土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴更一字,101年度,11號
KSBA,101,訴更一,11,20120612,1

高雄高等行政法院判決
　 101年度訴更一字第11號
民國101年5月30日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京 董事長
訴訟代理人 李益甄　律師
蔡朝安　律師
上 一 人
複 代理人 陳伯翰　律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德 市長
訴訟代理人 何嘉昇　律師
張訓嘉　律師
上 一 人
複 代理人 張喬婷　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國99年12月3日環署訴字第0990088241號訴願決
定，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第183號判決後，被告不
服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第181號判決廢棄原
判決發回本院更為審理，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下 稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚 鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1 日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公 司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間 調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過 土壤污染管制標準，經被告依行為時土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以 南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南 市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668 地號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市 環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南 市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668 、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地） 及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、5 45地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號



道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址， 以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準 。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步 評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂 於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠 及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告 依土污法辦理後續事宜。嗣被告於98年4月7日以南市府環水 字第09822008810號函核定原告所提「臺南市中國石油化學 工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草 叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫 ）在案。依該整治計畫書第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫 各工作項目預定進度規劃」之記載，原告應於99年第1季完 成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」工作，於99 年第2季完成污染面積縮減20％之階段目標，惟原告於期限 屆至時仍未完成此項階段目標，被告乃以原告未依核定之整 治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第 38條第2項第3款規定裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰， 並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期 未補正，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁 回，遂提起行政訴訟。前經本院以100年度訴字第183號判決 訴願決定及原處分均撤銷；被告不服，提起上訴，由最高行 政法院將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）原告須待被告核定通過系爭整治計畫後始能據以實施，此 為鈞院100年度訴字第183號判決及最高行政法院101年度 判字第181號判決所一致認同，是本件整治期程縱非自98 年5月6日起算，至早亦應自98年4月7日（即被告核定本件 整治計畫日）始得起算。從而，系爭污染面積減量20％之 整治目標，其完成日亦應順延至99年7月7日（99年第3季 ），惟系爭處分仍以原告未於99年第2季完成整治目標為 裁罰基礎，其處分自非合法：
1.按「按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關 之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利 益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否 適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」「 按『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』為行政 訴訟法第4條第2項所明定，參諸行政程序法第5條所定『 行政行為之內容應明確』之意旨，行政機關裁量權之行使 ，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量 ，難謂無濫用裁量之違法。又撤銷訴訟係由行政法院事後



檢視行政行為之合法性，故其判斷基礎時點，原則上係原 處分作成時；而課以義務訴訟，行政法院須於判決中宣示 行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原 則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準 。」最高行政法院94年度判字第1582號判決及96年度判字 第2098號判決分別著有明文。準此，於撤銷訴訟中審核原 處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基 準，此所謂「原處分作成時之事實狀態」，係指原處分作 成時現存確定之事實；如以未來不確定之事實為衡量基礎 ，即有濫用裁量之違法。
2.次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元 以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰： ：‧‧‧三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第 22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計 畫或整治計畫內容實施。」固為土污法第38條第2項第3款 所明定，惟行為人是否違反前開規定而應裁處罰鍰，其處 分合法性之判斷時點，揆諸環保署97年11月20日環署土字 第0970075903號函釋所載：「說明：一、‧‧‧（二）來 函說明二、（二）所稱執行進度不符情形，茲分述如下： ‧‧‧2.所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染 場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進 度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明二、（ 二）2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污 染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在 地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定 期進行採樣查核，若連續監測2年內地下水豐、枯水期之 污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物 濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依 土污法第36條規定予以裁處。」可知，應以「主管機關調 查而發現整治計畫實施者未依整治計畫內容實施」之時間 點，作為判斷其處分合法性之基準時點。
3.查最高行政法院101年度判字第181號判決謂：「又污染行 為人所提出之污染整治計畫，於送主管機關核定前，固須 載有預定實施期程，然仍須經主管機關核定後始能據以實 施，污染行為人殆不能未經主管機關核定即逕依預定期程 自為執行，復如前述，是被上訴人提出上訴人審核之系爭 整治計畫附表1預定進度規劃之工作項次雖記載：『一、 整治計畫審查』預定進度自97年第4季至98年第1季；『二 、整治工程規劃/設計/發包』預定進度自98年第1季（即 98年1月1日）開始；並自98年第2季起（即98年4月1日）



執行『草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存』部分整 治工程，且於99年第1季結束（即99年3月31日）時完成縮 減污染面積20％等情；惟該表乃被上訴人事先擬定載明『 預定』進度規劃送上訴人審核，表列『整治計畫審查』期 程並無拘束上訴人之效力。故原審認該進度規劃期程僅屬 被上訴人預估，實際上上訴人審查期間及系爭整治計畫開 始執行之日期，仍應視實際審查進度而定乙節，亦非無見 。」等語。準此，可見上開最高行政法院判決對於整治計 畫所定期程之起始日期，亦認同鈞院前審判決之見解，即 原告初始所訂定之整治期程僅屬預估性質，系爭整治計畫 實際開始執行之日期，仍須視被告審查通過之日期而定。 4.其次，最高行政法院101年度判字第181號判決雖認系爭整 治計畫不得自98年5月6日開始起算執行期程，惟被告係於 98年4月7日始核定通過原告提送之系爭整治計畫乙節，此 為兩造所不爭，是於98年4月7日起，原告始能依被告核定 開始執行系爭整治計畫，從而整治計畫之施工期程自應展 延3個月又7天（原訂開始執行日98年1月1日至同年4月7日 之相隔日數），系爭污染面積減量20％之整治目標，其完 成期日應順延至99年7月7日止（原定99年第1季加順延之3 個月又7日），此始符最高行政法院101年度判字第181號 判決視被告實際審查進度決定系爭整治計畫開始執行日期 之本意。被告仍執詞主張應按原訂整治期程作為判斷原告 是否延誤之依據，顯無理由。
5.再者，被告99年7月12日南市府環水字第09922020870號函 對於本件違反事實係記載：「說明：‧‧‧三、‧‧‧經 本市環境保護局於99年6月30日召開『中石化（臺碱）安 順場土壤污染整治計畫』推動小組第4次現場查核會議， 依貴公司現場簡報說明整治計畫累積預定進度26.66％， 實際進度21.4％，其中草叢區開挖實際進度12.17％，單 一植被區開挖實際進度5.09％，皆未達預定進度之13％及 9.44％，且經現場查核結果草叢區及單一植被區之進度為 作業中，尚未完成污染移除工作，顯示貴公司未於99年第 2季達前述面積縮減20％之整治目標，‧‧‧。」又被告 同字號處分書亦記載：「違反時間：99年6月30日」。由 此足認原處分雖於99年7月12日作成，惟其所依據之事實 ，係被告認定原告未於99年6月30日前完成整治面積縮減 20％之目標，然依前述，斯時前開整治目標之完成期限（ 即99年7月7日）既未屆至，原告自無違章情事可言。 6.據此，被告對原告處以本件罰鍰，依前開最高行政法院94 年度判字第1582號判決及96年度判字第2098號判決意旨，



其事證調查之時點顯有瑕疵，而有濫用裁量之違法，應予 撤銷。
（二）原告之所以未能於原預定期程執行整治計畫，乃係因申請 整治計畫變更，且變更後之整治計畫內容與原整治計畫不 能兩立所致，尚非可歸責於原告。被告主張係因原告遲誤 提送單一植被區、草叢區之施工計畫方導致遲誤預定期程 云云，顯非屬實，亦有過早裁罰之嫌：
1.按「‧‧‧本件前高雄縣政府環境保護局於98年8月20日 核准變更上訴人每日最大廢（污）水排放總量至24,000立 方公尺，並將許可期間回溯自96年5月28日以後之排放量 ，從而原處分所認定之排放許可量，業因前高雄縣政府環 境保護局核准上訴人回溯變更而改變，被上訴人既已核准 變更上訴人每日廢（污）水排放量，且溯自96年5月28日 起生效，從而原處分所認定上訴人違章事實即不存在，是 作成原處分之基礎事實變更，上訴人於原處分作成時，廢 （污）水排放量即在准許範圍內，原處分予以裁罰即有違 誤，訴願決定及原判決遞予維持，均自有適用法規不當之 違法。」為最高行政法院100年度判字第314號判決所示。 2.查臺南市環保局於98年7月23日召開「中石化（臺碱）安 順廠址污染整治計畫監督管理暨求償工作說明會」，會議 結論第1項為「整治計畫內容變更，請中石化公司依規定 呈報推動小組審查，並送市府專案小組核備。」至整治計 畫變更之理由，可參原告98年9月2日總工環字第20090900 02號函說明二：「本整治計畫申請變更理由，係基於朝永 久去污名化、安順地區未來發展、以及一般事業廢棄物資 源回收再利用等考量。包含：（一）本公司權屬海水貯水 池若依原計畫執行，將成為單一植被區一般事業廢棄物之 永久掩埋場，掩埋後土地用途勢必受限，且無法真正去污 名化，影響安順地區未來發展。（二）基於資源回收再利 用，單一植被區之現有石灰質一般事業廢棄物，將申請變 更為進行再製環保綠建材自用之可行性試驗及評估。若試 驗成功，將於第2至3年期間，於單一植被區全面進行資源 回收再製環保綠建材，並於場址內自用。」
3.承上，由於整治計畫所變更之內容與原整治計畫應進行之 內容不同，不能兩立，若先依原整治計畫內容執行，而後 通過整治計畫變更議案，將導致新整治計畫之成效大打折 扣，為使整治計畫之內容程序上符合審查會議決議之要求 ，實質上並得確保整治計畫之成效，原告不得已只能暫緩 執行原整治計畫之內容，待被告審查變更計畫內容之部分 是否可行，否則若依原計畫內容執行，然嗣後發現計畫變



更之內容較為可採，恐將影響整治計畫之執行成效，此絕 非原告、被告及社會各界所樂見，是整治計畫內容變更議 案結果確定前，原告實係本於整治計畫整體成效之考量而 暫緩整治工作，此業經原告於前審論述甚詳。
4.惟被告卻罔顧上情，逕稱原告係因可歸責於己之事由，延 遲提送單一植被區、草叢區之施工計畫方導致遲誤預定期 程云云，其主張非但與事實不符，且未考量整治計畫如經 被告審查後通過變更，原訂整治目標即不存在而無須處罰 之情形，揆諸前開最高行政法院100年度判字第314號判決 所示意旨，被告為本件處分之基礎事實既有可能因整治計 畫嗣後經變更而不復存在，則其於核定變更前即對原告處 罰，顯有違誤。
（三）縱認本件整治計畫期程並未合法變更，然原告亦係因信賴 被告及冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司） 諸多明示及默示行為而遲誤整治期程，原告主觀上並無違 法之故意或過失可言。最高行政法院101年度判字第181號 判決僅析論被告是否已依職權修正系爭整治計畫之執行期 程，卻未就被告諸多行政疏失致使原告主觀上產生合理信 賴及被告是否有違誠信原則等節而為審究，自非無再予商 榷之餘地：
1.按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無 特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責 任條件。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失 者，不予處罰。」分別為司法院釋字第275號解釋及行政 罰法第7條第1項所明定。準此，人民違反行政法上義務而 應受處罰時，應以人民就該違法行為主觀上具有故意或過 失為限。
2.次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人 民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文，此即 為「信賴保護原則」及「誠信原則」得適用於國家與人民 間公法關係之明文規定。準此，行政機關所為之裁罰處分 既屬行政行為之一種，自應受「信賴保護原則」及「誠信 原則」之拘束，如有違反，亦構成裁罰處分之應撤銷事由 。
3.再按「依行為時營業稅法第43條規定，營業人逾規定申報 限期30日，尚未申報銷售額者，主管稽徵機關得依照查得 之資料，核定其銷售額及應納稅額並補徵之。營業人申報 之銷售額，顯不正常者，主管稽徵機關得參照同業情形與 有關資料，核定其銷售額或應納稅額並補徵之。準此，主 管稽徵機關於營業人每期應申報銷售額後，即應依規定儘



速辦理稽核，如經發現有申報錯誤或顯不正常之情形者， 應即依規定處理。卷查本件被告於83年取得系爭第1張購 買股東會贈品之發票申報扣抵銷項稅額時，如稽徵機關立 即依規定查處，豈有於相隔多年之後，再追溯累積各期漏 稅金額予以處罰之可能！本件主管稽徵機關就稽核系爭發 票是否虛報情事，究竟有無違背誠實信用之方法，並損及 納稅義務人正當合理之信賴，自有研究斟酌之餘地。本件 既遲至財政部87年12月3日臺財稅第871976465號函發布後 ，始明確釋示公司於召開股東會時，以紀念品贈送股東， 其進項稅額不得申報扣抵銷項稅額。則於該函釋前，財政 部所屬各稽徵機關對該發票是否可以扣抵銷項稅額，似欠 明確之依據，能否事後回溯課予納稅義務人高於主管稽徵 機關之法律責任，並據以認定被告有過失，均有再詳予斟 酌之必要。」最高行政法院92年度判字第1089號判決著有 明文。據此，行政機關依法既有立即稽核糾正人民錯誤之 義務，則如人民有違法之情事或跡象時，行政機關應立即 查辦，而不應蓄意消極不作為，致人民不知其所為係屬違 法，而待事後再一併回溯追究人民之違法責任，特別是在 個案事實有合法性疑義時，更不應將此合法與否之風險完 全歸由人民負擔，而認定人民有違法之故意過失並據以裁 罰。
4.又按「‧‧‧然國家既然實施了法治國家制度，許多配合 、甚至強制國家各機關來履行此成為法治國家的法律及法 律原則，就必須毫不折扣地實行之。實施法治國家不僅僅 是形式意義，且有一個實質的『決定力量』，此力量要求 任何國家公權力行使，必須遵守法律保留、授權明確性、 比例原則等程序與實質上之要件。如果有所違反，國家必 須承擔責任—負擔的大小應毋庸議。這種國家必須嚴肅對 待自己公權力行使的形式與實質合法性，也就是必須『嚴 以律己』，公權力必須是『乾淨無瑕』（Clean Hands） ，才可以要求人民履行一定的義務。」此法治國家中行政 機關應有之責任認知及自我審查要求，為陳新民大法官於 司法院釋字第672號解釋不同意見書中所明白闡述。 5.按本件最高行政法院發回意旨或在判斷被告98年4月7日核 定通過原告所提整治計畫之處分中，對於整治期間之客觀 規制效力，並不因被告98年5月4日南市府環水字第098220 11110號函請原告暫緩執行、臺南市環保局98年11月23日 召開第2次審查會中環保署土壤及地下水污染整治基金管 理會及郭春寶委員之審查意見、冠誠公司98年12月21日冠 字第98122102號函及被告99年4月30日南市府環水字第099



22012900號函通過原告所提之施工計畫書而有所變更。然 本件最高行政法院之發回意旨，實未就前開行政行為是否 構成原告主觀上之信賴基礎，而有信賴保護原則之適用為 論斷，從而依行政罰法第7條規定，原處分是否符合行政 罰之主觀要件，容有商榷之餘地，合先敘明。
6.縱認本件整治計畫期程並未合法變更，然原告亦係因信賴 被告、環保署土壤及地下水污染整治基金管理會及冠誠公 司下述諸多行政指導及默示行為而遲誤整治期程，實難認 原告主觀上有違法之故意或過失可言，且被告早於以下時 點即得依職責糾正原告防免違法，然被告不但均無積極作 為加以指正，更有函覆同意之情事，是對原告因此所生之 誤認，被告實不能全盤卸責而逕對原告處罰：
⑴首先，為因應被告實際核定執行起始日期，原告已於98年 11月4日以總工環字第2009110001號函通知被告已將原整 治計畫書之規劃執行期程，依序順延自5月6日起執行，被 告收受後甚且於審查會時均無為任何反對之意思表示，如 原告之認知判斷有誤，被告以身為主管機關之地位及責任 ，此時即應立刻函覆糾正，豈有視而不見、不置可否之理 ？是此當足使原告產生被告對整治期程之變更並無異議之 認知。
⑵其次，臺南市環保局於98年11月23日召開整治計畫推動小 組第2次審查會時，亦有針對原告前開修正後之整治計畫 期程討論，當時審查委員於會議中亦有認定草叢區及單一 植被區之施工期程業已延展至99年第3季前完成，且此審 查會會議紀錄為被告製作並送達原告作為整治之參考依據 ，如其記載有誤，被告自得於送達原告當時或嗣後即作更 正，然被告斯時及嗣後復無積極更正作為，原告自無從探 知被告並不同意施工期程業已延展。
⑶又受被告委辦監督管理本件整治計畫執行之廠商冠誠公司 ，嗣後亦於98年12月21日以冠字第98122102號函表示：「 依據貴公司總工環字第2009110001號函附件『安順廠址整 治計畫各項目預定進度規劃』，其工程項目五氯酚工廠污 染土壤移除/回填/暫存作業應於99年2月5日前完成第一階 段工程；草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應 於99年8月5日前完成，以達污染面積縮減20％之目標；海 水池B區底泥疏濬/暫存作業及暫存區設置作業預計於99年 2月6日開始執行。請貴公司於99年1月15日前提出上述4項 工程之相關細部設計規劃至環保局審查，其各工程之細部 設計應包含二次污染防護計畫書。」揆諸冠誠公司前開函 文之內容，顯非單純引用原告98年11月4日總工環字第200



9110001號函之內容，而係有「知悉」且「承認」之意； 而冠誠公司受委託執行本件整治計畫之監督管理工作，核 屬行政程序法第16條第1項之受委託行使公權力之民間團 體，其所為之意思表示足使原告誤認係經被告所許可，且 該函同時以副本送達臺南市環保局，是被告自不得諉為不 知，而被告既知悉該函文內容，又再次未予澄清或說明， 致令原告產生上開冠誠公司函文已獲被告認可之信賴。是 縱如最高行政法院101年度判字第181號判決所言，冠誠公 司無合法變更系爭整治計畫內容之權限，然上開函文之內 容已造成原告誤認被告已同意施工期程之變更。 ⑷如前所述，被告曾於99年4月30日以南市府環水字第09922 012900號函表示原則通過原告修正後之施工計畫書，而依 該施工計畫書所附表9-1預定進度表，草叢區整治期間延 至99年12月31日完成，而單一植被區整治計畫延至102年2 月18日完成，則被告既已明確發函表示同意原告依該修正 後之施工計畫書執行，原告當然認為無須再依原先整治計 畫之預定期程內完成預定開挖進度，是本件原告未能於預 定期程內達成縮減20％污染土地面積之目標，實不能單方 面歸責於原告。
7.被告復主張原告於本件未有信賴基礎、信賴表現及值得保 護之信賴利益云云，顯有認事用法之違誤，茲分述如下： ⑴就信賴基礎而言：被告認原告98年11月4日總工環字第200 9110001號函、臺南市環保局98年11月23日整治計畫推動 小組第2次審查會議紀錄、冠誠公司98年12月21日冠字第 98122102號函及被告99年4月30日南市府環水字第0992201 2900號函不足為信賴基礎，不外以前開函文及會議紀錄非 行政處分，無變更整治計畫之效力云云。惟查： ①揆諸前開最高行政法院92年度判字第1089號判決可知，信 賴基礎不限於法規或行政處分，即行政機關之消極不作為 亦屬之，被告主張前開函文無足為信賴基礎，已有認事用 法之違失。
②被告另主張曾多次發函原告告知有施工進度落後之情形， 惟自被告提出之函文以觀，其於98年10月至99年5月間均 僅泛稱「整治工程規劃/設計/發包」「草叢區/單一植被 區污染移除/回填/暫存」「海水貯水池B區底泥疏浚/ 暫 存」及「五氯酚工廠污染土壤移除/回填/暫存」進度落後 ，未有明確指出何處有進度落後及其認定之依據，且其99 年5月7日南市府環水字第09922013700號函說明三更載明 ：「有關貴公司所送『草叢區及單一植被區污染開挖工作 暨海水池B區底泥清除施工計畫書』，請依本府99年4月30



日南市府環水字第09922012900號函（諒達）說明段辦理 。」致使原告認定施工進度應以99年4月30日核定之施工 計畫書為依據，被告卻旋即於99年7月12日作成本件罰鍰 處分，實令原告無所適從。
③再者，對於原告質疑被告何以未對原告誤認整治期程延後 乙事即時告知，被告竟刻意忽視多項有利於原告之記載， 僅依其主觀解讀即全盤否認有任何令原告誤解之情事，並 辯稱其無逐一糾正原告錯誤之法定義務，非但已自承其怠 乎主管機關之職責，又將整治計畫進度落後之所有責任推 卸予原告承擔，其心態顯有可議。
⑵就信賴表現而言：被告又以原告未為舉證、延遲提送單一 植被區、草叢區之施工計畫，主張原告未有信賴表現云云 。然依前述，由原告及被告間數度函文往來可知，原告即 是信賴整治期程已延後起算，方依此為基礎而為後續之整 治行為，否則豈有怠於執行、放任主管機關處罰之理？ ⑶就信賴值得保護而言：被告復以前開98年11月23日整治計 畫推動小組第2次審查會議紀錄所載，係因原告所提供之 資料均記載錯誤之期程，因而受到誤導，主張原告有信賴 不值得保護之情形云云。然原告於98年11月23日審查會當 日所發放之資料，即為同年月4日函送被告之修正後計畫 執行期程，被告如不同意其內容，於收受後或審查會當時 即可立即糾正，而非於本件訴訟程序中始改稱資料內容有 誤，足見其主張顯屬臨訟託辭，不足為採。
8.綜上所述，被告、環保署土壤及地下水污染整治基金管理 會及冠誠公司對原告作成之意思表示，縱然未變更系爭整 治計畫之期程，然亦形成原告之主觀信賴。再者，原告所 形成之主觀信賴固然與客觀效力不符，然被告至少有4個 時點可資糾正，惟被告不僅未即時糾正，甚至積極發函同 意延後施工期程，在此情況之下，原告所生之信賴自屬合 理正當，主觀上自無任何違反原核定整治計畫內容之故意 或過失可言，此有前述最高行政法院92年度判字第1089號 判決可資參照。況且，被告本身既有監督上之違失在先， 其再對原告逕為裁罰，顯然違反行政程序法第8條之誠信 原則，亦係「寬以律己，嚴以待人」的具體表現，而與法 治國家行政機關應先正己而後始得正人之理念不符。最高 行政法院101年度判字第181號判決對此均疏未審究，實非 無再予商榷之餘地等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及 原處分。
三、被告則以：
（一）系爭整治計畫業經被告核定，於依法變更前，原告客觀上



即應依經核定之系爭整治計畫執行。是以原告依系爭整治 計畫，即應在99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目 標，惟原告客觀上並未達成：
1.按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條 之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6 個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣 （市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染 責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿 前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延 之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長 期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄 市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治 計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要 公告。」「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第 1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄 市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命 整治計畫實施者變更整治計畫。」「各級主管機關依前條 規定核定土壤、地下水污染整治計畫前，應將該計畫陳列 或揭示於適當地點，期間不得少於15日。」土污法第22條 第1項、第4項及第23條第1項分別定有明文。次按「有下 列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰， 並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：‧‧‧三、 控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、 第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫 內容實施。」土污法第38條第2項第3款亦有明文，此乃為 避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計 畫內容執行所訂。鑑於整治場址污染行為人提出之污染整 治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，是上開罰 則所謂「未按整治計畫內容執行」自係指未按經主管機關 核定之計畫執行而言。
2.又系爭整治計畫係經被告核定，計畫之變更原則上亦須經 被告同意，此參前揭土污法第22條第4項（99年2月3日修 正前為第16條第4項）規定甚明，並為最高行政法院發回 之意旨。是以，整治計畫經主管機關依法核定後，除另有 依法變更整治計畫外，計畫實施者客觀上即應按照核定之 整治計畫內容實施。
3.查系爭經被告核定之整治計畫，其附表1預定進度規劃載 明於99年第1季結束（即99年3月31日）時完成「草叢區/ 單一植被區污染移除/回填/暫存」之整治工程，並於99年 第2季達成減縮污染面積20％之整治目標，且此一核定內



容並未經依法變更，是以依前開說明，原告客觀上即有應 依核定之整治計畫內容實施，於99年度第2季結束達成污 染面積減縮20％整治目標之義務。其次，原告並未於99年 第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，原告係分別於 99年8月12日及100年1月6日始申報草叢區、單一植被區污 染挖除工程竣工。再者，臺南市環保局於99年6月30日召 開「中石化（臺碱）安順場土壤污染整治計畫」推動小組 第4次現場查核會議，經現場查核結果草叢區及單一植被 區之進度為作業中，尚未完成污染移除工作，顯示原告未 於99年第2季達成污染面積減縮20％之整治目標，整治進 度確實落後。
4.綜上，系爭整治場址於99年第2季並未達成污染面積減縮 20％之整治目標，原告客觀上確實有未依核定之整治計畫 內容實施之情形。
（二）原告係因可歸責於己之事由，遲於98年12月30日及99年1 月4日始分別將單一植被區及草叢區之施工計畫書送交審 查後施工，因而導致其遲誤系爭整治計畫預定之期程，其 遲誤整治期程顯非因3個月又7日之不能執行整治計畫之期 間所致，自難謂主觀上無故意過失：
1.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。
2.由於污染行為人所提出之污染整治計畫，須經主管機關核 定後始能據以實施，污染行為人不能未經主管機關核定即 逕依預定期程自為執行，此亦為最高行政法院之發回意旨 。是以，若整治計畫實施者係因依法不能執行整治計畫之 原因致遲誤整治期程，即應認其未依主管機關核定之整治 計畫實施係欠缺故意或過失。反之，若其非因該依法不能 執行整治計畫之原因，而係因可歸責於己之事由致遲誤整 治期程，仍屬有故意或過失。
3.按系爭經被告核定之整治計畫，原告應於98年第1季（即 98年1月1日）開始「整治工程規劃/設計/發包」，並自98 年第2季（即98年4月1日）執行「草叢區/單一植被區污染 移除/回填/暫存」部分整治工程，且於99年第2季達成污 染面積減縮20％之整治目標。惟因系爭整治計畫實際上係 於98年4月7日核定，故原告於98年1月1日起至同年4月7日 止，此一期間係無法執行整治計畫內容。是以，本件在審 酌原告是否因故意或過失遲誤整治期程，即應考量原告是 否因上開不能執行整治計畫之期間而致未能於99年第2季 達成污染面積減縮20％之整治目標。如為肯定，則可認為 原告主觀上並無故意或過失；反之，如為否定，則應認原



告遲誤整治期程仍有故意或過失。
4.查系爭核定之整治計畫，原告應於99年第2季達成污染面 積減縮20％之整治目標，惟原告係分別於99年8月12日、 100年1月6日始完成草叢區、單一植被區污染挖除工程， 故應認定原告係於100年1月6日完成污染面積減縮20％之 整治目標。
5.其次，原告上開不能執行整治計畫之期間共計3個月又7日 （98年1月1日至98年4月7日），已如上述，然原告本應於 99年第1季完成草叢區及單一植被區污染挖除工程，然原 告竟遲於100年1月6日始申報竣工，遲誤上開整治期程竟 高達9個月又6日（99年4月1日至100年1月6日），遠超出 上開不能執行整治計畫期間近兩倍，顯見原告遲誤上開整 治期程實非有因前揭不能執行整治計畫期間所致，其訴稱 遲誤上開整治期程並無故意或過失，即非有據。 6.事實上，依系爭整治計畫，原告應於98年第2季開始進行 「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」之整治工程 ，原告並於系爭整治計畫第13章表示「本整治計畫書於97 年6月30日提出以來，歷經數次審查與修正後，已於98年2 月審核通過，並於98年3月5日至20日公開閱覽。本公司預 計於98年5月開始進行相關整治工程。」等語。然而，原