最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第643號
上 訴 人 謝明凱
張采真
温錦峯
李孟怡
彭秋蘭
吳瑀嫻
王炳文
劉夷貞
郭淑麗
彭柔馨
鄭國馨
吳凌瑩
余鴻斌
張伯彰
翁慧君
王文華
李苹慈
余益明
張素菁
張瑞芬
徐明義
錢憲光
共 同
訴訟代理人 簡宏明 律師
被 上訴 人 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳
輔助參加人 行政院農業委員會
代 表 人 陳保基
訴訟代理人 王志輝
許宏達
王翔榆
上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國101年2月
16日臺北高等行政法院100年度訴字第1429號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國99年9月15日以新竹縣竹北市○○○段237地 號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請集村興建農舍，經 被上訴人以系爭土地位於特定農業區，與參加人99年10月15 日農水保字第0991875738號令（下稱系爭函令）：「核釋有 關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化 且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之 農業用地不得位於特定農業區。」意旨不符，乃以100年3月 3日府農輔字第1000025485號函（下稱原處分）否准渠等之 申請。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起 本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：系爭函令僅屬行政規則，卻規定集村 興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，其未經法律 授權即對人民權利之行使增加法律所無之限制，影響非屬輕 微，顯不符憲法第23條之法律保留原則。按參加人編印之「 集村興建農舍推廣手冊」，足徵農業發展條例（下稱農發條 例）修正後，即鼓勵民眾集村興建農舍，又揆諸89年1月修 正後農發條例第18條第1項、第5項及農業用地興建農舍辦法 ，並未限制特定農業區不得申請集村興建農舍，復按集村興 建農舍獎勵及協助辦法、參加人92年8月21日農授水保字第0 921847142號函（下稱參加人92年8月21日函）第14點、93年 2月2日農授水保字第0931801943號函（下稱參加人93年2月2 日函）說明三及各縣（市）政府據此而先後核准之申請案， 已形成合法之行政慣例，足以構成上訴人之信賴，且上訴人 集資購地、設計規劃，進而據以申請，已有客觀之信賴表現 ，復無信賴不值得保護之情形，當有信賴保護原則之適用； 況立法院第7屆第7會期經濟委員會第9次全體委員會議議事 錄第9點及監察院調查報告，亦持同樣見解，是系爭函令應 屬違憲無效等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴 人應作成准許上訴人於系爭土地興建集村農舍之處分。三、被上訴人則略以：系爭函令在強化解釋農發條例第18條第1 項所規範「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律 概念，係核釋集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農 業區，以避免生產力較高之優良農地持續流失，核屬行政程 序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，該函令既非屬 法規之變更，亦無違法律保留原則及法律不溯及既往原則， 自無中央法規標準法第18條之適用，依司法院釋字第287號 解釋意旨，系爭函令當溯及農發條例生效之日起即有適用。 本件申請於系爭函令發布前未經審核通過，被上訴人據此辦 理即無違誤等語，資為抗辯。
四、參加人則以：農發條例第18條係規定農業用地在不影響農業
生產環境並合於特定要件之情形下，例外准許以集村方式興 建農舍或在自有農地上興建農舍，藉以維護特定農業區等優 良農業生產環境而續供農業生產使用，系爭函令為確保優良 農地總量，實屬為公益必要所為；系爭函令係統一解釋農發 條例第18條第1項所規範不確定法律概念之解釋性行政規則 ，並未創設法無明文之禁止條件，亦未變更法規，自無違法 律保留原則。興建農舍應合於農發條例第18條第1項「於不 影響農業生產環境及農村發展」為前提，故系爭函令發布前 ，主管機關已受理申請特定農業區集村興建農舍之案件，因 農業主管機關尚未核定，屬預期之利益，難謂申請人已取得 實體法地位或利益，不符信賴基礎之要件；況依司法院釋字 第525號及第589號解釋意旨，申請人等行為僅期待日後得興 建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，至多僅為 達成直轄市、縣（市）政府核准集村興建農舍之前置作業成 本，難認已表現信賴之事實，自不在信賴保護之範圍。又縱 農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響 農民從事相關農業工作之使用，農民仍得於特定農業區外之 其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更 具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公 益目的等語置辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠以集村方式興 建農舍須合於不影響農業生產環境及農村發展之要件，惟依 農業用地興建農舍辦法第8條第1項規定，以集村方式興建農 舍，應有20戶以上之農民為起造人，且農舍與坐落之農業用 地間應留設至少6公尺寬之道路，復應設置停車位、停車場 、廣場等公共設施，足認集村興建農舍必須使用廣大面積之 農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用； 是集村興建農舍坐落之農用土地，倘位於區域計畫法施行細 則第13條第1款之特定農業區，勢將使具有優質生產力而可 實際從事農業經營之農用土地面積減少，對農業生產環境顯 有不利影響，復有悖農發條例第1條揭示之確保農業永續發 展及促進農地合理利用目的。參加人係農發條例第2條規定 之中央主管機關，基於職權並達成避免農地建地化及保護優 良農田供農業生產使用等目標，就該條例第18條第1項所使 用「影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，發 布系爭函令，闡釋集村興建農舍所坐落農業用地，若位於特 定農業區者，即影響農業生產環境及農村發展，核屬行政程 序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，合於司法院釋 字第548號解釋意旨。又系爭函令認興建集村農舍坐落之土 地，以非特定農業區之農業用地為限，與農發條例第18條第
1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「 不影響農業生產環境及農村發展」之範圍，亦無增加母法所 未規定之申請限制或與母法有所牴觸，且合於司法院釋字第 505、586號解釋，自無違背法律保留原則。㈡參加人93年2 月2日函，僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農牧用 地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改變在特定 農業區農牧用地申請集村興建農舍須符合「不影響農業生產 環境及農村發展」之規定；又參加人於95年11月印製發行之 「集村興建農舍推廣手冊」，及根據農發條例第18條第6項 之授權而訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦未 敍及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准 許。況符合農發條例第18條第1項而取得特定農業區農牧用 地所有權之農民，雖可據此申請集村興建農舍，惟非一經申 請，主管機關即須核准，仍應審酌有無不影響農業生產環境 及農村發展等其他法定要件是否具備，是各地方主管機關於 前揭規定修正施行後，陸續許可53件於特定農業區集村興建 農舍之申請案，乃就個案逐一審查後，認與集村興建農舍所 有法定條件均相符合後所作決定，無從據以推論參加人或農 發條例各地方主管機關，已形成對特定農業區內集村興建農 舍之申請案一律予以核准之行政慣例，上訴人主張此足使人 民產生信賴之基礎云云，容屬誤解。再者，系爭函令雖限制 農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區 外之其他區域申請，或擇於特定農業區申請興建個別農舍， 更具確保農業永續發展，俾提高糧食自給率等維護糧食安全 之公益目的。上訴人固於99年10月15日參加人發布系爭函令 前之同年9月15日提出申請集村興建農舍，惟被上訴人尚未 核定其申請，其並未取得集村興建農舍之權利，其對於系爭 土地將來能否集村興建農舍，僅屬主觀之期待與願望。上訴 人主張已投入資金及規劃等情事，僅係為達成被上訴人核准 集村興建農舍之前置作業成本，亦難認已表現信賴之事實， 自無信賴保護原則之適用。另上訴人所提監察院調查報告及 立法院經濟委員會會議之決議，僅係其他機關之不同意見， 核無法律效力，上訴人執以主張原處分違憲而無效，亦難認 可採，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略以：修正後之農發條例第18條及農業用地興建農 舍辦法並無特定農業區不得申請集村興建農舍之限制，復按 參加人92年8月21日函、92年9月4日農授水保字第092184719 7號函（下稱參加人92年9月4日函）、93年2月2日函及集村 興建農舍獎勵及協助辦法，與各地方主管機關據此而陸續許 可之申請案以觀，足徵參加人認定特定農業區得集村興建農
舍，已形成合法之行政慣例，足為上訴人之信賴基礎，上訴 人據此而籌資購地並進行設計、規劃，進而檢附相關文件據 以聲請，應認具有客觀具體之信賴表現，而上訴人並無信賴 不值得保護情事，故本件當有信賴保護原則之適用，詎原審 未依上開法規、函釋、司法院釋字第525號、第529號、第60 5號解釋與本院判例及相關學說見解，遽認本件無信賴保護 原則之適用，原判決顯有不適用法規或適用法規不當及不備 理由之違誤。又系爭函令僅屬行政規則，依司法院釋字第44 3號解釋，系爭函令只能就執行法律之細節性、技術性次要 事項，由主管機關發布命令為必要之規範，然系爭函令卻規 定集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，其未 經法律授權即對人民權利之行使增加法律所無之限制，影響 非屬輕微，顯不符憲法第23條規定之法律保留原則，原審逕 以系爭函令屬解釋性行政規則，不符法律保留原則，與前揭 法律規定、大法官會議解釋及相關函示有違，亦有判決不適 用法規或適用法規不當之違法。此外，立法院第7屆第7會期 經濟委員會第9次全體委員會議議事錄第9點及監察院調查報 告亦同持上訴人之見解，故系爭函令應屬違憲無效；又縱認 系爭函令合憲，亦應予上訴人信賴之保護等語。七、本院查：
(一)按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進 農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農 民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例 未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例中華民國89年 1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興 建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生 產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興 建農舍。」農發條例第1條、第18條第1項定有明文。次按「 依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民 ，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關 核定：……申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用 地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」 、「以集村方式興建農舍，應1次集中申請，並符合下列規 定：20戶以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連 之農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有之農業用地， 應位於同一鄉(鎮、市、區)或毗鄰之鄉(鎮、市、區)。但離 島地區，得以10戶以上之農民為起造人。……農舍坐落之 該宗或數宗相毗連之農業用地，應有道路通達；其面前道路 寬度10戶至未滿30戶者為6公尺，30戶以上為8公尺。…… 集村興建農舍應整體規劃，於法定空地設置公共設施；其應
設置之公共設施如附表。」為依農發條例第18條第5項授權 訂定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款、第8條第1 項第1、6、8款所明定。又「有關農業發展條例第18條第1項 規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目 標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」 亦經參加人以系爭函令核釋在案。
(二)本件上訴人，於99年9月15日向被上訴人申請於系爭土地上 以集村方式興建農舍，經被上訴人審核上訴人檢送之報告書 資料，以其等申請集村興建農舍之系爭土地，使用分區係為 特定農業區，且未於系爭函令發布前審查通過，故以原處分 予以否准。原判決經調查證據結果暨斟酌全案辯論意旨後， 說明集村方式興建農舍，必須符合不影響農業生產環境及農 村發展之要件，農用土地倘位於區域計畫法施行細則第13條 第1款規定之特定農業區，勢將使具有優質生產力而可實際 從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有 不利影響，與農發條例第1條所揭示確保農業永續發展及促 進農地合理利用之立法目的相違背。系爭函令認為興建集村 農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與農發 條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾 越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之範圍，亦 無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，自無 違背法律保留原則。又系爭函令雖限制農民不得於特定農業 區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請， 或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農永續發 展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。上訴人固 於99年10月15日參加人發布系爭函令前之99年9月15日提出 本件申請，惟斯時被上訴人尚未核定其申請，上訴人並未取 得集村興建農舍之權利，對於系爭土地將來能否集村興建農 舍，僅屬主觀之期待與願望，故無信賴保護原則之適用。至 上訴人提出之監察院調查報告及立法院經濟委員會決議等其 他機關之不同意見，核無法律效力，因認原處分否准上訴人 之申請並無違誤，上訴人申請為無理由，應予駁回訴等語。 經核原判決業已敍明其論斷依據，並詳述上訴人主張不可採 之理由，核與證據法則、經驗法則及論理法則無違，亦無判 決不適用法規或適用不當之處。
(三)上訴意旨認系爭函令違背法律保留原則，應屬違憲而無效云 云，然查系爭函令為參加人本諸中央主管機關之地位，為避 免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布， 闡明農發條例第18條第1項規定之原意，供該機關或所屬下 級機關公務員行使職權時之依據，核其內容並未違反農發條
例第18條第1項之立法意旨及規範目的，與法律保留原則無 違，而其係達成保護優良農地、農業生產環境及農村發展之 政策目的所必要之方法，亦與比例原則無違，且其性質屬解 釋性之行政規則，依司法院釋字第287號及第548號解釋意旨 ，自法規生效之日起有其適用。準此，於特定農業區內之農 業用地申請興建集村農舍者，即屬有影響農業生產環境及農 村之發展，自為法所不許。是原判決肯認爭函令屬解釋性之 行政規則，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適 用，且與母法不生牴觸，合於司法院釋字第505、586號解釋 所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，無違背法律保 留原則，於法並無不合。至司法院釋字第443號解釋，旨在 闡釋憲法所定人民之自由及權利，於符合憲法第23條之條件 時，究應由法律直接規範或得授權行政機關以命令予以規定 ，應視規範對象、內容或法益本身所受限制之輕重程度而容 許合理之差異，至於行政機關依職權發布之行政規則，並非 該號解釋探討之對象，上訴人執此主張性質為行政規則之系 爭函令違反法律保留原則，難認有據。上訴意旨謂系爭函令 有違司法院釋字第443號解釋意旨，不符憲法第23條之法律 保留原則，原判決有不適用法規或適用法規不當之違法云云 ，顯係其主觀誤解，自非可採。
(四)次查符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用 地所有權之農民，雖可依該規定申請集村興建農舍，惟並非 一經提出申請，主管機關當然必須核准，仍應審核包括是否 「不影響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是 否具備。倘對農業生產環境及農村發展有所影響，即不應准 許以集村興建農舍。系爭土地係位於特定農業區之農業用地 ，為原審依職權確定之事實，然是否符合農發條例第18條第 1項之要件，仍應由主管機關即被上訴人就申請是否符合該 規定之要件及農業用地興建農舍辦法第3條、第8條等規定之 資格條件為審核，原審此項法律見解，核無違誤。則於被上 訴人審查核准前，尚難認上訴人已取得集村興建農舍之權利 ，而有信賴保護之情形。縱上訴人為達成被上訴人核准集村 興建農舍之前置作業成本，已投入人力、物力等，據此而籌 資購地並進行設計、規劃暨本件申請等項，然此純屬因主觀 上願望、期待被上訴人將核准其等之申請，而支出之成本， 並非因參加人或被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財 產之運用及處理，自不得認係信賴之表現，並無信賴保護原 則之適用。至參加人92年8月21日函送縣（市）政府有關集 村興建農舍執行疑義及研商結論，就第14點「已辦竣農地重 劃地區，是否可參加集村興建農舍」之問題，固作成：「查
農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣 農地重劃地區不得參與集村興建農舍」之結論；參加人92年 9月4日函、93年2月2日函雖揭示特定農業區農牧用地及經辦 竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟上述研商結論 及函文內容，均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農 牧用地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改變在 特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，必須符合「不影響 農業生產環境及農村發展」之法律要件。再者，憲法上的平 等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等在內，故非賦 予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權，上訴人主張各地 方主管機關據此而陸續許可之申請案已有多件乙節，容或屬 實，亦屬各該個案申請處理是否合法妥適之問題，無從據以 推論參加人或農發條例各地方主管機關，業已形成對特定農 業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例，上 訴人自不得據此主張被上訴人亦應比照而核准。末查，參加 人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及根 據農發條例第18條第6項之授權訂定之集村興建農舍獎勵及 協助辦法，其內容亦無一語敍及申請在特定農業區集村興建 農舍者，必可獲主管機關准許。上訴人主張上述由參加人作 成及訂定之研商結論、函釋、推廣手冊及法規命令內容，暨 地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足 使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作 集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，核屬其誤 解，委無足採。另司法院釋字第525號解釋係就「銓敘部84 年6月6日84台中審一字第1152248號函停止預官轉任公職優 待，未設過渡期間無違信賴保護原則，不生牴觸憲法問題。 」；第529號解釋係就「國防部81年11月5日（81）仰依字第 7512號函、內政部台（81）內役字第8113830號函及行政院 85年8月23日台85內字第28784號函釋，不問是否符合檢定已 訓乙種國民兵要件，概以64年次男子為金馬地區徵兵對象， 有違信賴保護原則，違憲。」；第605號解釋係就「88年11 月25日俸給法施行細則第15條第2項、第3項降低聘用人員提 敍之俸級，已兼顧公私益，信賴保護、平等原則，並未違憲 。」等所為之解釋，上揭情節均與本件有別，上訴人執以主 張原判決違背法令，亦無所據，附此敍明。
(五)復按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判 決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文 所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由， 敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決 ，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原審未依卷內資料，
遽認本件無信賴保護原則之適用，有判決不備理由之違法情 事，亦不足採。
(六)綜上，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨 等事項，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法 規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用 法規或適用不當及理由不備等違背法令之情形，上訴人對於 業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧 異，要難謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞 ，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 19 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 胡 國 棟
法官 林 文 舟
法官 林 玫 君
法官 陳 秀 媖
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 7 月 19 日 書記官 邱 彰 德