臺中高等行政法院判決
101年度簡字第104號
原 告 盛馨有限公司
代 表 人 陳香代
被 告 臺中市政府衛生局
代 表 人 黃美娜
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺中市政府中華
民國101年4月18日府授法訴字第1010063767號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）100年9月19日（原處分誤 載為9月9日）在網站（http://tw.page.bid.yahoo.com/tw/ auction/f00000000）刊登「ORIYEN EFLA 940水溶性南瓜子 (三瓶組)」產品廣告，內容宣稱：「對男性攝護腺肥大及女 性尿失禁預防皆有快速改善及修護男女泌尿系統上之問題及 障礙」等詞句及於100年12月19日在網站（http://www.hot. com.tw/product.php?cid=12&id=168）刊登「二合一怡保無 加糖白咖啡」（錄案案件編號：100W0922）產品廣告，宣稱 ：「咖啡不僅能夠提神醒腦．．．咖啡可減低患二型糖尿病 、柏金遜及膽囊疾病及有預防自殺傾向．．．喝咖啡更可以 減低輻射對人體之危害」等詞句，因涉及誇大不實、易生誤 解，經基隆市衛生局於100年10月5日以基衛食壹字第100001 8904號函及行政院衛生署食品藥物管理局100年12月29日以F DA消字第1003002683號函，移送被告處辦理，經被告對於前 揭違規行為，分別於100年11月14日及101年1月11日通知原 告陳述意見並作成調查紀錄表後，審認前開二則廣告內容涉 及不實、誇張及易生誤解之情形，據以核認原告有違反食品 衛生管理法第19條第1項規定之事實，並依同法第32條第1項 規定，裁處新臺幣（下同）8萬元罰鍰。原告不服，提起訴 願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告以原告上開二項產品於網站上之說明，認定係屬廣告並 有誇大不實之情形云云，然被告所稱於網站上之內容，係原 告就產品成分之說明，並非「廣告」。縱認上開產品說明之 內容係屬廣告，惟所謂廣告「虛偽不實」者，乃廣告之訴求 標的或陳述係屬「無中生有」。再者，「引人錯誤」與「虛 偽不實」需存有因果關係，以「虛偽不實」為因，「引人錯
誤」為果，若無「虛偽不實」，當無「引人錯誤」之存在（ 最高行政法院90年度判字第722號判決意旨參照）。可知， 原告就產品各成分之說明，皆係引據相關研究報告，其來有 自，絕非無中生有，或是誇大渲染及引人錯誤之結果。被告 以此為由，遽認原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定 ，自屬違法。
㈡按行政罰法第7條第1項之規定，違反行政法上義務之行為， 非出於故意或過失者，不予處罰。然上開產品成分說明，純 係原告盡商品出賣人之說明義務，並非因故意或過失違反食 品衛生管理法之規定。原告以前揭理由提起訴願，臺中市政 府卻誤解原告前揭主張之原意，錯認係以不知法令為由抗辯 ，從而依同法第8條前段規定，駁回原告訴願，然原告係表 明於上開網址廣告所陳詞句之動機非出於故意或過失，並非 陳稱自己不知法令，訴願決定已屬適用法則不當之違法。 ㈢按廣告是否虛偽不實而引人錯誤，應憑個案並依現今社會通 常一般之情形認定之，不得忽視社會事實而僅以概括性標準 為簡易之認定。本件原告於上開網址廣告所陳詞句，確係善 盡商品出賣人之說明義務，並無虛偽不實、引人錯誤之情事 ，至於對於產品之說明，是否有誤導消費者認為食用該等產 品具有改善男性攝護腺肥大及女性尿失禁，或減低罹患二型 糖尿病、柏金遜症、膽囊疾病及預防自殺之功效等事實，應 送交檢驗鑑定，以確認該等產品有無改善或預防上開病症之 功效。如經檢驗鑑定後，確認有上開功效，不論其功效程度 強弱如何，均不得認有誤導消費者之事實。被告及臺中市政 府未經送交檢驗鑑定，即片面推測認定原告之產品廣告虛偽 不實，誤導消費者，有率斷違法之處。
㈣按司法院釋字第604號解釋意旨雖認「得藉舉發其違規事實 之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行 為得予以多次處罰，不生一行為二罰之問題。」縱認原告不 應告知其產品所含成分之功效為何而須受罰，惟原告於上開 網址刊登上揭二項產品廣告，均係在同一網站上為之，應認 係「事實上一行為」。且被告係在同一時間對上開二廣告， 予以一次舉發裁罰，應僅裁罰一次。然被告表面上係裁罰法 定最低罰鍰，卻變相以二行為裁罰二次方式，加倍提高罰鍰 為8萬元，違反前揭司法院釋字意旨，則原處分自屬違法無 疑等情，並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。三、被告則以：
㈠按行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0940402395號函修 訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定 表。原告分別於100年9月19日在網站（http://tw.Page.bid
.yahoo.com/tw/auction/f00000000）刊登「ORIYEN EFLA 9 40水溶性南瓜子（三瓶組）」產品違規廣告（宣稱：其特殊 有效親水性成分EFLA940 (水溶性南瓜子)．．．對男性攝護 腺肥大及女性尿失禁預防皆有快速改善及修護男女泌尿系統 上之問題及障礙。）及100年12月19日在網站（http://www. hot.com.tw/product.php?cid=l2&id=168）刊登「二合一怡 保無加糖白咖啡」（錄案案件編號：l00W0922）產品違規廣 告（宣稱：咖啡不僅能夠提神醒腦．．．同時也會刺激腸蠕 動，產生通便作用．．．可減低患二型糖尿病．．．喝咖啡 更可以減低輻射對人體之危害），並佐以產品品名、圖片及 價格等，明顯為販賣特定產品而廣告，且刊登內容已述及上 揭認定表之「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張」中涉及生理 功能者等效果，並透過網路刊登傳播讓不特定的多數人知悉 其宣傳內容，已屬廣告行為，違反食品衛生管理法第19條第 1項規定屬實。
㈡全案經由原告代表人於100年11月14日及101年1月11日接受 被告訪談時，坦承並記錄在卷，原告刊登該產品廣告無誤， 刊登內容已違反食品衛生管理法第19條第1項規定，應依同 法第32條第1項規定，處4至20萬元罰鍰。因原告違反之食品 衛生管理法第32條第1項前段規定，並無得予糾正或限期改 善，被告念及原告係首次違規，每案最低罰鍰4萬元（共8萬 元），原告坦承刊登販售，且內容涉及誇大不實，被告依規 處分，並無不當。
㈢系爭廣告內容宣稱「對男性攝護腺肥大及女性尿失禁預防皆 有快速改善及修護男女泌尿系統上之問題及障礙」及「咖啡 可減低患二型糖尿病、柏金遜及膽囊疾病及有預防自殺傾向 ，更可以減低輻射對人體之危害」詞句，參酌前揭食品廣告 標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定規定意旨，不 得宣稱之詞句敘述包刮宣稱預防、改善或減輕疾病、宣稱產 品對疾病及疾病症候群或症狀有效，及引用或摘錄出版品、 典籍或以他人名義並述及醫藥效能等語。從而，被告認定上 開詞句屬違規廣告，並無不當。至於原告主張產品成分說明 ，純係其盡商品出賣人之說明義務，並無故意或過失云云， 惟原告為食品業者，應對相關食品衛生規範有主動加以了解 並予以遵循之義務，原告販售不符食品衛生管理法相關規範 之食品，已屬違反食品衛生管理法第19條規定。 ㈣至於原告訴稱其於上揭網址刊登該二項產品廣告，均係在同 網站上為之，應認係「事實上一行為」等語，惟按行政院衛 生署食品藥物管理局99年8月2日FDA消字第0990032135號函 之「食品、藥物、化粧品違規廣告行為數認定原則」中「同
一網址，一日之刊登為認定標準，若同時刊登多項產品之違 規廣告，則以違規產品數認定其行為數。」本件案內二項產 品廣告係屬不同產品，分別於不同網站、不同時間刊載，係 屬不同行為，被告依法裁處，並無不當等語，資為抗辯，並 聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告所有系爭二項產品之廣告，涉及誇 大不實，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第3 2條第1項前段規定，裁處8萬元，是否適法？五、經查：
㈠按食品衛生管理法第9條規定之主管機關，在直轄市為直轄 市政府，故臺中市政府為主管機關。又臺中市政府於100年9 月1日公告之臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定， 就中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使臺中市取 得地方自治團體管轄權者，臺中市政府得以組織自治條例及 相關機關組織規程為權限劃分，並將管轄事項及法規依據公 告之。臺中市政府爰以100年10月19日府授衛企字第1000201 245號公告關於食品衛生管理法及其子法所定主管機關權限 ，劃分由被告執行，是被告依據上開臺中市政府組織權限劃 分自治條例完成權限劃分之規定作成系爭處分，洵屬有據， 合先敘明。
㈡按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣 傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得 為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」、「違反第19條第1項 或第3項規定者，處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰；違反 同條第2項規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰； 1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其 違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。」為食品 衛生管理法第19條第1項、第2項及第32條第1項所明定。又 行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0940402395號公告修 訂「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表 」規定：壹、不得宣稱之詞句敘述：一、詞句涉及醫療效能 ：㈠宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情 形：．．．㈡宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：． ．．㈢宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：．．．㈤ 引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：． ．．詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：㈠涉及 生理功能者：．．．。
㈢查原告於100年9月19日在網站（http://tw.page.bid.yahoo .com/tw/auction/f00000000）刊登「ORIYEN EFLA 940水溶 性南瓜子(三瓶組)」產品廣告，內容宣稱：「對男性攝護腺
肥大及女性尿失禁預防皆有快速改善及修護男女泌尿系統上 之問題及障礙」等詞句，及於100年12月19日在網站（http: //www.hot.com.tw/product.php?cid=12&id=168）刊登「二 合一怡保無加糖白咖啡」（錄案案件編號：100W0922）產品 廣告，宣稱：「咖啡不僅能夠提神醒腦．．．咖啡可減低患 二型糖尿病、柏金遜及膽囊疾病及有預防自殺傾向．．．喝 咖啡更可以減低輻射對人體之危害」等詞句之事實，為原告 所不爭，並有該網址廣告內容、被告100年11月14日、101年 1月11日調查紀錄表等影本附卷可稽（本院卷第45、49-54、 59-60頁），其違規事實，堪以認定。
㈣次查，原告分別於100年9月19日及100年12月19日在網站上 刊載系爭二則廣告。其廣告內容宣稱「對男性攝護腺肥大及 女性尿失禁預防皆有快速改善及修護男女泌尿系統上之問題 及障礙」、「咖啡可減低患二型糖尿病、柏金遜及膽囊疾病 及有預防自殺傾向，喝咖啡更可以減低輻射對人體之危害」 等詞句，易使消費者誤解食用該等產品具有改善男性攝護腺 肥大及女性尿失禁，或減低罹患二型糖尿病、柏金遜症、膽 囊疾病及預防自殺之功效，參酌前揭「食品廣告標示詞句涉 及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」規定意旨，不得宣稱之 詞句敘述包括宣稱預防、改善或減輕疾病、宣稱產品對疾病 及疾病症候群或症狀有效，及引用或摘錄出版品、典籍或以 他人名義並述及醫藥效能等語，並佐以產品品名、圖片、規 格、成分及價格等，明顯為販賣特定產品而廣告，並非僅就 產品所含之成分內容作說明，且刊登內容已述及上揭認定表 規定之「詞句涉及醫療效能」，並透過網路刊登傳播讓不特 定的多數人知悉其宣傳內容，已屬廣告行為，並涉及醫療效 能詞句，而非僅屬誇張或易生誤解之詞句，核已違反食品衛 生管理法第19條第2項之規定。原告主張上開二項產品於網 站上之所稱，僅係就產品所含之成分內容加以說明，並非廣 告，且該詞句並無虛偽不實或誇大渲染云云，尚無足採。 ㈤又按是否為「一行為」，必須就個案具體事實予以判斷，而 非就某法規與某法規之間之關聯為何，或就抽象事實，予以 抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體情節，斟酌 法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等 因素決定之。易言之，並非以「自然意義的行為」為出發點 ，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範 ，則行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，其內 部意思為何則非所問，亦即不同之產品之廣告，於同一日在 不同之網站刊登，或於不同日期刊登，自屬不同之違規行為 ，而每一次於網站刊登均向不同之顧客群訴求，一次廣告即
有其單一之危害性產生，應認為一次網站刊登廣告即為單一 行為。查原告在網站刊登系爭2件廣告，係在不同之網址刊 登，復於不同日期刊登，自非單一行為，屬不同之違規行為 ，依行政罰法第25條規定應分別處罰。原告主張其係於上開 網址刊登上揭二項產品廣告，均係在同一網站上為之，認係 事實上一行為，應僅裁罰一次云云，委無可採。 ㈥再者，本件原告為食品業者，應注意食品不得為醫療效能之 廣告，其能注意而不注意竟於廣告中刊登涉及醫療效能之詞 句，縱非故意，亦難辭過失之責。原告既有違反上開行政法 上之義務，即應受罰。然本件原告刊登涉及醫療效能詞句之 上開2件廣告，核係違反食品衛生管理法第19條第2項之規定 ，被告原應依同法第32條中段之規定裁處20萬元以上100萬 元以下之罰鍰，而被告僅裁處8萬元罰鍰，於法不合。惟基 於行政訴訟法第195條第2項所揭示之行政救濟不利益變更禁 止原則，本院不得對原告為更不利之變更或處分，故原處分 仍應予維持。又本件原告係違反2行為，被告未於裁處書中 就各個行為予以裁處或說明，僅於主旨欄中合併裁處8萬元 ，亦有未合。惟此部分被告已於訴願答辯書記載每案裁處最 低罰鍰4萬元，而予補正。
㈦綜上所述，原告上開主張，均不足採。本件被告原處分合併 處罰原告8萬元，雖有未洽。惟基於行政救濟不得對原告為 更不利之變更或處分，訴願決定予以維持，並無不合。原告 起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為適用簡 易訴訟程序之案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。本件事證 已臻明確，且原告刊登涉及醫療效能之廣告，只要一刊登即 構成違法，與產品有無改善或預防疾病之效能，並無關連， 原告聲請將該產品送交檢驗鑑定，即無必要；原告其餘主張 及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，均附 此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條 第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 8 月 8 日 臺中高等行政法院第二庭
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 13 日 書記官 李 孟 純
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