最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第655號
上 訴 人 游祥雲
上 訴 人 宜蘭縣冬山鄉公所
代 表 人 謝燦輝
被 上訴 人 游書荊
上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國101年3
月21日臺北高等行政法院100年度訴更一字第192號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣原審原告即被上訴人游書荊（下稱被上訴人）所有坐落宜 蘭縣冬山鄉○○段1152、1112-1、1059、1069、1070地號及 仁山段8地號等6筆土地（下稱系爭耕地），與原審參加人即 上訴人游祥雲（下稱上訴人游祥雲）訂有耕地三七五租約（ 租約字號：宜冬太字第44號），最近一次租期自民國92年1 月1日起至97年12月31日止，被上訴人於98年1月1日至2月16 日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由，申請依耕地 三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定收回系 爭耕地；上訴人游祥雲亦申請續訂租約。嗣經原審被告即上 訴人宜蘭縣冬山鄉公所（下稱上訴人冬山鄉公所）審查結果 ，認上訴人游祥雲之支出大於收益，如被上訴人收回耕地， 將致上訴人游祥雲失其家庭生活依據，核有減租條例第19條 第1項第3款之情形，遂以98年5月13日冬鄉民字第098000859 9號函（下稱原處分）准由上訴人游祥雲續訂租約6年，而否 准被上訴人收回系爭耕地之申請。被上訴人不服，提起訴願 ，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求判決：⒈訴願決定、原 處分均撤銷。⒉上訴人冬山鄉公所應作成准許系爭耕地由被 上訴人收回自耕之處分。經原審法院以99年度訴字第1028號 判決被上訴人勝訴，上訴人游祥雲不服，提起上訴，經本院 以100年度判字第1698號判決將原判決廢棄，發回原審法院 更為審理，嗣原審法院以100年度訴更一字第192號判決被上 訴人勝訴，上訴人游祥雲不服，提起本件上訴。又冬山鄉公 所雖未具狀上訴，因撤銷訴訟係人民主張其公法上權利因違 法行政處分受侵害，請求撤銷該違法行政處分，冬山鄉公所 自不能脫離訴訟，爰將冬山鄉公所併列為上訴人。二、被上訴人起訴主張：上訴人游祥雲高齡87歲，能否自任耕作 及從事農耕勞務，非無疑義，顯係租得耕地後，由其子媳等
實際從事農耕經營管理。又依民法第1114條第2款規定，上 訴人游祥雲之次子游慶源亡故後，由次媳羅銀鳳繼為戶長， 自應互負扶養義務，且依戶籍法第3條規定，「同一家庭」 或「同一戶」之定義，係以實質上有共同生活或經營共同事 業為要件，是羅銀鳳96年度所得金額自應列入上訴人游祥雲 全戶生活收益總額計算，上訴人冬山鄉公所援引內政部86年 9月5日台內地字第8687938號函釋意旨，主張其所得不予併 入計算，違反法律規定，應屬無效。又上訴人游祥雲之老農 福利津貼每月新臺幣（下同）6,000元，全年應有72,000元 收入，然上訴人冬山鄉公所僅列66,000元；另全年應有42,7 50元之補助休耕補助收入，亦應計列。另與上訴人游祥雲同 戶生活之孫游誌閔所有坐落宜蘭縣冬山鄉○○村○○路119 號住商用2層式樓房乙幢，前曾出租並收有房租，每月租金 應有6,000元以上，全年應有72,000元之收益，亦應一併補 列。且97年天主教靈醫會羅東聖母醫院（下稱聖母醫院）門 診醫療明細表，均誤將健保局支付之負擔額列計為患者之自 付額，致上訴人游祥雲97年度收支明細表失真。若上訴人游 祥雲全年收支明細表不予列計羅銀鳳，羅銀鳳之子女亦不得 列入，則上訴人游祥雲97年度收入扣除支出，仍為正數（21 ,952元）。況依上訴人游祥雲96及97年度利息收入可推知， 其存款有數百萬元之譜，家庭生活應非無所依據。是併計之 結果，可知上訴人游祥雲96年度收入大於支出，並無減租條 例第19條第1項第3款之情形，被上訴人自得依同條例第19條 第2項收回自耕云云。
三、上訴人冬山鄉公所則以：內政部97年8月8日台內地字第0970 124366號函訂頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手 冊」（下稱工作手冊），縱該工作手冊所定之審核標準有牴 觸上位階法規之疑義，於未經宣告無效前，上訴人冬山鄉公 所尚不得拒絕適用。次按行政院44年1月6日台（44）內字第 0087號令、內政部73年1月27日台（73）內地字第203180號 函釋、90年5月9日台（90）內地字第9064901號函釋，及司 法院釋字第580號解釋意旨，出租人、承租人是否能自任耕 作，均係由渠等自行切結，上訴人游祥雲雖已87歲，惟身體 仍硬朗，且農業科技化趨勢，並不以人力親自實施耕作為限 ，實無法以年紀來判斷其是否有耕作能力。至上訴人游祥雲 之老農津貼原為每月5,000元，立法院第6屆第5會期臨時會 通過修正案，將發放金額修正為每月6,000元，自96年7月起 生效，是以該年度1至6月為5,000元，6至12月為6,000元， 共計66,000元。另系爭耕地之休耕補助，應視為上訴人游祥 雲承租耕地之所得，而未列入計算，但其自有耕地之收入已
計入。且羅銀鳳非上訴人游祥雲之直系血親，及上訴人游祥 雲之長子游慶龍與上訴人游祥雲並非同戶，依工作手冊之規 定，渠等收入亦不列入計算。再者，被上訴人並未舉證證明 上訴人游祥雲之孫游誌閔所有之不動產於96年度有出租或出 借他人使用之情形，而依上訴人冬山鄉公所查得之資料，亦 無其有該等收入之情形，故未予計算。況縱將被上訴人主張 應設算每個月租金6,000元收入計入，上訴人游祥雲之全戶 收入仍低於生活費支出，並不影響原核定結果等語，資為抗 辯。
四、上訴人游祥雲主張：上訴人游祥雲次媳羅銀鳳與上訴人游祥 雲次子之婚姻關係已因配偶（即上訴人游祥雲次子）死亡而 消滅，其所得自不應計入上訴人游祥雲全戶收益總額云云。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠減租條例第 19條第2項立法目的，在於該條例第19條第1項第2款規定出 租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約 變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，且為提 高農地利用之經濟效益，始增訂為擴大家庭農場經營規模得 收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。內政部以89 年8月3日臺（89）內地字第8908828號函略謂「鄰近地段」 ，應以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15 公里者為限，衡此乃內政部本於職權為協助下級機關認定事 實所為之釋示，與現代農業技術援用於總體經營以提高土地 利用效率之判斷，亦無相悖，應可援用。被上訴人以「擴大 家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭耕地，業已出具「 出租人自任耕作切結書」及提出其自耕地之土地登記簿謄本 ，且上開自耕地與系爭仁山段8地號耕地為同一地段，與其 餘太員段1152地號等5筆土地為鄰近地段，其距離經實地測 量均在1公里範圍內，未超過15公里，可認系爭耕地與現有 土地為鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目 的。㈡司法院釋字第580號解釋揭櫫：「所謂出租人之自任 耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化 經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是所謂出租人「不 能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其 無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化 經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。經核，被上訴 人業已出具「出租人自任耕作切結書」為其能自任耕作之證 明，且無任何其他反證足以推翻上開切結書之內容，被上訴 人並非不能自任耕作，可堪認定。㈢減租條例第19條第1項 第2款所稱「出租人所有收益足以維持『一家』生活」；及 第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其『家庭』生
活依據」之規定，應採相同之解釋，即出租人或承租人「一 家之所有收益是否足以維持其一家之家庭生活」而言，故耕 地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款要件之是否該 當，均應以與出租人或承租人以「永久共同生活」為目的而 同居之親屬團體作為核算之範圍，至於上開親屬團體成員究 竟係具有血緣、姻親關係之家屬，抑或因永久共同生活而經 法律擬制之家屬，則非所問，方始符合耕地三七五減租條例 建立農村安全社會之立法目的。此亦與民法第1122條、第11 23條及戶籍法第3條關於「家」「戶」之規定，不謀而合。 因此，於個案判斷上，承租人是否因出租人收回系爭耕地致 失其家庭生活依據，應以民法關於「家」之規範，核實認定 之。然工作手冊六㈢6.⑵之規定，將核算承租人是否因此失 其家庭生活依據之範圍限縮為「本人及其配偶與同一戶內之 直系血親」此一團體，與前述適當引用為判斷標準之「家」 之定義不符，自非得援用。再觀諸上開工作手冊六㈢6.⑵Ｂ 、Ｃ中關於承租人收益、生活費支出標準之規定，收益部分 以耕地租約期滿前一年之綜合所得總額為準，並規定如無固 定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工 委員會最近一次公布之基本工資為基本收入；關於生活費用 支出部分，則準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別 公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費為標準， 尚屬合理，並得加計房租支出、醫藥生育費用、災害損失及 保險支出等費用，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難 以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定 之，經核並未違反減租條例第19條之規範意旨，應得作為認 定事實之準據。經查，上訴人游祥雲（即承租人）同戶有3 名孫子女：游忻怡（71年生）、游志晟（75年生）及未成年 孫游誌閔（80年生），於96年度除游志晟有工作能力及收入 外，另游忻怡、游誌閔分別因多重重度障礙及在學，而無工 作能力及收入，而渠等之父母為上訴人游祥雲之次子游慶源 、次媳羅銀鳳，游慶源已於94年2月21日死亡，其二媳羅銀 鳳與上訴人游祥雲及上開3名子女設籍於同一戶（戶籍址： 宜蘭縣冬山鄉○○村○○路160號），並於其夫游慶源死亡 後繼任為戶長，而上訴人游祥雲係於91年11月2日遷入該戶 與其次子游慶源同住，嗣游慶源死亡後，仍以其為戶長羅銀 鳳之「翁」設籍於同一戶，與羅銀鳳及其所生上開3名子女 共同生活迄今；復衡諸上訴人游祥雲之上開3名孫子女均為 羅銀鳳之親生子女，其中游忻怡有多重重度障礙、游誌閔為 未成年之在學學生，均有賴母親羅銀鳳之照顧扶育，況以上 訴人游祥雲之資力及其高齡86歲之體力，若非羅銀鳳同住共
同協力，如何能獨立照料上開3名孫子女，稽之原審法院歷 次開庭，上訴人游祥雲均由羅銀鳳擔任輔佐人以觀，上訴人 游祥雲與羅銀鳳及上開3名孫子女均係以永久共同生活為目 的而同居一家，是上訴人游祥雲（即承租人）是否因被上訴 人收回耕地，致其家庭生活失其依據，而該當減租條例第19 條第1項第3款之情形時，自應將羅銀鳳之收益及生活支出列 入核算之範圍。上訴人逕援引工作手冊規定，以羅銀鳳非上 訴人游祥雲之直系血親，將之剔除於上訴人游祥雲家庭人口 之外，僅按上訴人游祥雲及其3名孫子女之收支情形核算， 而認扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付 承租人本人及其同一戶內之直系血親全年之生活費用，顯違 反民法「家」之規定，亦悖於一般國民生活經驗法則。又經 原審法院就被上訴人申請系爭耕地前收回2年度（即97年度 、96年度）上訴人游祥雲之家庭收益及生活費用，分就羅銀 鳳是否加入而為評比（評比結果詳見原審判決附表一至五所 示，所引用之證據資料亦詳見附表附註欄位），不論何年度 ，均可見羅銀鳳列入上訴人游祥雲家庭此一團體後，全年收 支即呈正數，亦即，上訴人游祥雲不因被上訴人之收回系爭 耕地致失其家庭生活依據，已堪認定等由，為被上訴人勝訴 之判決。
六、上訴意旨略謂：對於審核承租人是否因「出租人因收回耕地 ，致承租人失其家庭生活依據」，應從寬認定，以貫徹憲法 保護佃農之意旨。是原審判決認是否該當減租條例第19條第 1項第2款、第3款之要件，應以民法親屬編「家」之規定， 分別就出租人或承租人以永久共同生活為目的而同居之親屬 團體作為核算之範圍，不應因其為直系血親或法律擬制家屬 而有別，進而排除工作手冊關於採計承租人本人及其配偶與 同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額計算標準，顯與司 法院釋字第422號、第580號解釋意旨相違背，而有適用法規 不當之違誤。且工作手冊採計之計算標準，切合公益與現代 社會需求，以「家」之人口數作為計算承租人全家生活費之 人口數量，有過度擴張計算人口數量之不當，且將與承租人 無任何親屬關係之第三人羅銀鳳亦納入核算，亦與社會常態 不合，與平等原則有違，原審判決顯違背經驗法則。又羅銀 鳳擔任上訴人游祥雲之輔佐人，係因原審將其列入家屬成員 之一，為利害關係故，是以羅銀鳳只得擔任上訴人游祥雲之 輔佐人，原審判決以此推論羅銀鳳為家屬成員，自有違誤。 又關於生活費用之計算，原審判決係採用內政部公告之96年 度臺灣省最低生活費每人每月9,509元計算，惟上訴人游祥 雲之孫女游忻怡為重度殘障，其支出生活費非僅每月9,509
元得以支應，原審判決有應為調查而未予以調查之違誤云云 。
七、本院按：㈠「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一 者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二 、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回 耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為 擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段 內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」減租條例第1 9條第1項、第2項定有明文。又所謂「家」者，依民法第112 2條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至 所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位 。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共 同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得 為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知 ，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相 同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永 久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法 上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶 籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第 1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家 庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人 「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作 為核算之範圍。租約工作手冊：「……同條（指減租條例第 19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭 生活依據者』，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與 同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕 地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一 戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家 庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親 為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之 親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬 內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行， 所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函 釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「 家」之規範，核實認定。原審判決就「承租人失其家庭生活 依據」以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核 算之範圍，依上述說明，即無不合。上訴人主張原審判決排 除工作手冊關於採計承租人本人及其配偶與同一戶內之直系 血親綜合所得稅所得總額為核計標準，有適用法規不當之違 誤云云，不足採信。㈡經查，上訴人游祥雲（即承租人）同
戶有3名孫子女：游忻怡（71年生）、游志晟（75年生）及 未成年孫游誌閔（80年生），於96年度除游志晟有工作能力 及收入外，另游忻怡、游誌閔分別因多重重度障礙及在學， 而無工作能力及收入，而渠等之父母為上訴人游祥雲之次子 游慶源、次媳羅銀鳳，游慶源於94年2月21日死亡，羅銀鳳 與上訴人游祥雲及上開3名子女設籍於同一戶（戶籍址：宜 蘭縣冬山鄉○○村○○路160號），羅銀鳳並於其夫游慶源 死亡後繼任為戶長，而上訴人游祥雲係於91年11月2日遷入 該戶與其次子游慶源同住，游慶源死亡後，仍以其為戶長羅 銀鳳之「翁」設籍於同一戶，與羅銀鳳及上開3名孫子女共 同生活迄今，又原審法院歷次開庭，上訴人游祥雲均由羅銀 鳳擔任輔佐人等情，為原審所確定之事實，原審法院綜合上 情，認上訴人游祥雲與羅銀鳳及上開3名孫子女均係以永久 共同生活為目的而同居一家，是上訴人游祥雲（即承租人） 是否因被上訴人收回耕地，致其家庭生活失其依據，而該當 減租條例第19條第1項第3款之情形時，自應將羅銀鳳之收益 及生活支出列入核算之範圍，經核與經驗法則尚屬相符，上 訴人主張不應將羅銀鳳之收益列入核算云云，仍不足採。㈢ 又查，上開工作手冊六㈢6.⑵Ｂ關於出、承租人生活費用之 計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公 告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費為標準，並 得加計房租支出、醫藥生育費用、災害損失及保險支出等費 用，觀之此內容業已慮及實際存在事實之認定及難以調查事 實之推定，經核並未違反減租條例第19條之規範意旨，得作 為認定事實之準據。核與司法院釋字第422號解釋意旨，尚 無不合。本件上訴人游祥雲之孫女游忻怡雖為重度殘障，然 上訴人並未提出其支出之生活費逾內政部公告之96年度臺灣 省最低生活費每人每月9,509元之相關資料憑以計算，因此 ，原審判決以內政部公告之96年度臺灣省最低生活費每人每 月9, 509元計算上訴人游祥雲之孫女游忻怡之生活費，經核 尚無不合，上訴人執詞指摘原審判決此部分違誤，仍屬無據 。㈣從而，原審法院核算上訴人游祥雲之家庭收益及生活費 等支出後，全年收支為正數（詳如原判決附表所示），認上 訴人游祥雲不因系爭耕地由被上訴人收回，致失其家庭生活 之依據，因而為被上訴人勝訴判決，經核與司法院釋字第58 0號解釋意旨，亦無不合，足認原判決並無違誤。上訴人仍 執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予 駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前
段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 19 日 最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠
法官 林 金 本
法官 陳 國 成
法官 侯 東 昇
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 7 月 20 日 書記官 葛 雅 慎