規範為準據，惟被告竟復以前揭財報 編製準則及第6 號公報之「關係人」，即謬而推論台哥 大公司受富邦金控公司之控制，而無視於台哥大公司與 富邦金控公司間不屬於公司法規範之關係企業，顯有前 後理由矛盾之違誤。
⒍此外，本案係肇因於臺北市政府之違法投資行為（臺北 市政府投資富邦金控公司），而原告之法人代表董事係 由大佧公司所指派，並非由臺北市政府指派，且台固媒 體公司之最終母公司台哥大公司與富邦金控公司甚或與 臺北市政府均非屬有線廣播電視法所規範之關係企業， 已如前述，則大佧公司指派之法人代表實無須對非關係 企業之富邦金控公司暨非屬關係企業之臺北市政府投資 事務負有善良管理人之注意義務甚明。
③原告無從得知上層股東之持股狀況，自不得以原告曾簽具 由被告提供且不得擅自更改之制式切結書，保證絕無黨政



軍持股等情，即謂原告主觀上有何故意或過失： ⒈查各有線電視系統經營者均應於每年每季依規定之表格 向中央主管機關申報股權結構資料，而依被告之規定， 須包括(1) 董事名冊(2) 監察人名冊(3) 股東名冊(4) 經理人名冊(5) 股權結構切結書(6) 關係企業申報表(7 ) 外國人直接間接持股比例申報表，且每一份名冊、每 一份申報表以及切結書均須依照被告前述規定之制式表 格填報，不得擅自更動內容，合先敘明。
⒉原告於99年7 月、10月、100 年1 月、4 月、7 月及10 月間按前揭規定申報之切結內容，均係依照被告提供之 制式且不得擅自更改之表格填載，以99年7 月15日紅99 發字第0078號函文所附切結書為例，其中「股東名冊」 及「有線廣播電視系統經營者關係企業申報表」資料， 原告均係依被告要求，依公司法規定就股東及關係企業 據以瞭解並填報，即「股東名冊」填載之法人股東為台 固媒體公司及大佧公司；「關係企業」則填載大佧公司 ；此外就台固媒體公司及大佧公司之股權結構，亦依被 告制定之制式「有線廣播電視系統經營者外國人直接、 間接持股比例申報表」表格進行瞭解並填報原告之法人 股東為台固媒體公司、大佧公司，持股比例分別為29.5 3%及70.47%；另台固媒體公司及大佧公司之外國人股東 均為無。據此可知，依被告規制表格，原告對投資股東 是否有黨政軍持股所應負之注意義務範圍，僅限直接股 東及其上層股東（若上層股東有外國人者）。是以，以 原告前揭函文所附切結書而言，原告所填報之法人股東 及關係企業為台固媒體公司及大佧公司，因此原告所負 之注意義務為應注意台固媒體公司、大佧公司之股東成 員是否存有黨政軍投資情事（註：台固媒體公司及大佧 公司之上層股東無外國人）。而經原告進一步遍查台固 媒體公司及大佧公司之股東成員，均確無黨政軍投資情 事，故而，原告乃依被告提供之制式切結書切結「本公 司99年7 月15日紅99發字第0078號函申報之股權結構資 料申報之股權結構資料，絕無違反有線廣播電視法第19 條及第20條之各項規定……。」則原告以被告所要求之 內容據實申報，並無故意過失可言。更何況，原告是否 切結不實，與原告受臺北市政府多層次間接投資，致違 反有線廣播電視法第19條規定之行為，應屬不同行為態 樣，自不得據此推論原告主觀上有故意或過失。 ⒊又按證券交易法第43條第5 項規定：「……證券集中保 管事業於股票、公司債發行公司召開股東會、債權人會



議，或決定分派股息及紅利或其他利益，或還本付息前 ，將所保管股票及公司債所有人之本名或名稱、住所或 居所及所持有數額通知該股票及公司債之發行公司時… …」，故當公開發行公司擬召集股東會或決定分派股息 、紅利等法定情事時，臺灣集中保管結算所股份有限公 司（下稱集保公司）始提供股東所有人名冊給公開發行 公司，除有法定情事外，集保公司並不會應公開發行公 司之要求，隨時提供股東所有人名冊。另觀集保公司代 表於前次訴願程序列席行政院訴願會99年度第44次會議 時證稱：「……復據臺灣集中保管結算所股份有限公司 代表列席本院上開會議時亦說明，該公司僅於上市、上 櫃公司召集股東會或決定分派股息、紅利時提供該等公 司股東名冊，不含非上市、櫃公司之其他公開發行公司 ，因現行規定未賦予母子公司得申請上層公司股東名冊 之規定，且涉及公司業務秘密及個人資料保護，無法提 供第三人所保管股票之上市、櫃公司之股東名冊……」 等語可稽。由此可知，即便是上市公司台哥大公司本身 亦無法隨時知悉其所有股東，遑論渠層層轉投資之原告 。且縱台哥大公司依法取得股東名冊，依個人資料保護 法第19條、第27條之規定，亦不得外洩提供予原告，故 原告自無可能隨時得逐層檢視上層所有股東之持股情形 。被告徒以原告「最終母公司為台哥大公司」、「法人 之董監代表乃為台固媒體公司所指派」等理由而逕予認 定「原告對於其上層投資者之變動情形顯可隨時知悉」 ，顯有認事推理上之重大違誤至明。
⒋末查，台哥大公司、富邦金控公司乃為公開上市公司， 則身處現行投資環境，任何投資者均得透過集中交易市 場投資購買該等公司之股票，此乃公開交易市場之本質 使然，則黨政軍隨時可透過公開交易證券市場購買台哥 大公司或富邦金控公司之股票，此隨時存在且無法防堵 之法律風險實與被告所謂「企業集團間有計畫之對價合 併」，概然無涉。況縱有企業間購併等經營行為，而導 致臺北市政府之間接投資關係，惟原告既無法自集保公 司取得該等公司股東名冊如前所述，自難期原告知悉該 等公司股東持股狀態；且原告之上層公司為公開發行公 司者，股票非屬集保公司保管範圍，原告更無從知悉該 等公司股東持股狀態。原告既因資訊取得困難，無從掌 握眾多上層公司之投資狀況，又如何能據此認定原告於 每季切結申報股權資料有違法之故意或過失，故被告前 揭論述，均不足採。




④綜上所述，原告並無「不得被黨政軍投資」之不作為義務 存在，自始即無違反行政法上義務之行為，主觀上更無故 意或過失，被告科以原告10萬元罰鍰並命原告限期改正之 原處分，應屬違法之行政處分，侵害原告之權益甚鉅，應 予撤銷。
⑸原處分於客觀上無法執行，顯為無效之行政處分： ①按有線廣播電視事業係民營之股份有限公司組織，無法拒 絕或禁止黨政軍機關（構）成為其公司股東，即便其股東 或上層股東違反黨政軍條款，有線廣播電視事業亦無能力 改善此違法情形，亦無法源依據得以強制排除其投資，是 以，黨政軍條款違反之處罰對象為有線廣播電視事業確為 強人所難。故如無法期待當事人履行其所負之義務時，強 使當事人履行義務，或對其未違反義務之行為課與處罰， 即為違反誠信原則，應為顯無法履行之無效處分。 ②查原告於101 年1 月19日收受原處分後，就限期改善之部 分即積極轉知臺北市政府，請臺北市政府就其持有之富邦 金控公司股權賜知其於1 年內是否有釋股計畫並完成釋股 之可能，惟臺北市政府業已正式函覆富邦金控公司「說明 ：……二、查本府為貫徹民營化之政策及因應國內外金融 情勢之快速發展，以原持有台北銀行股票於91年12月23日 與貴公司完成股份轉換作業，本府持有貴公司股票係以投 資獲利為導向，並無經營廣電媒體之主觀意願，合先敘明 。三、次查本府101 年度並未編列處分貴公司股票相關預 算，且目前無釋出貴公司股份之計畫。」，據此可知臺北 市政府於原處分要求限期改正之期限內，並無編列預算釋 股之計畫，則原處分關於要求原告「自本裁處書送達之日 起，1 年內就臺北市政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出 廣電媒體規定之部分，以適當方式予以排除」，顯於事實 上不能履行，應為無效之處分。況此節被告於裁罰決定之 第327 次委員會議中亦曾表示「……本案由於台哥大公司 公司是上市櫃公司，無法選擇或拒絕特定的人或單位，從 市場上買、賣其股票……黨政軍投資系統經營者之行為並 非系統經營者所能掌控，若將違反黨政軍退出媒體條款之 違法責任逕予全數歸責於系統，而非股東，似亦不盡合理 ……本案因似有不可歸責於觀天下等5 家公司之情況，且 係肇因於第三人之行為（多層間接投資者）而衍生之股權 結構不符有線廣播電視法相關規定情事，該公司確實無法 配合改善……」則被告於顯然明知原告「確實無法配合改 善」之情形下，仍做出系爭限期處分之裁罰，顯然違法， 據此益證原處分應屬無效之處分甚明。




⑹有線廣播電視法與行政罰法並不構成特別法與普通法之關係 ，被告誤解法令，實無足取：
按行政罰法之立法理由業已明示行政罰法為各種行政法律中 有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰之責任要件、 裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其他各該法律另有 特別規定者，始優先適用各該法律之規定，非謂「程序法」 與「實體法（或是作用法）」有特別關係。故就處罰之構成 要件或法律效果為具體訂定之法律，無論是實體法或是作用 法，其與行政罰法之程序法間並不構成特別法與普通法之關 係，鈞院於100 年度訴字第911 號裁判中已論述綦詳。故被 告此部分之辯解，顯屬誤解法意，實無可取。
⑺原告並非有線廣播電視法第19條第4 項所規範之行為人，原 告依法並無防免黨政軍投資之行政法上作為義務： ①按依行政罰法之立法理由及行政罰法第4 條揭櫫之處罰法 定主義，受行政裁罰者須有「違反行政法上義務之行為」 為前提，而此行政法上義務之構成要件，當需法律或法規 命令有明文規定者為限，合先敘明。
②查有線廣播電視法第19條第4 項規範之構成要件中，負有 行政法上義務之行為主體為黨政軍，並非系統經營者，系 統經營者依法並無不作為義務；另遍查有線廣播電視法，