臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1531號
101年7月4日辯論終結
原 告 周榮波
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人 吳聲亮
林文祿
蕭錦發
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國100 年7 月8 日農訴字第1000126306號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠訴外人張春桂前擬具簡易水土保持申報書向被告申請就坐落 新竹縣竹東鎮○○段436 、437 、438 、439 、478 、485 、487 、495 、496 、508 、509 、510 、511 、512 、51 3 等15筆地號土地上修築農路（長432 公尺，寬3.5 公尺） 及附屬水土保持設施涵管，計畫面積1,480 平方公尺，案經 被告以民國99年2 月24日府農保字第0990023677號函核定同 意在案。嗣訴外人張春桂於99年4 月15日將上開土地之簡易 水土保持工作委由原告施作（原告於98年間即因買賣取得上 開土地所有權）。
㈡原告為上開土地之水土保持義務人，被告於99年5 月7 日會 同原告至系爭土地實施施工檢查會勘，發現原告未依圖說施 工及於核定範圍外違規開挖情況，違反水土保持法第23條第 1 項及第2 項之規定，爰以99年6 月4 日府農保字第099007 1574號函裁處原告新臺幣（下同）12萬元罰鍰，除命立即實 施裸露地表植生覆蓋，並限期於99年6 月30日前將違規修築 平台之邊坡經專業技師簽證之安全鑑定報告送被告備查。原 告不服另案提起訴願，前經行政院農業委員會（下稱農委會 ）100 年1 月10日農訴字第0990170579號訴願決定駁回在案 。
㈢詎原告未依前項改正事項改正，仍持續於同地段擴大開挖整 地，案經被告分別在99年7 月6 日、7 月9 日現場勘查結果 ，分別以99年7 月28日府農保字第0990124102號、99年7 月 16日府農保字第0990078511號函各裁處18萬元及24萬元，原
告不服，提起訴願，經農委會100 年3 月9 日農訴字第0990 179071號訴願決定駁回；惟原告並未依令停工，仍持續擴大 開挖整地至39筆土地，違規面積約擴至4 公頃，經被告於99 年7 月14日、7 月17日及7 月20日現場勘查屬實，以違反水 土保持法第23條第1 項及第2 項之規定，以99年8 月5 日府 農保字第0990124117號、第0990124119號及第0990124121號 函各裁處30萬元，原告不服，提起訴願，經農委會100 年3 月9 日農訴字第0990176771號訴願決定駁回。原告仍不服上 開2 訴願決定，提起行政訴訟，經本院101 年5 月3 日100 年度訴字第787號判決駁回。
㈣原告違規開發上開土地邊坡地帶，因而地表裸露有沖蝕之虞 ，被告另以99年7 月19日府農保字第0990118632號、99年7 月28日府農保字第0990124103號及99年8 月5 日府農保字第 0990124118號、0000000000號、0990124122號函（以上函統 稱前處分）請原告依水土保持法第8 條規定，依水土保持技 術規範實施水土保持處理與維護，並限於99年8 月30日前恢 復原編定使用，以密植方式，達成植生覆蓋率百分之90以上 ，且委由專業技師，實施開發範圍之邊坡安全穩定分析及提 出安全結構證明送該府備查。屆期未完成者，將依同法第33 條第1 項第1 款規定處分。期間屆滿，被告分別於99年12月 2 日及100 年1 月18日再次派員至系爭土地勘查結果，發現 原告並未完成指定實施事項，植生覆蓋率僅約百分之60至70 ，邊坡裸露未改善，亦未委由專業技師，實施開發範圍之邊 坡安全穩定分析及提出安全結構證明送該府備查，以其違反 水土保持法第8 條規定，乃依同法第33條第1 項第1 款規定 ，以100 年2 月10日府農保字第1000015654號函（下稱原處 分）裁處原告6 萬元罰鍰，並命應於該處分書送達之日起60 日內，盡速恢復農業使用及全面植生，且於100 年4 月30日 前達成植生覆蓋率百分之90，應委由專業技師實施開發範圍 之邊坡安全穩定分析及提出安全結構證明送該府備查。原告 不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下： ㈠原告已於99年8 月30日依改正事項完成植生覆蓋恢復，系爭 土地種植蔬菜、地瓜等，邊坡平台種植樹苗。蔬菜、地瓜等 農作，因生長各有週期，故整片農地有的生長中，有的剛摘 取，有的剛挖掘（如地瓜），故無法達到被告要求90% 植生 率。邊坡平台部分均種植造林樹苗，時值寒冬無法快速生長 ，現已生長茂密，全區土地均完成架設水管，每天實施澆灌 水作業，植生率已達90% 以上。部分未達植生率地區，依水 土保持技術規範第61條第1 項規定，砂礫岩或其他立地條件
不佳之地區，覆蓋率之設計標準得依實際現地狀況調整之， 本件即有此情形。
㈡本地乃淺山丘陵，未荒廢前邊坡均為緩坡平台，何需要求專 業技師之邊坡穩定分析結構安全證明，原告無力負擔，被告 實應以輔導代替處罰，然被告不依證據認定事實，竟違反水 土保持法第8 條規定，依據同條第33條第1 項第1 款規定裁 罰，實有違誤。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下： 原告大肆開發及回填面積達4 公頃多，造成邊坡及地面裸露 現象，一旦大雨來襲極易造成大量土石流失。被告要求水土 保持義務人必須依水土保持技術規範第61條規定植生覆蓋達 90% 以上，限期改正期限雖為99年8 月30日，然實際檢查日 期為99年12月2 日及100 年1 月18日，水土保持義務人應有 足夠時間進行植生覆蓋。依現場檢查結果並非如此，該地段 山坡陡峭高峻，經開挖後邊坡基腳已有沖蝕現象，嚴重危害 水土保持，且未依改正函內容提供專業技師簽證認定之邊坡 安全穩定分析報告送府備查。故原告其實係以合法掩護非法 ，藉永續農業經營之名行非法開發之實，且無積極改正之行 為，至為明確，被告依水土保持法第33條第1 項第1 款裁處 原告，原處分並無不當。
四、本院判斷如下：
㈠按「（第1 項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調 查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護： ……九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質， 或防治災害需要實施之水土保持處理與維護。（第2 項）前 項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」「有下列 情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違 反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之 處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或 實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第8 條第 1項第9款及第2項、第33條第1項第1款分別明定。 ㈡事實欄㈠、㈡及㈢所示原告違規於新竹縣竹東鎮○○段436 等39筆地號土地開挖整地，面積達約4 公頃，迭經被告99年 6 月4 日府農保字第0990071574號函、99年7 月28日府農保 字第0990124102號、99年7 月16日府農保字第0990078511號 函、以99年8 月5 日府農保字第0990124117號、第09901241 19號及第0990124121號函等處分以原告違反水土保持法第23 條第1 項（未依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與 維護）及第2 項（未依規定擬具水土保持計畫送核定而擅自 開發）之規定，依同法第33條第1 項第2 款裁處罰鍰並命原
告限期改正，原告不服而均提起訴願，經訴願駁回，並提起 行政訴訟（被告99年6 月4 日府農保字第0990071574號函除 外），業經本院101 年5 月3 日100 年度訴字第787 號判決 駁回等情，有前揭被告函及判決影本在卷為憑。而被告以原 告上開違規開發行為，致○○○區○○○段因而地表裸露有 沖蝕之虞，而迭以前處分命原告於99年8 月30日前恢復原編 定使用，以密植方式，達成植生覆蓋率百分之90以上，且委 由專業技師，實施開發範圍之邊坡安全穩定分析及提出安全 結構證明送被告備查乙節，除為兩造不爭外，並有被告99年 7 月19日府農保字第0990118632號、99年7 月28日府農保字 第0990124103號及99年8 月5 日府農保字第0990124118號、 0000000000號、0990124122號函等件影本附卷可按，可認為 真實。被告以期間屆滿後，原告未完成指定實施事項為由， 而依水土保持法第33條第1 項第1 款為原處分；原告則稱業 已從事植生，但水土保持技術規範第61條規定植生覆蓋率應 視土地實際狀況而為要求，系爭邊坡地段為砂礫岩地，不應 要求植生率90% ，且該處並無崩塌疑慮，此經台灣電力股份 有限公司確認，委由專業技師實施開發範圍之邊坡安全穩定 分析及提出安全結構證明，浪費金錢且無必要，要非原告此 等務農者所能提供等語為主張。綜上兩造爭執，本件應審酌 之爭點即為：前處分所命原告之作為義務是否有據，以及原 告是否確實完成其作為義務？
㈢經查，原告為其所開發前揭土地之所有權人，有上開土地之 土地登記謄本為憑，依據水土保持法第4 條規定，乃為上開 土地之水土保持義務人。而原告承訴外人張春桂所擬具申報 核可之簡易水土保持申報書，開發上開土地，經被告於99年 5 月7 日施工檢查發現，原告於原核定之路基上方邊坡，施 作平台3 階（寬度各約2.5 公尺），及未核定之農路長約44 0 公尺（寬約3 公尺），合計違規面積為0.232 公頃；被告 再於99年7 月6 日勘查現場，發現竹東鎮○○段511 、518 、519 、520 等地號土地土方經開挖後，回填至同地段510 、496 、516 、515 、517 、521 、522 、523 、524 、53 0 等地號，造成邊坡嚴重裸露形成平台9 階，回填深度達2- 3 公尺，違規開發面積1.2 公頃；被告復於99年7 月9 日勘 查發現，原告再次擅自於竹東鎮○○段513 、514 、515 、 512 、487 、517 、516 、510 、511 、518 等地號土地開 挖整地及填土，違規開發面積1.2 公頃；其後被告分別於99 年7 月14日、7 月17日及7 月20日再至現場勘查，發現原告 仍未停工，又擅自違規開挖整地回填，違規面積更擴大為約 4 公頃，歷次現場均有多部挖土機、卡車施工作業之事實，
有歷次原告簽名確認之會勘紀錄表及現場違規照片附卷可稽 ，並經本院101 年5 月3 日100 年度訴字第787 號判決確認 在案，堪以認定。是原告就上開土地之大規模使用，已致地 表裸露有沖蝕之虞，揆諸水土保持法第8 條第1 項第9 款之 規定，維護水土資源及品質，該地區水土保持義務人即原告 確應調查規劃，依水土保持技術規範實施實施水土保持之處 理與維護。
㈣故而，前處分以原告開挖土地，致邊坡地段地表裸露有沖蝕 之虞，揆諸水土保持法第8 條之規定，命原告依水土保持技 術規範選擇適當之水土保持相關植生種類，以密植方式達成 一定植生，洵無不合。再細繹所課原告水土保持作為義務之 具體內容，一係植生覆蓋率之要求（90% ），一則為要求專 業技師實施開發範圍之邊坡安全穩定分析及提出安全結構證 明。原告均稱要求過高，然則：
1.依據水土保持法第8 條第2 項授權農委會制定水土保持技 術規範。行為時水土保持技術規範第61條第1 款、第4 款 規定「植生工程檢查方法如下：一、植生工程應依施工地 區之立地條件、應用植物種類及植生方法，設計覆蓋率。 一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後並經維護管理之 覆蓋率應達百分之90以上。地被植物栽植施工後並經維護 管理之覆蓋率應達百分之80以上。崩塌地、泥岩惡地、砂 礫岩或其他立地條件不佳的地區，覆蓋率之設計標準得依 實際現地狀況調整之。二、……四、山坡地違規使用、經 主管機關處分並限期恢復裸露地植生之地區、其恢復植生 之認定、依本條前三款之規定辦理。」核此技術規範乃為 母法授權製作之技術性、細節性規定，應值援用。系爭山 坡地為一般土質，此有現場照片可憑，原告既因山坡地違 規使用而經被告限期恢復裸露地植生合於上開規範第61條 第4 款要件，其恢復植生之檢查自應達同條第1 款所要求 之植生覆蓋率90 %始符合水土保持技術規範之標準。 2.又「水土保持之處理與維護在中央主管機關指定規模以上 者，應由依法登記執業之水土保持技師、土木工程技師、 水利工程技師、大地工程技師等相關專業技師或聘有上列 專業技師之技術顧問機構規劃、設計及監造。但各級政府 機關、公營事業機構及公法人自行興辦者，得由該機關、 機構或法人內依法取得相當類科技師證書者為之。」「前 條所指水土保持技師、土木工程技師、水利工程技師、大 地工程技師或聘有上列專業技師之技術顧問機構，其承辦 水土保持之處理與維護之調查、規劃、設計、監造，如涉 及農藝或植生方法、措施之工程金額達總計畫之百分之三
十以上者，主管機關應要求承辦技師交由具有該特殊專業 技術之水土保持技師負責簽證。」「本法施行細則，由中 央主管機關定之。」「第本法第六條所定水土保持之處理 與維護在中央主管機關指定規模以上者，其規模如下：… … 四、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質 ，或防治災害需實施之水土保持處理與維護，其開挖整地 面積在二千平方公尺以上或挖填土石方之挖方及填方加計 總和在五千立方公尺以上者。」此為水土保持法第6 條、 第6-1 條及第37條、行為時水土保持法師行細則第4 條第 1 項第4 款所明定。本件原告就該地區之開發面積達約4 公頃，系爭邊坡地段部分達1.2 公頃，已如前述，屬於水 土保持法第6 條所謂水土保持之處理與維護在中央主管機 關指定規模以上者，應由依法登記執業之專業技師規劃、 設計及監造。而本件原告所應負之作為義務乃為恢復當地 植生，是其水土保持之處理之工程金額百分之分涉及植生 方法，被告依水土保持法第6-1 條規定，要求原告委由專 業技師開發範圍之邊坡安全穩定分析報告備查，並無不合 。
3.原告雖仍主張迫於時間、土質及金錢，前處分所課予之植 生覆蓋率及專業技師之分析報告義務，實難達成云云。惟 首次前處分發文日為99年7 月19日，距離期限屆滿日（99 年8 月30日），尚有月餘，且時值颱風季節，命於1 月內 為完成植生以為水土保持，時間期限尚稱妥適。再徵諸歷 次前處分之說明欄均載明：「本府設有水土保持服務團， 如對改正事項內容有任何問題，可於每週三上午9 時至12 時至本府農業處（山坡地保育科），服務團均提供免費諮 詢。」等語，原告對於前處分所命作為義務如有難以達成 之疑慮，如系爭邊坡地段應栽種之物種及工法，以及專業 技師之委任等等，均可向該服務團洽詢以謀解決之道，然 原告諮詢後，逕稱「我有去諮詢，但要我花錢，我不願意 。找技師也是要花錢，我也不願意。我是作農作的，又不 是建築。」等語（見本院100 年12月13日準備程序筆錄， 本院卷第62頁），亦即，原告基於經濟考量，根本拒卻相 關諮詢所得之水土保持正確方式，任意栽種地瓜、蟛蜞菊 而無成效，即以上開作為義務難以達成云云，予以推托， 自無可採。
4.綜上，前處分所命原告之作為義務確屬有據，原告有於期 限內依水土保持技術規範選擇適當之水土保持相關植生種 類，以密植方式達成90% 植生覆蓋率，並委由專業技師實 施開發範圍之邊坡安全穩定分析及提出安全結構證明之義
務。
㈤第查，前處分均已送達原告，乃為兩造所不爭執。前處分命 作為之期限屆滿，原告並未完成指定實施事項，植生覆蓋率 僅約百分之60至70，邊坡裸露未改善，亦未委由專業技師， 實施開發範圍之邊坡安全穩定分析及提出安全結構證明送被 告備查乙節，業經被告分別於99年12月2 日及100 年1 月18 日派員至開發地區勘查在案，此有99年12月2 日及100 年1 月18日之檢查紀錄表影本（100 年1 月18日紀錄表經原告簽 名確認）及現場照片在卷為憑（附原處分卷第39頁至第42頁 ）。原告猶爭執開發地區大部分已栽種地瓜、蟛蜞菊等植物 ，被告不應侷限系爭邊坡地段未完成植栽，即指植生覆蓋率 僅約百分之60至70云云。但前處分所命原告應完成一定植生 覆蓋率區域，即係原告開發區域之邊坡地段，原告未完成邊 坡地段植生，即未善盡作為義務；況且，既因原告前行為而 致邊坡裸露，所為修復之水土保持植栽工程，是否符合水土 保持技術規範，而得確保邊坡安全穩定，亦乏原告提出專業 技師之證明可資為憑。原告未盡前處分所命作為義務，堪以 確認。
㈥是原告既未依前處分所命完成依水土保持法第8 條所應盡之 作為義務，原處分乃依同法第33條第1 項第1 款而為最低法 定罰鍰額度之裁處（6 萬元），並繼續限期改正，洵屬有據 。
五、從而，原告主張均無可採。原處分認事用法，均無違誤，訴 願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 25 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 101 年 7 月 25 日 書記官 徐子嵐