臺中高等行政法院判決
101年度訴字第158號
101年7月11日辯論終結
原 告 劉昆詔
訴訟代理人 陳益軒 律師
複代理人 李柏松 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 蘇火同
戴宇柔
曾惠敏
上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國101年2月
23日台內訴字第1010002297號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落臺中市○里區○○路657號1樓建築物（下 稱系爭建築物）領有改制前臺中縣政府所屬工務局核發之88 工建使字第3132號使用執照，原核准用途為「廠房」（屬C 類2組）。被告於民國（下同）100年8月9日派員赴該址稽查 ，發現原告於該址經營「日月星休閒育樂綜合廣場」，實際 經營資訊休閒業及撞球業（屬D類1組），被告乃認其未申請 變更使用執照擅自變更系爭建物用途作為「資訊休閒業及撞 球業」，違反建築法第73條第2項規定，因前已於100年3月1 日裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並建築物應於100年 3月31日前恢復原狀或補辦手續，乃依同法第91條第1項第1 款規定，以100年10月31日府授都管字第1000203010號裁處 書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，且建築物應立即停止 使用並恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提 起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠程序上被告確實未於裁處前給予原告陳述意見之機會，即遽 認原告有原處分書事實欄記載之事實，並對原告逕為裁罰處 分，此部分之處分，確實亦僅有單憑被告100年8月9日執行 維護公共安全方案聯合稽查紀錄表有經現場工作工員之簽名 即逕認定違規裁罰，自有率斷之嫌，程序上顯然已違反行政 罰法第42條、行政程序法第36條、第39條、第102條等規定 至明，依法自應予撤銷，茲說明如下：
⒈按行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會， 以避免行政機關恣意專斷，並確保受處罰者之權益，此觀 行政罰法第42條、行政程序法第102條規定自明。 ⒉被告既未於裁處前給予原告陳述意見之機會，遽認原告有 原處分書事實欄記載之事實。是證被告僅單憑其依職權調 查證據之結果，即片面逕行作出行政處分，此舉應已明顯 違反行政罰法第42條、行政程序法第36條、第39條及第10 2條規定，依法自應予撤銷。
㈡被告認定原告有「建築物用途違規使用」之違規事實，此明 顯有適用法令不當之處，茲說明如下：
⒈被告認原告有違反建築法第73條第2項規定，依同法第91 條規定處以6萬元之罰鍰及勒令停止使用建築物之使用， 其理由無非係依據100年8月9日台中市建築物公共安全之 構造及設備檢（複）查紀錄表所記載之事項，因而加以認 定。惟被告於100年8月9日，雖有對於原告為臺中市建築 物公共安全之構造及設備檢（複）查之行為，然審視原告 所持有之營業執照，係於99年5月31日之時，向被告之前 身，即原臺中縣政府提出申請，且經原臺中縣政府予以核 准，並於99年6月1日之時，核發本件之營業執照，對此亦 有當時之原臺中縣政府之函文可證明。
⒉又原告當時提出本件之所有營業執照之申請時，營業之項 目即為「D1」類之資訊休閒業及撞球場，另其建築物之用 途即為現今之「廠房」之使用，再本件用途類組D1（撞球 場）（場所編號：2854）建築物依建築法第77條第3項及 建築物公共安全檢查及申報辦法規定辦理防火避難設施與 設備安全檢查簽證申報，亦獲有當時之原臺中縣政府核予 「同意備查」在案，此一事實亦與本案於100年8月9日稽 查現場當時之狀況並無一絲不同之處。是既然原有之申請 既屬合法，豈有可能事後僅因主管機關業已併為臺中市政 府之故，即認現今之狀態即屬違法？原處分所為處分之理 由，其標準何在？又何以與原告申請時會有不同之認定標 準？均未有予原告說明之機會，尤其原處分書要求原告除 停止使用之外，竟要求原告必須「恢復原狀」，更令原告 不知如何遵照，蓋原告從未有變更現場任何原使用之用途 ，要如何「恢復原狀」？
⒊又審視有關「建築物使用類組使用項目表」及「D-1類組 規定項目檢討標準表」、「C-1類組規定項目檢討標準表 」所示，有關「D1」類之資訊休閒業及撞球場，其建築物 之消防、安全標準，尚較屬於「C2」類之倉庫等級為低， 換言之，原告係以消防、安全標準較高之「C2」類之倉庫
等級，做為消防、安全標準較低之「D1」類之資訊休閒業 及撞球場，是此情節之下，又何有「建築物用途違規使用 」之違規事實存在？此部分之原理如同持有大型重機之騎 士，如有騎乘一般重型機車之時，即不用另行考照，即可 合法騎乘，其原理係屬相同。
㈢縱退萬步言，原告現今之「C2」類之倉庫等級之廠房供做「 D1」類之資訊休閒業及撞球場之使用，有構成「建築物用途 違規使用」之違規事實存在，然此部分之事實，亦係原主管 機關所為之核准而來，且原告從未有收到原有申請建築物依 建築法第77條第3項及建築物公共安全檢查及申報辦法規定 辦理防火避難設施與設備安全檢查簽證申報之主管消防單位 通知有任何違法而予撤銷之處分，是在此之前，原告應係處 於信賴保護原則之下，原處分亦應予以撤銷，茲說明如下： ⒈按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者， 得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准 許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三 、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政 處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分 對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大 危害者。」行政程序法第123條定有明文。是合法行政處 分之廢止，基於行政法上之信賴保護原則，除非有上開法 律規定之特別情形外，自不容許行政機關任意廢止，此參 最高行政法院83年度判字第1223號判例要旨甚明。 ⒉又依司法院釋字第525號解釋意旨可得知，信賴保護原則 雖不限於於授益行政處分之撤銷或廢止始得主張之，即於 行政法規之廢止或變更亦有其適用，然主張信賴保護原則 時仍須以國家行為為對象，亦即必須先有國家行為存在， 始有形成人民信賴之可能，故信賴之基礎可說是信賴保護 原則的前提要件，蓋此種行為既係國家基於統治權地位之 對外表現，人民自會投以必要之信賴，並配合以形成自身 之生活，自應有受到保護之必要。又所謂值得保護之信賴 ，依司法院釋字第589號解釋意旨，受規範對象如已在因 法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件 之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益 者，即應受信賴保護原則之保障。簡言之，「信賴保護原 則」係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置 其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不 能預見之損害，用以保護人民之既得權，並維護法律尊嚴 者而言。故值得保護之信賴至少應具備三要件：⑴信賴基 礎：即須令人民有信賴的行政行為。⑵信賴表現：須人民
因信賴該行政行為而為具體的信賴行為。⑶信賴值得保護 ：人民之信賴係基於善意。
⒊本件原告所持有之營業執照係於99年5月31日向被告之前 身，即原臺中縣政府提出申請，且經原臺中縣政府予以核 准在案，並於99年6月1日核發本件之營業執照。又原告當 時提出本件營業執照之申請時，營業之項目即為「D1」類 之資訊休閒業及撞球場，另系爭建築物之用途即為現今之 「C2」類之廠房之使用，再本件用途類組D1（撞球場）（ 場所編號：2854）建築物依建築法第77條第3項及建築物 公共安全檢查及申報辦法規定辦理防火避難設施與設備安 全檢查簽證申報，亦獲有當時之原臺中縣政府核予「同意 備查」在案，嗣後原告亦從未有收到原有申請建築物依建 築法第77條第3項及建築物公共安全檢查及申報辦法規定 辦理防火避難設施與設備安全檢查簽證申報之主管消防單 位通知有任何違法而予撤銷之處分，此一事實均與100年8 月9日稽查當時現場之狀況並無任何不同之處。是既然原 有之申請屬合法，依信賴保護原則之規定，又何來得以逕 認原告於100年8月9日稽查當時之狀況為違法之行為？ ㈣另就有關原處分書理由欄中所稱之：「避難層出入口寬度不 符」部分，此部分於被告辦理第一次之檢查之時，固存有此 一缺失，然被告之檢查人員亦定有複查之時間，惟其後原告 業依指示，完成此部分之缺失改善，然於原定之複查之時間 ，竟未見原處分單位之人員就此部分進行複查，奈原處分竟 不查此部分之缺失是否依然存在，竟以此事由，執為原處分 之理由之一，此部分亦顯見原處分之不當之處。 ㈤綜上所述，原告是否有被告指摘之違規事實存在部分，原處 分程序上既顯然存有重大瑕疵，復參被告並未調查其他積極 證據，證明原告確有違反建築法之違規事實，即率然作成系 爭處分，此不僅有適用法令錯誤之處，復有違反信賴保護原 則之情形，原處分自應予以撤銷。並聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。
三、被告則以：
㈠緣原告使用系爭建築物登記商號日月星休閒育樂綜合廣場做 紐約撞球廣場，經營資訊休閒業、競技及休閒運動場館業， 被告已於100年3月1日府授都管字第1000033191號行政裁處 書第一次裁處建築物使用人「擅自變更使用用途（C-2廠房 ）供作D-1資訊休閒業及撞球場使用」在案，本次被告經濟 發展局以100年8月12日中市經商字第1000023293號函送100 年8月9日「臺中市政府執行維護公共安全方案聯合稽查紀錄 表」檢查結果（違規事實）欄繕略以：「．．．三、現場狀
況實際營業項目:資訊休閒業、競技及休閒運動場館業，營 業樓層1樓，．．．消費者約10人」，被告都市發展局配合 目的事業主管機關經濟發展局執行聯合稽查時，依前開紀錄 表及「臺中市建築物公共安全之構造及設備檢（複）查紀錄 表」，發現系爭建築物1樓用途違規使用與未維護建築物構 造、設備安全之違規事實，與改制前原臺中縣政府核發之88 工建使字3132號使用執照所登載用途為「廠房」，屬「C-2 類組」不符，惟現況系爭建築物卻供作「D1類組-資訊休閒 業及撞球場」用途使用，審定違反建築法第73條第2項規定 ，依同法第91條第1項規定、臺中市建築案件行政裁罰基準 第2點附表三，以100年10月31日府授都管字第1000203010號 行政裁處書第二次裁處建築物使用人即原告6萬元罰鍰，且 建築物應立即停止使用並恢復原狀。
㈡被告100年8月9日「臺中市建築物公共安全之構造及設備檢( 複)查紀錄表」業者意見陳述欄：「本場所自營業起的設備 及場所來登記營業證照，出入口的寬度也是在早期就設置」 等語，並非原告所稱未於裁處前給予原告陳述意見之機會， 大相逕庭，並不可採。另依行政程序法第103條明定：行政 處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不 給予陳述意見之機會。
㈢關於原告主張從未有收到原有申請合法取得之營業執照，有 違法而予撤銷之處分．．．基於信賴保護原則之下，原處分 亦應予以撤銷云云。按經濟部98年4月13日廢除營利事業統 一發證制度，改以商業登記取代營利事業登記，並採「登記 與管理分離」原則，而商業登記法第6條第1項規定「商業業 務，依法律或法規命令，須經各該目的事業主管機關許可者 ，於領得許可文件後，方得申請商業登記。」換言之，依商 業登記法申請商業登記者，原則上均准予辦理設立登記。經 核「日月星休閒育樂綜合廣場」申請設立時，被告99年6月1 日府建商字第0990093847號函核准：「說明四、商業所在地 ：臺中縣大里市○○里○○路657號1樓。該登記所在地係法 律關係之準據點，為商業文件收送之主事務所。而商業實際 經營業務之營業場所，應符合都計、非都市土地使用管制、 建築管理、消防、衛生等主管機關法令規定。」按建築物應 依核定之使用類組使用，為建築法第73條第2項所明定，縱 依照其他行政法令之規定，違反建築物使用管制規定之營業 場所或仍負有其他行政義務，但其他行政義務之履行並非謂 可使建築物未依照使用管制規定為使用之行為轉為合法使用 ，是本件原告既在系爭建築物實際經營資訊休閒業及撞球業 ，以之為經營業務之營業所，自應符合建築法相關規定，方
屬適法，故原告從未依建築法辦理實際經營業務之建築物使 用類組變更，並無信賴保護原則之適用，因此被告本次依建 築法第73條第2項、第91條第1項第1款及「臺中市建築案件 行政裁罰基準」第2點附表三規定予以第二次裁罰6萬元罰鍰 ，並應立即停止使用，於法有據，並無不當。
㈣關於原告稱：「系爭建築物99年度依建築法第77條第3項及 建築物公共安全檢查及申報辦法規定，辦理該建築物檢查簽 證申報並經本府99年11月30日同意備查一事」等情。依內政 部營建署93年2月12日營建管字第0930002448號函釋：「建 築物公共安全檢查及申報應按實依建築物核准用途或現況用 途申報，其現況用途與原核准用途不符，擅自變更使用者， 應依建築法第91規定，處建築物所有權人、使用人新臺幣6 萬元以30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續．．．」本 件建築物的現況使用與原核准用途不符，為原告所不爭，被 告依法裁罰與法並無不符，尚無違誤。
㈤再者，原告主張「D-1類組建築物消防、安全標準，尚較屬 於C-2類組低．．．」乙節，按「建築物使用類組及變更使 用辦法」第2條及附表一規定C類「工業、倉儲類-供儲存、 包裝、製造、檢驗、研發、組裝及修理工業物品之場所」； D類「休閒文教類-供運動休閒、參觀、閱覽、教學之場所」 其要求之建築物構造、設備條件均不相同，並非原告所陳D- 1類組建築物消防、安全標準，尚較屬於「C-2類組低」，此 有附表三「建築物變更使用原則表」可稽等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於系爭建築物是否擅自變更用途？原處分是否 合法？有無違反信賴保護原則？經查：
㈠按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或 有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施 、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者， 應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更 ，不在此限。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人 、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬 元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦 手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要 時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除、恢復 原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核 准變更使用擅自使用建築物者。」建築法第73條第2項、第 91 條第1項第1款分別定有明文。是以，建築物所有權人或 使用人如有使用未經核准變更使用類組建築物之情形，主管 建築機關即應處以上揭罰鍰及命為改善之處分，殆無疑義。
㈡本件系爭建築物領有改制前臺中縣政府所屬工務局核發之88 工建使字第3132號使用執照，原核准用途為「廠房」（屬C 類2組）。被告於100年8月9日派員赴該址稽查，發現於該址 經營「OO休閒育樂綜合廣場」，實際經營資訊休閒業及撞球 業（屬D類1組），此為兩造所不爭執，並有使用執照存根影 本、100年8月9日執行維護公共安全方案聯合稽查紀錄表影 本附原處分卷可稽。是以本件原告於100年8月9日被查獲時 ，確有未經變更建築物使用執照所許可使用之範圍，即擅自 為違規使用建築物之情形，違反建築法第73條第2項規定甚 明，則被告依建築法第91條第1項第1款予以處罰，洵無不合 。
㈢又系爭建築物所屬C類2組，其組別定義為「供儲存、包裝、 製造、檢驗、研發、組裝及修理一般物品之場所。」，而D 類1組之組別定義為「供低密度使用人口運動休閒之場所。 」此有建築物之使用類別、組別及定義表在本院卷足稽。另 依建築物變更使用表（見原處分卷第66頁）所載，由C類2組 變更為D類1組，應檢討之項目包括本表說明二及下列項目： ㈠樓梯及平台淨寬、梯級尺寸。㈡避難層出入口數量及寬度 。㈢避難層以外樓層出入口之寬度。．．．㈨最低活載重。 是C類2組與D類1組各有不同之管制強度，原告訴稱C類2組之 消防、安全標準較D類1組為高，其無建築物用途違規使用之 違規事實存在，核無可採。
㈣另按經濟部98年4月13日廢除營利事業統一發證制度，改以 商業登記取代營利事業登記，並採「登記與管理分離」原則 ，而商業登記法第6條第1項規定「商業業務，依法律或法規 命令，須經各該目的事業主管機關許可者，於領得許可文件 後，方得申請商業登記。」換言之，依商業登記法申請商業 登記者，原則上均准予辦理設立登記，即原告之營業是否與 其營業登記事項相符，屬商業登記法之範疇，而建築物應如 何為建築管理，則應受建築法之規範，是被告以99年6月1日 府建商字第0990093847號函核准原告之商業登記時，於說明 四載明：商業所在地：臺中縣大里市○○里○○路657號1樓 。該登記所在地係法律關係之準據點，為商業文件收送之主 事務所。而商業實際經營業務之營業場所，應符合都計、非 都市土地使用管制、建築管理、消防、衛生等主管機關法令 規定。」此有該函在原處分卷可憑，則本件原告既在系爭建 築物實際經營資訊休閒業及撞球業，以之為經營業務之營業 所，自亦應符合建築法相關規定，原告主張其已合法申請並 經核准商業登記，即無被告100年8月9日稽查當時之違法行 為，亦無足採。又原告既已違反建築法第73條第2項規定，
則被告依同法第91條第1項第1款規定予以處罰，於法自無不 合，要無原告所指其有何信賴利益值得保護之情事可言。 ㈤復按有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機 會︰．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確 認者。．．．」為行政程序法第103條所明定。經核被告100 年8月9日「臺中市建築物公共安全之構造及設備檢(複)查紀 錄表」業者意見陳述欄：「本場所自營業起的設備及場所來 登記營業證照，出入口的寬度也是在早期就設置」等語，並 非原告所稱未於裁處前給予原告陳述意見之機會。況本件原 告以C類2組之廠房，經營屬D類1組之資訊休閒業及撞球業， 此事實於客觀上已明白足以確認，被告依前揭規定亦得不給 予陳述意見之機會，原告訴稱被告有違行政程序法第102條 之應給予陳述意見機會之規定，亦核無足採。
㈥綜上所述，本件被告以原告違反建築法第73條第2項規定， 並因被告前已以100年3月1日府授都管字第1000033191號行 政裁處書，處原告6萬元罰鍰，並應於100年3月31日前恢復 原狀或補辦手續，有該處分書在本院卷足稽，乃依同法第91 條第1項第1款規定，處原告6萬元罰鍰，且建築物應立即停 止使用並恢復原狀，即無不合。訴願決定予以維持，亦無違 誤。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴 辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 18 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰
法 官 王 德 麟
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 7 月 18 日 書記官 凌 雲 霄