臺北高等行政法院判決
101年度訴字第144號
101年7 月31日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京（董事長）
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
陳伯翰 律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然（局長）住同上
訴訟代理人 施俞亨
徐逸倫
陳縈樺（兼送達代收人）
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政
府中華民國100 年12月12日案號：0000000000號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
被告中華民國一百年三月三日北環水字第一００００一００００號函所為之行政處分及該部分訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔四分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
㈠被告代表人原為鄧家基，於訴訟進行中變更為劉和然，業據 其具狀聲明承受訴訟，核無不合。
㈡原告不服被告中華民國（下同）99年8 月16日北環水字第09 90071085號公告（下稱原處分一，見本院卷一第23頁至第25 頁），而於100 年8 月12日向原處分機關提出訴願，有訴願 書上收文條碼日期可證（見訴願卷第2 頁）。被告雖主張原 告提起訴願已逾期云云，惟前開公告原○○縣○○市（現改 制為○○市○○區○○○段540 、541 、543 地號及○○段 489 地號（下稱系爭地號）為土壤污染控制場址及劃定土壤 污染管制區之公告，性質上為一般處分，原告並非上開土地 所有權人，難認係該公告中特定之相對人，被告未對之送達 ，而依行政程序法第100 條第2 項規定：「一般處分之送達 ，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」以公告代替 送達，固非無據。惟被告並未告知救濟期間，依行政程序法 第98 條 第3 項規定「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤 未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達 後一年內聲明不服，視為於法定期間內所為。」是原告於
100 年8 月12日提起訴願，既在前開公告1 年內，依行政程 序法第98 條 第3 項規定，視為於法定期間內提起訴願。此 與原告何時知悉該公告係屬二事，被告及訴願機關認原告於 收受被告100 年3 月3 日北環水字第1000010000號函（下稱 原處分二）即知悉原處分一，應自斯時起算30日訴願期間， 而認原告訴願逾期云云，容有誤會。又，原處分二亦未告知 救濟期間，是原告於100 年8 月12日提起訴願，亦在原處分 二送達後1 年內，依行政程序法第98條第3 項規定，視為於 法定期間內提起訴願。是原告對原處分一、原處分二提起訴 願並未逾期，則其不服訴願決定，依法提起本件行政訴訟， 本院就該部分即應為實體判決，合先敘明。
二、事實概要：
被告以系爭地號土地，原係台灣碱業股份有限公司（下稱台 碱公司）所有，原告於72年4 月奉行政院、經濟部命令與台 碱公司合併，繼而取得土地之所有權，並於80年間將土地讓 售予台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）。該址土地經 行政院環境保護署（下稱環保署）執行「全國廢棄工廠土壤 及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年）」（下稱廢棄工廠調 查計畫）調查，發現其土壤中重金屬汞及鉻超過土壤污染管 制標準，其中汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫 克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤），被告遂以原處分一公告該址土地為土壤污染 控制場址並劃定土壤污染管制區，並以原處分二認定原告為 污染行為人，嗣再以100 年5 月11日北環水字第1000039490 號函（下稱原處分三）、100 年6 月30日北環水字第100007 1963號函（下稱原處分四）通知原告函覆是否提出污染控制 計畫。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行 政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序部分：
⒈原處分一、原處分二、原處分三及原處分四均未為教示規 定之記載，是原告於100 年8 月12日對之提起訴願，依行 政程序法第96條第1 項第6 款及第98條第3 項規定，未逾 訴願之法定救濟期間，訴願決定遽為不受理決定，於法即 有未合。
⒉原處分一、原處分二、原處分三及原處分四，其性質應屬 行政處分，原告對其不服時，自得依行政訴訟法第4 條提 起撤銷訴訟：
⑴原處分一公告系爭土地為土壤污染控制場址及土壤污染 管制區，依環保署93年6 月3 日環署土字第0930039202
號函，應屬行政程序法第92條第2 項所定一般處分。 ⑵原處分二、原處分三、原處分四認定原告為系爭場址之 污染行為人，並命原告提出土壤污染控制計畫，因課予 人民提出污染控制計畫之作為義務，而為下命處分，其 性質亦屬行政處分。
⑶至被告於101 年5 月7 日行政訴訟答辯狀（二）主張原 告早於96至97年間已知系爭土地污染事實及原告為污染 行為人云云，惟查被告96年9 月19日北環三字第096068 129 號函僅係援引中油公司之主張，函知原告就污染行 為人責任部分表示意見，是其函文至多僅能認為屬處分 前之陳述意見通知而已，尚非認定原告為污染行為人之 行政處分。再者，被告97年2 月19日開會通知單及其會 議紀錄，並未有任何認定原告為污染行為人之記載，是 被告於101 年4 月13日準備程序陳稱「被告於97年2 月 21日召開研商會議，認定原告屬於污染行為人」云云， 不足為採。
（二）實體部分：
⒈原告因合併而接收前台碱公司○○廠後，旋將系爭土地出 租於中國石油股份有限公司，並於租期屆滿後出售予該公 司，是原告自始未對系爭土地有任何利用、開發之行為， 自非土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2 條第15 款所定污染行為人。
⑴按「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地 下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌 注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注 污染物。㈣未依法令規定清理污染物。」為土污法第2 條第15款所規定。次按「認定事實，須憑證據，不得出 於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」為最 高行政法院61年判字第70號判例著有明文。準此，主管 機關欲認定污染行為人時，必先釐清系爭污染物係由何 人所洩漏或棄置、非法排放或灌注、仲介或容許洩漏、 棄置、非法排放或灌注，或是未依法令規定清理後，且 須證明污染與其行為間之因果關係，方能為之。 ⑵查系爭土地其上之原台碱公司○○廠於64年4 月起即停 產並關廠，原告於72年4 月奉經濟部命令合併台碱公司 ，73年辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋於次（74） 年將系爭土地出租予中油公司，復於80年奉令將系爭土 地出售予中油公司。據此，原告從未利用、開發系爭土 地，自無於系爭土地上產生汞、鉻等污染物，或為非法 仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞、鉻污染物之行
為，自非土污法第2 條第15款所定之污染行為人，原處 分二、原處分三及原處分四命原告提出土壤污染控制計 畫，顯屬無理由。
⑶次查，系爭三函係以原告因合併前台碱公司，應概括繼 受該公司於法律上之權利義務云云，而認定原告為系爭 土地之污染行為人。惟查，被告前開主張成立之前提， 至少應以經其依法調查證據後，確能證明前台碱公司為 系爭土地之污染行為人為限，亦即，被告應對前台碱公 司為系爭土地之污染行為人乙節負舉證責任。否則，如 僅以前台碱○○廠坐落系爭土地之上，即推論本件汞、 鉻污染為台碱公司所致，原告應繼受其污染行為人責任 ，則與前開最高行政法院61年度判字第70號判例所示證 據法則有違。
⒉被告作成系爭公告前，應依法定程序進行查證，惟其僅依 據環保署期末報告即作成劃定系爭土地為土壤污染控制場 址之處分，而與土污法第12條有違。
⑴按「（第一項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染 之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管 制污染源及調查環境污染情形。（第二項）前項場址之 土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染 物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（ 市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以 下簡稱控制場址）。」土污法第12條第1 項及第2 項定 有明文，就有土壤或地下水污染之虞之場址，行政機關 於公告為控制場址前，負有查證之義務；經查證後污染 來源明確，且污染物濃度已達管制標準者，始得公告為 污染控制場址。
⑵經查，本件被告所以作成本件公告控制場址之處分，不 外以環保署期末報告為依據。惟依前述，被告所據之前 開環保署報告，其目標已載明為：「發展中長程之管制 策略供後續施政參考，並依實地調查結果修訂前述管制 策略」、「計畫執行過程中，如發現調查對有污染之虞 ，受託單位應研提污染控制及因應措施之具體建議，作 為地方主管機關行政管理之依據」，是該報告僅在作為 主管機關之施政參考，地方主管機關對於有污染之虞之 土地仍應進行實地調查並為進一步查證污染來源，於符 合土污法第12條所定「污染來源明確」之要件時，始能 將土地公告為土壤污染控制場址。
⑶詎料，被告於本件卻未能提出其有派員至系爭土地進行 實地採樣，或進一步查證污染來源之證據，即於污染來
源為何仍有爭執之情形下，逕將系爭土地公告為土壤污 染控制場址，其公告程序不符前開土污法第12條規定， 至為顯明。
⒊被告僅以環保署期末報告之隻字片語為據，遂認原告為污 染行為人，顯忽略其中對原告有利之記載，違反有利不利 一律注意原則，復未恪盡其職權調查義務，認事用法顯有 違誤。
⑴被告作成原處分認定原告為系爭土地之污染行為人，主 要係以環保署期末報告為依據。經查：
①171106廠為原告所合併接收之前台碱公司○○廠：環 保署報告指出「台北縣171106廠土壤濃度超過污染管 制標準項目最高濃度（mg/Kg ）：汞330 、鉻392 （ mg/Kg ）」，其與土壤及地下水污染整治基金會所公 告資訊「場址名稱：原台灣碱業股份有限公司○○廠 ；污染情形：該場址土壤中重金屬汞及鉻達土壤污染 管制標準，其中汞最高濃度達330mg/Kg（管制標準20 mg/Kg ）、鉻最高濃度達392mg/Kg（管制標準250mg/ Kg）」數值皆為一致，堪認環保署報告中之171106廠 即為原告所合併接收之前台碱公司○○廠。
②181001廠為原益成公司工廠：環保署報告指出「台北 縣181001廠土壤濃度超過污染管制標準項目最高濃度 （mg/Kg ）：鉻19,500、鉛39,900、鋅21,600」，其 與土壤及地下水污染整治基金會所公告資訊「場址名 稱：○○縣○○市○○段539 地號（原益成化學工業 股份有限公司）；污染情形：土壤中污染物最高濃度 鉻19,500毫克/ 公斤（管制值250 毫克/ 公斤）、鉛 39,900毫克/ 公斤（管制值2,000 毫克/ 公斤）、鋅 21,600毫克/ 公斤（管制值2,000 毫克/ 公斤）達土 壤污染管制標準。」數值皆為一致，堪認環保署報告 中之181001廠即為原益成公司工廠。
⑵前台碱公司之製程尚無產生鉻污染之可能性，原告又未 對系爭土地有任何利用、開發行為，甚且前開環保署報 告亦未認定系爭土地之鉻污染為原告所造成，被告摭拾 環保署報告不利原告部分為據，違反行政程序法第9 條 有利不利一律注意原則，復未恪盡其行政程序法第36條 之職權調查義務。
①經查，依前開環保署調查報告所載，171106廠係以水 銀電解法產生燒碱，自其生產流程觀之，台碱公司生 產流程所採用之水銀電解法，絕無可能產生鉻及其衍 生物，此參環保署調查報告載明：「於東側道路之部
分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原171106廠運作污染 物……」、「考量鉻非屬原171106廠運作物質，納入 污染查證名單，進一步釐清其污染情形」等語可知， 是前開環保署報告業已明白表示東側道路之鉻污染等 ，並非台碱公司○○廠運作所致，則原處分二、原處 分三及原處分四以原告應概括繼受台碱公司於法律上 之權利義務為由，認定原告須繼受其責任，而為鉻污 染之污染行為人，即屬無據。
②次查，前開環保署調查報告之土壤採樣點圖中，系爭 土地中鉻濃度超過管制標準之○○市○○區○○段54 0 地號土地，係緊鄰○○區○○段539 地號，其上曾 為益成公司工廠所在，該公司於58年設立，直至84年 歇業關廠，期間從事「赤系有機顏料製造買賣、鉻黃 鉬紅彩綠製造買賣、各種顏料加工買賣業務、其他各 種化工買賣」等業務，致生鉻、鉛、鋅之重金屬污染 ，是前開539 地號土地前亦經環保署於98年1 月23日 環署土字第0980008804號公告為土壤污染整治場址， 並認定此污染乃因益成公司製造顏料所致，且「雖18 1001廠已解散，目前土地所有權人非污染行為人，惟 該廠因關廠程序未落實致仍存放大量原料、半成品， 且淺層土壤已明顯受污染，其中採樣編號S000000000 土樣之鉻濃度高達19,500mg/kg ，為管制標準之78倍 」亦經前開環保署報告載明甚詳，依常理論斷，系爭 土地之鉻污染應係源於前開整治場址，且其污染行為 人同為益成公司。
③綜上，就系爭土地之鉻污染而論，被告摭拾環保署報 告不利於原告之部分據以作成處分，而對該報告有利 於原告之部分略而不論，違反行政程序法第9 、36條 之有利不利一律注意原則，復未恪盡其職權調查義務 。
⑶再者，依前開環保署報告所載亦認定系爭土地之鉻污染 及部分汞污染應係中油公司興建PA混合氣設施整地時， 因回填土混雜汙染物所致，被告對此有利於原告之證據 略而不論，亦有違行政程序法第9 、36條之有利不利一 律注意原則及職權調查義務。
①經查，被告以原告並未提供足以證實重金屬鉻非其所 產生之相關事證云云，主張原告為本件鉻汙染之汙染 行為人。惟查，依原告78年11月17日內部簽呈所載： 「本案土地係原台碱○○廠用地，合併後即出租予中 油台營總處苗栗營業處，興建PA混合氣設施之用，租
期五年即將於79年2 月28日期滿」等語可證，原告於 合併接收系爭土地後，旋即於74年將系爭土地出租予 中油公司；於租期屆滿時，復於80年出售予中油公司 ，是系爭土地自74年起迄今均在中油公司之管領下， 被告自應調查該公司有無污染系爭土地之可能。 ②次查，前開環保署報告亦經載明：「目○○○區○○ 道路因應原地基之承載力不足，於目前之土地所有人 接管後，已重建鋼筋混凝土地坪，並於淺層（約地表 1 公尺以內範圍）回填外來土石。」「……且由土壤 採樣點S000000000、02、05、06、09、10等均有回填 磚塊或RC等廠房拆解廢棄物，研判污染非屬局部分布 ，疑與171106廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於 整地時混雜於回填土有關。」「惟其中S000000000採 樣點於1 公尺以內仍檢出汞度超過管制標準，由於該 區位已於目前之所有人土地接管後回填外來土石，故 不排除有外來土石夾雜污染物之可能性。」、「於東 側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原171106 廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與171106廠土地移 交時因整地混雜回填土有關」等語，足見前開環保署 調查報告亦認定系爭土地之鉻污染及整地區位（至少 涵蓋但不限於西側道路、東側道路、S000000000、02 、03、05、06、09、10採樣點周圍土地）之汞污染應 係中油公司興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜 污染物所致，而與原告無涉。
③詎料，被告知悉前揭情事，卻未實際前往系爭土地進 行勘察，調查中油公司斯時為興建PA混合氣設施，其 整地回填之具體範圍為何，藉以判斷中油公司就其肇 生汞污染之整地回填行為所應承擔之責任範圍；反之 ，被告竟忽視環保署報告載明之整地回填情事，遽將 環保署報告中之污染範圍，全部歸咎於台碱公司，並 認由原告概括承受，而忽略中油公司因其整地回填所 應承受之污染行為責任，其違反有利及不利一律注意 原則及職權調查義務，至為顯明。
⑷經查，被告於提出101 年5 月7 日行政訴訟答辯狀（二 ）時，亦併同檢送環保署期末報告定稿本，其報告除與 原告所提者內容一致外，更清楚載明：「目○○○區○ ○道路因應原地基之承載力不足，於中油公司接管後， 已重建鋼筋混凝土地坪，並於淺層（約地表下1 公尺以 內範圍）回填外來土石。」「其中S0000000000 採樣點 於1 公尺以內仍檢出汞濃度超過管制標準，由於該區位
已於中油公司土地接管後回填外來土石，故不排除有外 來土石夾雜污染物之可能性。」等語。兩者對照之下， 系爭土地之鉻污染及部分汞污染乃係中油公司為興建PA 混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物所致，足堪認 定。
⑸綜上可知，原告雖曾於73至80年間持有土地之所有權， 卻因出租予中油公司興建PA混合氣設施而未曾實際利用 ，是系爭土地之鉻污染及整地回填區位之汞污染乃係源 於目前之所有人，即中油公司，自應由其負擔此部分污 染之污染行為人責任。惟被告卻僅摭本項環保署報告， 即作成認定原告為污染行為人之處分，其事實依據已屬 薄弱，而未盡其查證義務。甚且，本件環保署報告亦直 指中油公司為系爭土地之污染行為人。詎料，被告竟不 察環保署報告有利原告之事項，反而認定原告為污染行 為人卻忽略中油公司，顯屬有違行政程序法第9 、36條 之有利不利一律注意原則及職權調查義務。
⑹經查，被告於101 年4 月13日準備程序陳稱台碱公司樹 林廠使用鉻製耐火磚及銅製設備，是其為系爭土地鉻污 染之污染行為人，並舉中油公司所提「北區成品倉庫土 壤污染控制計畫書」（下稱中油控制計畫書）及台碱公 司所出版之碱氯工業手冊為證。惟查，中油公司於本件 尚非受被告執行採樣及檢測之行政助手或受託行使公權 力之第三人，被告以其片面之詞作為認定原告為污染行 為人之依據，已有違誤；又「鉻污染來源參考台碱公司 於民國45年出版之碱氯工作手冊，手冊中說明……鉻可 製成鉻磚作為耐火材料，推測鉻污染可能來自高溫爐之 耐火磚，設備拆除時未妥善處理造成。」亦為被告陳報 之中油控計計畫書所記載。由是可知，中油計畫書亦係 基於碱氯工業手冊所載鉻磚可作為耐火磚，進而推測台 碱公司有使用鉻磚云云。然查，被告所陳報之碱氯工業 手冊，其旨在整理專門書籍及定期刊物，供文獻參考之 用，並未記載○○廠址所使用之耐火磚種類為何，是其 舉證顯與台碱公司○○廠有無使用鉻製耐火磚此一待證 事實無關，自不能證明其主張為真實。況查，前開手冊 係載明：「耐火磚是一種工業上高溫爐子的建築材料， 主要功用是包容或傳送熱量。通常所稱『火磚』（Fire brick ），習慣上是指『黏土火磚』（Fireclay brick ）而言，此種耐火磚，應用最廣。」；又經原告依前開 手冊就耐火磚各項物化特性為整理，鉻磚於十種耐火磚 之表現僅排名第七，亦可證鉻磚為耐火磚種類之一，甚
且亦非通常使用之種類，實不足據此即認○○廠有使用 鉻磚之情事。據此，被告僅以此供參考用之手冊及中油 控制計畫書載有基於此手冊所生臆測之詞，佐證本件場 址係採用鉻磚作為耐火磚，不但與待證事實間欠缺關聯 性，其證據力亦甚為薄弱。由是可知，原處分二、原處 分三及原處分四以原告為本件污染行為人，顯屬推測而 非有真憑實據。其處分違法至為灼然，應予撤銷。 ⒋撤銷訴訟中原處分合法性之判斷，應以處分作成時為準， 是原處分所據之環保署報告既已指明系爭土地之污染係中 油公司為興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物 所致，被告於本件訴訟程序中始請求就此另為證據調查， 顯與行政程序法第114 條規定有違。
⑴按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須 記明之理由已於事後記明者。」、「前項第二款至第五 款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴 願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序 法第114 條第1 項、第2 項所明定。次按「而行政處分 是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存 之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序 法第一百十四條第一項、第二項規定，於訴願程序終結 前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程 序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為 充分陳述、敘明或補充之餘地。」、「按行政訴訟法第 四條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分， 藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害 ，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原 處分作成時之法律及事實狀態為基準。」亦為最高行政 法院93年度判字第1624號判決、94年度判字第1582號判 決要旨著有明文，是於撤銷訴訟中，原處分違法性之判 斷應以處分作成時之法律及事實狀態為基準；如原處分 有應記明之理由而未記明者，僅得於訴願程序終結前補 正，逾此期限之補正行為仍無法排除其處分違法之瑕疵 ，合先敘明。
⑵經查，依原處分所載：「旨揭地號土地原為台灣碱業股 份有限公司（以下簡稱台碱公司）○○廠之用地，經行 政院環境保護署執行『全國廢棄工廠土壤及地下水污染 潛勢調查計畫（第二年）』進行污染調查，發現其土壤 中重金屬汞、鉻檢測值超過土壤污染管制標準……貴公 司應概括繼受台碱公司於法律上之權利義務，故 貴公
司為本案之污染行為人無疑。」等語可知，原處分二、 原處分三及原處分四乃係依據環保署報告所作成。 ⑶惟查，環保署報告既已指明系爭土地之污染係中油公司 為興建PA混合氣設施整地時，因回填土混雜汙染物所致 ，足見原告並非本件污染行為人；被告於原告提起本件 行政訴訟後，始於準備程序期日改稱其乃依據中油公司 所提中油控制計畫書判斷系爭場址之污染行為人，並請 求法院就此另為證據調查云云，其主張非但與前開環保 署報告相互矛盾，且理由之補正亦已逾訴願程序終結時 ，揆諸前開最高行政法院93年度判字第1624號判決、94 年度判字第1582號判決所示意旨，被告縱於本件訴訟程 序中主張重為證據調查亦不足以治癒原處分違法之瑕疵 ，法院自無重為調查之必要。
⑷至被告答辯四狀以「該廠辦理土地移交時，原台碱○○ 廠廠房、設施均已拆除，為一片空地」云云，主張台碱 公司為污染行為人，與前開環保署報告所載事實顯有出 入。蓋環保署所稱本件污染事實，係74年中油公司接管 後，為改建為PA混合氣設備整地時回填土石所致，已如 前述，此亦符合土污法第2 條第15款所定「棄置或灌注 污染物」之污染行為人定義。被告所為抗辯，非但於環 保署認定之污染事實無涉，復加證實其於訴訟上之主張 每與環保署報告相互矛盾之情形。
（三）綜上所述，被告以原處分一公告系爭土地為土壤污染控制 場址及污染管制區，並以原處分二、原處分三及原處分四 認定原告為污染行為人，其證據調查及事實認定均有違誤 ；訴願決定不察，逕作成不受理決定，亦有程序違法之失 。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分一、原處分二、 原處分三、原處分四均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。四、被告抗辯則以：
（一）程序部分：
⒈關於原處分一：
原告不服原處分一，提起訴願之30日法定不變期間，應至 公告期滿次日起30日即99年9 月15日止，原告遲至100 年 8 月12日始向被告提出訴願，此有被告於訴願書上收文條 碼日期可稽，揆諸前揭規定，原告提起訴願時已逾30日之 法定不變期間，原處分一業已確定。另原告雖主張原處分 一未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定記載教示規定 ，依同法第98條第3 項規定，延長救濟時間為1 年云云。 查被告於原處分二說明二中載明：「本局並於99年8 月16 日以北環水字第0990071085號公告為土壤污染控制場址並
劃定土壤污染管制區，合先敘明。」故可認原告收受原處 分二時已知悉原處分一，原告自應於處分達到或公告期滿 之次日起30日內為之。原告逾法定期間提起訴願，自非法 之所許。揆諸首揭規定，訴願決定以其訴願已逾法定不變 期間，不予受理，自無不合。原告復對之提起行政訴訟， 依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，顯非合法，請 予駁回。
⒉關於原處分二、原處分三及原處分四：
系爭土地目前為中油公司所有，雖該公司已提送土壤污染 控制計畫書予被告，惟該公司另函表示依土污法相關規定 應優先要求本案污染行為人提出污染控制計畫以符規定， 故被告以原處分二、原處分三、原處分四函知原告其應負 之責任，前開函係被告向原告說明認事用法之理由及告知 依土污法規定，應於6 個月內提出污染控制計畫等相關法 規規定，核其性質係屬事實敘述及理由說明之觀念通知， 並非對原告所為之行政處分，原告就此部分提起行政訴訟 ，揆諸首揭規定及判例意旨，自非法之所許。
（二）實體部分：
⒈查系爭土地經環保署執行廢棄工廠調查計畫進行污染調查 及查證作業，發現其土壤中重金屬汞、鉻超過土壤污染管 制標準，被告並依土污法第12條第2 項規定進行公告為土 壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區，並無於該公告內 認定系爭土地之污染行為人，合先敘明，此有環保署廢棄 工廠調查計畫期末報告及系爭公告附卷可稽，被告據以處 分，洵屬有據。被告考量政府機關行政一體之原則，並避 免重複調查浪費行政資源及造成民眾之困擾，故無需針對 系爭土地再次進行相關調查及查證作業。依環保署廢棄工 廠調查計畫期末報告，台碱公司○○廠確於系爭土地營運 ，其生產流程係以使用水銀（汞）為電極之電解法，潛在 污染物質主要為汞，故重金屬汞為台碱公司○○廠生產所 衍生之污染物質並無誤，並非出於臆測。另依公司法第31 9 條準用第75條規定，因合併而消滅之公司，其權利義務 ，應由合併後存續或另立之公司承受。查原告於72年4 月 與台碱公司合併，繼而取得系爭土地之所有權，台碱公司 因合併而消滅，原告為存續公司，故有關合併前台碱公司 之權利義務，應由原告概括承受。土污法雖於89年2 月2 日始制定公布，並於99年2 月3 日修正公布，惟土污法第 53 條 明文規定：「第七條、第十二條至第十五條、第二 十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十 八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第
九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染 行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上 之股東，適用之。」台碱公司既為系爭土地之污染行為人 ，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應溯及既 往適用於台碱公司，並由合併後存續之原告概括承受，應 無疑義。
⒉有關重金屬汞污染部分，原告並無否認其污染事實；另有 關重金屬鉻污染部分，查環保署廢棄工廠調查計畫期末報 告於表6.2.6-1 台碱○○廠調查分析項目一覽表、圖6.2. 6-2 台碱○○廠調查採樣點分布圖、表6.2.6-2 台碱○○ 廠土壤調查分析結果摘要表及表6.2.6-4 台碱○○廠調查 結果摘要表，可知採樣點S0000000 0係台碱公司○○廠原 製程區，其鉻濃度為392mg/kg，超過管制標準，雖環保署 廢棄工廠調查計畫期末報告中所述，應非屬原台碱○○廠 運作污染物，且濃度不低，疑仍與台碱○○廠土地移交時 因整地混雜回填土有關。似非其運作製程所產生，但經調 查採樣結果確認系爭土地上實有重金屬鉻污染之事實，並 非出於臆測，且原告並未提供足以證實重金屬鉻非其所產 生之相關事證。
⒊系爭土地與益成公司所有○○○區○○段539 地號土地， 分別為土壤污染控制場址與土壤污染整治場址，且系爭土 地經環保署廢棄工廠調查計畫，調查結果其地下水未超過 地下水污染管制標準；又查被告曾核定益成公司所有新北 市○○區○○段539 地號之土壤污染整治計畫，其地下水 調查結果亦均未超過地下水污染管制標準，爰此，該二場 址均無地下水污染之情事，故原告該部分之主張顯係卸責 之詞，並不足採。
⒋按被告雖無法實際推論73年至80年間系爭土地地下水流向 ，惟環保署於執行廢棄工廠調查計畫時，已實際使用儀器 進行相關污染調查及查證作業，並非出於臆測，原告僅引 用單一文獻資料，亦無提供相關足以證實地下水流向變化 之相關事證，原告僅以臆測方式推論地下水流向否認污染 事實，顯係卸責之詞，不足採憑。
⒌查環保署廢棄工廠調查計畫期末報告略為：「原台碱○○ 廠係以電解食鹽水產生燒碱，早期採隔膜電解法，後期改 以生產效能及品質較佳之水銀電解法取代。」、「水銀電 解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度 汞）之間歇性排放、及水銀之損耗，另廢水排放、廢棄污 泥任意棄置及其他操作不當，均可能造成汞之損耗，故該 廠潛在污染物質主要為汞，潛在污染區位主要包括原水銀
電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄置區、原儲槽 設施、廠內排水邊溝等。……」故重金屬汞為台碱公司樹 林廠生產所衍生之污染物質並無誤，此為兩造所不爭執。 然查上述期末報告略引：「另依據中油公司員工口述資訊 ，該廠辦理土地移交時，原台碱○○廠廠房、設施均已拆 除，為一片空地，推測僅針對拆除物進行概略整地回填； 另於74年改建為丙烷混合氣工廠時，中油公司曾於丙烷混 合氣工廠主要製程廠房區設置儲槽，儲槽深度含槽底設施 達地表下二公尺以下，故該區域土壤皆已移除，故初步可 排除丙烷混合氣工廠製程廠房範圍之土壤污染潛勢。」「 ……另考量該廠於台碱公司移交予中油公司時曾整地及回 填土石。另於廠址地表下方約三公尺即遇礫石層，故採樣 深度原則至勒時層頂層」、「土壤採樣點S000000000、 02、05、06、09、10等均有回填磚塊或RC等廠房拆解廢棄 物，研判污染非屬局部分布，疑與台碱○○廠關廠當時之 廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。」「 綜合研判該廠土壤已遭受重金屬汞污染（最高濃度約為管 制標準之16.5倍），污染主要散布於原廠區空地、疑似廢 棄物堆置區、原廢水處理設施區及原製程區（即目○○○ 區○○○○○○○○道路、南側綠地、西側空地及西側道
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