臺北高等行政法院判決
101年度訴字第264號
101年7月19日辯論終結
原 告 周松齡
訴訟代理人 陳文億 律師
被 告 臺北市政府工務局
代 表 人 張培義（局長）住同上
訴訟代理人 陳錦豪
劉英煌
劉俊妤（兼送達代收人）
上列當事人間拆遷補償事件，原告不服臺北市政府中華民國101
年1 月12日府訴字第10109002100 號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人李咸亨於訴訟進行中變更為張培義，茲據被 告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
二、事實概要：
⑴臺北市政府為辦理臺北市○○區○○街拓寬工程，於民國77 年間，就原告所有之臺北市○○區○○○路○ 段2 號、2 之 2 號、2 之3 號及三元街245 號等4 棟房屋（以下簡稱系爭 房屋）所坐落之臺北市○○區○○段○ ○段379 地號土地辦 理公告徵收，並依都市計畫法第49條第1 項規定發放土地徵 收補償費，惟該案並未一併徵收上開4 棟房屋，嗣被告於87 年間執行三元街拓寬工程時，因被告所屬建築管理處（95年 8 月1 日起改隸臺北市政府都市發展局）認定上開4 棟房屋 為違章建築，乃依行為時臺北市舉辦公共工程對合法建築及 農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法（下稱處理辦法） 規定，對上開4 棟房屋按重建價格半數發給拆遷處理費。原 告不服，向該處申請按房屋重建價格補發補償費，經該處否 准所請。原告仍不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，均遭 駁回在案。
⑵嗣原告以100 年9 月12日聲請書，向被告提出陳情，主張被 告應依都市計畫法第49條第1 項規定及改制前行政法院88年 度判字第1864號判決意旨，按房屋重建價格補發地上建築改 良物拆遷補償費，被告以100 年10月13日北市工新字第1006
9517500 號函覆系爭房屋曾經最高行政法院91年度判字第14 27號判決原告敗訴確定，又系爭房屋為違章建築乃確定之事 實，是以全案無法令執行之疑義，不予受理。原告不服，提 起訴願，經遭訴願不受理，原告仍未甘服，遂向本院提起行 政訴訟。
三、原告訴稱：
⑴原告原有臺北市○○段379 地號土地於77年11月為被告依都 市計畫法第49條規定徵收，作為拓寬馬路及水溝之用，土地 徵收補償費已依該法第49條規定發放原告，惟地上建物即系 爭臺北市○○區○○○路○ 段2 號、2 之2 號、2 之3 號及 三元街245 號等4 棟房屋於88年8 月施工時拆除，理應依都 市計畫法第49條第1 項後段按房屋重建價格補償，惟被告竟 不依法行政，擅自改以其自訂之處理辦法發給處理費，使原 告減領房屋拆遷補償費約2,800,000元。 ⑵按行政訴訟法第5 條第2 項規定，原告向被告申請依都市計 畫法第49條第1 項規定補發房屋拆遷補償費，而為被告以10 0 年10月13日北市工新字第10069517500 號函拒絕辦理，即 屬行政處分之行為，絕非觀念通知，依司法院釋字第423 號 解釋、改制前行政法院55年判字第223 號判例及77年度判字 第2054號判決、鈞院100 年度訴字第829 號及100 年度訴字 第1251號判決意旨甚明，被告以上述函文拒絕原告申請補發 拆遷補償費，此係為行政處分，非觀念通知。
⑶次查系爭房屋雖為違章建築，但依都市計畫法第49條第1 項 後段規定，凡為被徵收之土地，地上建物被拆遷時，一概按 重建價格補償，並無將違章建物排除在外，參改制前行政法 院88年度判字第1864號判決意旨觀之更為明確，足證被告當 時以自訂之處理辦法，按重建價格之半數發給所謂處理費， 顯屬違法。至於被告所稱該判決因與本案時空背景不同，無 適用之餘地等語，尤屬誤會。按該判決乃指78年12月29日土 地法修改前，凡政府所徵收之土地應依行為時之土地法第21 5 條規定，將地上建物一併徵收補償，不得因地上建物非合 法建物而拒絕，與本件之情形相同。
⑷至於被告所稱本案經最高行政法院91年度判字第1427號判決 一節，因該判決與本件之訴訟標的並非同一事實，無拘束本 件之效力。查該判決並未適用都市計畫法第49條第1 項規定 之法律問題加以審酌，且從違章建物之立場適用處理辦法之 規定判決，兩者之法律關係不同，不能因此剝奪原告依都市 計畫法第49條第1 項規定請求補發拆遷補償之法定權利。 ⑸綜上，為維護原告憲法上之財產權，因而聲明：「①訴願決 定及原處分均撤銷。②被告應將對原告所拆除之臺北市○○
區○○○路○ 段2 號等4 幢房子拆遷補辦徵收手續，並以房 屋重建價格補發補償費。③訴訟費用由被告負擔」。四、被告抗辯：
⑴被告100 年10月13日北市工新字第10069517500 號函係告知 原告之訴辦理於法無據，僅屬事實通知性質，非為特定人之 行政處分，屬訴願法第77條第8 款「對於非行政處分或其他 依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」，應為不受理 之決定。
⑵經查原告於100 年9 月12日向被告陳情所有臺北市○○○路 ○ 段2 號等4 棟違章建築拆遷補償應按房屋重建價格發給補 償，被告於100 年10月13日北市工新字第10069517500 號函 復案經最高行政法院91年度判字第1427號判決，認依當時處 理辦法規定，按合法建築物重建單價50% 核發拆遷處理費並 無錯誤；又系爭房屋為違章建築乃確定之事實，故駁回請求 系爭房屋按重建價格100%計算補發補償費之訴，是以全案無 法令執行之疑義。
⑶查原告引用改制前行政法院88年度判字第1864號判決「依土 地法第215 條規定：土地徵收時，其改良物應一併徵收」乙 節，該案係以原處分違反法律不溯及既往原則，撤銷原處分 並另為適法處分。爰本案時空背景不同，故無適法之疑義。 ⑷綜上，系爭函復僅是觀念通知，非屬行政處分，因而聲明： 「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴兩造之爭執，有三個層次的爭議，其一，於程序上系爭函復 究竟是觀念通知或行政處分？其二，本案與前案（改制前行 政法院88年度判字第3368號判決、最高行政法院91年度判字 第1427號判決）是否為同一案件（應受一事不再理之拘束） ？其三，實體上，原告請求補辦徵收手續並補發補償費，有 無理由？
⑵系爭函復究竟是觀念通知或行政處分？
①按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函 復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而 為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有 無駁回之諭示而判斷（最高行政法院92年度裁字第453 號 裁定意旨參照）。是以行政機關送達於人民之公文書，是 否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定， 而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民 依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由 ，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政 行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係
行政處分。
②經查，系爭函（參原處分卷p.01）文末載明「台端所請於 法無據、礙難辦理」，被告稱「沒有否准之意思，只是原 委之說明」，而原告主張就是否准之意。就被告函復之內 容而言，雖屬原委之說明，但文末實質上已否准原告徵收 並補償之請求（原告聲請書參見原處分卷p.02），依前所 述，已足認係對原告依法申請之案件為否准之表示，應屬 行政處分，自得對之提起行政爭訟。是本件原告不服被告 之函復而提起訴願，訴願機關以被告函復內容應屬觀念通 知而非行政處分，所為訴願不受理之決定，自有未洽。 ⑶本案與前案（改制前行政法院88年度判字第3368號判決、最 高行政法院91年度判字第1427號判決）是否為同一案件？ ①本案已發生之徵收事件，係為臺北市○○區○○街拓寬工 程，所辦理之臺北市○○區○○段○ ○段379 地號土地徵 收事件，而系爭房屋並不在徵收範圍，而是執行拓寬工程 時，被告依處理辦法之規定，對系爭房屋按重建價格半數 發給拆遷處理費。所以原告主張之本案請求是「被告應將 對原告所拆除之系爭房物補辦徵收手續，並以房屋重建價 格補發補償費」。
②而改制前行政法院88年度判字第3368號事件，是原告請求 將系爭房屋改列為合法建物而補償，經否准核無違誤。且 該案判決理由敘明系爭房屋並不在徵收範圍內，而土地徵 收之爭執業經另案78年度判字第2256號判決駁回確定。所 以是否一併徵收之爭執，不在該案審理範圍（參本院卷 p.53 ） 。而最高行政法院91年度判字第1427號事件，是 原告請求違建徵收補償費2,798,808 元，因為系爭房屋並 不在徵收範圍內，自無法請求徵收補償費（參本院卷p.62 ）。而原告本案主張的是先行請求徵收，再依房屋重建價 格補發補償費，前案並非同一事件。
⑷原告請求補辦徵收手續並補發補償費，有無理由？ ①原告主張之請求權基礎為「行為時土地法第215 條、都市 計畫法第49條第1 項」，而都市計畫法第49條第1 項後段 「其地上建築改良物之補償以重建價格為準」是補償計算 之規定，故本案關鍵之請求權基礎為「行為時土地法第21 5 條」，其規定為「徵收土地時，其改良物應一併徵收。 但該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限。 」故原告主張，當時徵收土地時未一併徵收系爭房屋，是 違反當時土地法第215 條之規定，因此請求被告應補辦徵 收。
②參照78年12月29日修正土地法第215 條之立法理由「現行
條文所定土地改良物應一併徵收及不予一併徵收情形，與 現行法令規定未盡配合，爰修正將土地改良物應一併徵收 之除外規定於第一項分款列明」、「建築物之建造，如有 違反土地法第213 條，建築法第25條、平均地權條例第53 條、都市計畫法第51條、第79條、第81條等限制規定情形 者，對該項建築物自不宜予徵收補償，爰明定於第1 項第 3 款」，換言之，現行土地法第215 條雖仍延續「徵收土 地時，其改良物應一併徵收」之規定，但如「建築改良物 建造時，依法令規定不得建造者」即不在一併徵收之列。 可見當時土地法第215 條之規定，是不夠周延之法規。 ③本件相關土地徵收，何以無法依循當時土地法第215 條之 規定就改良物一併徵收，經查：
1.在改制前行政法院88年度判字第3368號判決中已敘明其 原委。系爭房屋所坐落之台北市○○區○○段○ ○段37 9 地號土地，係屬台北市政府77年辦理第一期公共設施 保留地用地範圍，以77年11月21日府地四字第52308 號 公告徵收。及依都市計畫法第83條規定列入中長程計畫 ，自78年7 月至86年6 月止依計劃使用。因第一期公共 設施保留地面積龐大，其地上物若依當時土地法第215 條規定一併徵收，勢必因無法立即興闢而產生堆積垃圾 、新違建之搭建等公害，造成第二次補償拆遷之困擾， 台北市政府於76年11月25日由地政處召開之「研商公共 設施保留地取得事宜」會議中決定：所有地上物原則上 不予一併徵收，俟興闢該公共設施用地時再予辦徵收； 惟若地上物所有權人要求一併徵收時，得由各該用地單 位先行編列預算予以徵收補償。（有該會議紀錄附於該 案卷內可按）。但原告於77年間該土地徵收時，並未申 請一併徵收系爭房屋（相關判決之內容，參見本院卷 p.53背面）。
2.因此三元街拓寬工程，於77年間辦理土地徵收，並未一 併徵收系爭房屋，嗣被告於87年間執行三元街拓寬工程 時，認定系爭房屋為違章建築，乃依處理辦法之規定， 對系爭房屋按重建價格半數發給拆遷處理費，完全依循 台北市政府於76年11月25日由地政處召開之「研商公共 設施保留地取得事宜」會議決定進行。而該處理辦法係 主管機關基於職權為處理舉辦公共工程用地內，拆遷補 償合法建築改良物及農作改良物暨處理違章建築之辦法 ，尚難謂其牴觸土地法及都市計畫法，被告依法據以補 償，當無違誤。
④正是因為當時土地法第215 條未臻周延，所以台北市政府
76年11月25日之決議「地上物原則上不予一併徵收」，但 有補充考量「惟若地上物所有權人要求一併徵收時，得由 各該用地單位先行編列預算予以徵收補償」。因此，是原 告選擇「未申請一併徵收系爭房屋」，所以在土地77年徵 收後，尚得繼續使用系爭房屋，到87年間執行三元街拓寬 工程為止。原告若當時申請一併徵收系爭房屋，則77年間 一併徵收而受領補償，當時起就無法使用系爭房屋。既然 原告當時選擇繼續使用房屋10年，現在自不得再請求一併 徵收。故原告請求補辦徵收手續並補發補償費，為無理由 ，被告否准原告之請求，自屬有據。
⑸從而，被告以系爭函復原告「台端所請於法無據、礙難辦理 」而否准其補辦徵收手續並補發補償費之申請，於法並無違 誤。原告不服被告之否准處分，提起訴願，訴願機關未自系 爭函復是否合法立論，而以其非行政處分並為不受理之決定 理由，雖有未洽，但結論並無二致，仍應予維持。本件原告 之訴（請求撤銷之訴及課予義務之訴）均為無理由，應予駁 回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決 結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 2 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜
法 官 陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 101 年 8 月 3 日 書記官 鄭聚恩