有關土地事務
臺北高等行政法院(行政),訴字,100年度,2174號
TPBA,100,訴,2174,20120613,1

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2174號
原 告　彭耀華
被 告　財政部
代　表　人　張盛和（部長）
被 告　內政部
代　表　人　李鴻源（部長）
被 告　臺北市政府
代　表　人　郝龍斌（市長）
被 告　臺北市政府都市發展局
代　表　人　丁育羣（局長）
被 告 臺灣銀行股份有限公司
代 表 人 張秀蓮（董事長）
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院100 年11月3
日院臺訴字第1000103402號訴願決定、臺北市政府100 年11月1
日府訴字第10009131900 號訴願決定、內政部100 年10月27日臺
內訴字第1000199172號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
㈠本件起訴時被告財政部代表人原為李述德，於訴訟進行中遞 經變更為劉憶如、張盛和，茲由劉憶如、張盛和依法具狀分 別向本院聲明承受訴訟，核均無不合，皆應予准許。 ㈡本件起訴時被告內政部代表人原為江宜樺，於訴訟進行中變 更為李鴻源，茲據李鴻源依法具狀向本院聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠緣原告因被告臺灣銀行股份有限公司（下稱「被告臺灣銀行 」）以97年9月26日銀管字第09700364771號公告標售坐落臺 北市○○區○○路○○段47-2、47-3、51-1、51-3、53-4、 54、54-1、55、59、60-3地號等10筆土地（下稱「系爭土地 」），由訴外人潤泰國際股份有限公司（下稱「潤泰公司」 ）標得，原告為此致函被告財政部及被告臺北市政府都市發 展局（下稱「被告北市都發局」）主張被告臺灣銀行標售系 爭土地應有都市計畫法第42條規定適用云云，經被告財政部 於98年4 月16日以臺財產管字第09840008620 號函（下稱「 被告財政部98年4 月16日函」）復略以：系爭土地為被告臺



灣銀行之私產，其處分不適用國有財產法，關於被告臺灣銀 行是否停止標售系爭土地，請逕洽該行辦理；被告北市都發 局以98年1 月21日北市都規字第09800066700 號函（下稱「 被告北市都發局98年1 月21日函」）復略謂：系爭土地或為 第3 ○○○區○○○道路用地，均非屬公有，並無都市計畫 法第42條規定適用。原告復向被告內政部請求解釋系爭土地 是否為土地法第10條規定之國有土地，以及該法條所稱之人 民意義為何等事項，復經被告內政部以98年9 月28日內授中 辦地字第0980050223號函（下稱「被告內政部98年9 月28日 函」）復略以：土地法第10條規定，表示國家於一切私有土 地，保持一種最高支配權，國家代表人民全體。因此，土地 屬於人民全體，也表示國家擁有最高土地所有權，而人民可 依法取得土地所有權，受法律之保障及限制。至條文所稱之 人民，除自然人外，尚包括依民法或其他法律規定成立之法 人等語。原告不服，就被告財政部98年4 月16日函及被告內 政部98年9 月28日函提起訴願，經行政院100 年11月3 日院 臺訴字第1000103402號訴願決定不受理。 ㈡嗣訴外人潤泰公司向被告北市都發局申請臺北市○○區○○ 段○ ○段47-2、47-7、51-3、54、54-2、55、55-1地號等7 筆土地之建造執照，經該局於100 年2 月22日核發100 建字 第0168號建造執照（下稱「系爭建照」）。原告認前揭土地 應檢討變更為公共設施用地，是核發系爭建照有所疏失，爰 以100 年5 月27日存證信函向臺北市市長陳情，經交由被告 北市都發局以100 年6 月10日北市都建字第10034103300 號 函復原告在案。原告不服，復以100 年6 月15日存證信函再 向臺北市市長陳情，經交由被告北市都發局以100 年6 月29 日北市都建字第10034623100 號函（下稱「被告北市都發局 100 年6 月29日函」）復原告略以：本件基地位屬第3 種住 宅區，非公共設施用地，且已完成都市計畫審議程序有案， 被告臺北市都發局依法核發建照，並無原告所言違反都市計 畫法或建築法情事。原告不服，就被告北市都發局98年1 月 21日函、100 年2 月22日所核發之系爭建照及100 年6 月29 日函提起訴願，經被告臺北市政府100 年11月1 日府訴字第 10009131900 號訴願決定不受理。
㈢嗣臺北市政府99年3月2日府都規字第09900384100號公告（ 下稱「被告臺北市政府99年3月2日公告」）實施「變更臺北 市○○區○○段○○段56-1地號等5筆土地（植物園北側）道 路用地為公園用地、第三種住宅區暨修訂土地使用分區管制 細部計畫案」，查本件系爭土地係屬第三○○○區○道路用 地，系爭土地部分位於上開計畫範圍內。該計畫案係為維持



臺北市植物園之完整，○○○區○○段○○段56-1、57-1及4 62-2地號等3 筆土地變更為公園用地，並配合取消道路截角 ，變更同小段54-1及55-1地號等道路用地（面積為6 平方公 尺）為第三種住宅區，餘皆維持原計畫，且該計畫案業經臺 北市都市計畫委員會審議通過。原告不服被告臺北市政府99 年3 月2 日公告，以系爭第三○○○區○道路用地土地屬公 有土地，應檢討變更為公園用地為由，請求撤銷前揭公告， 提起訴願，經內政部100 年10月27日臺內訴字第1000199172 號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序部分：原告於100 年11月7 日收受行 政院院臺訴字第1000103402號訴願決定書，爰依教示規定於 100 年12月29日提起行政訴訟，乃於2 個月之期間內提起， 故本件訴訟係屬合法。依行政訴訟法第9 條之規定，本件原 告戶籍在臺北市，為維護公園用地公益，亦為維護自己權利 ，系爭土地應由全中正區民眾及全臺北市民眾享用，故原告 得提起本件行政訴訟。又本件地點鄰接臺北市植物園，且為 臺北市「變更臺北市○○區○○段○○段56-1等5 筆地號（ 植物園北側）道路用地為公園地、第三種住宅區暨修訂土地 使用分區管制細部計畫案」範圍，亦屬被告臺北市政府45年 5 月4 日北市工字第14417 號臺北市都市計畫圖及被告臺北 市政府69年4 月15日府工二字第10713 號「修訂愛國西路、 羅斯福路、和平西路、縱貫鐵路、所圍地區細部計畫（通盤 檢討案）」，原告係該地區之居民，為訴願法第18條所稱利 害關係人。是以，因本件未依法變更為公園用地時，致原告 權益受損，得依法提起行政訴訟。另有關被告臺北市政府以 該都市計畫變更案係於99年3 月2 日公告發布實施，原告遲 至100 年7 月30日始提出訴願，已逾訴願法第14條規定之期 限，故本件訴訟已失所據，然依行政程序法第117 條規定， 雖救濟期過後，若行政處分違法，仍得撤銷，則本件都市計 畫發布後，雖逾越訴願法第14條第1 項公告期滿30日期限， 仍得救濟。㈡實體部分：⒈原告因被告臺灣銀行以97年9 月 26日銀管字第09700364771 號公告標售系爭土地，由訴外人 潤泰公司標得，並已於99年12月19日辦竣土地所有權登記， 且由被告臺北市政府發予該公司系爭建照，原告為此致函被 告財政部及北市都發局主張被告臺灣銀行標售系爭土地應有 都市計畫法第42條規定適用云云，經被告財政部以98年4 月 16日函復稱略以：系爭土地為被告臺灣銀行之私產，其處分 不適用國有財產法，關於該行是否停止標售系爭土地，請逕 洽該行辦理（被告財政部95年2 月24日臺財產接字第095000 4989號函，亦同此旨）；被告北市都發局以98年1 月21日函



復略謂：系爭土地或為第3 ○○○區○○○道路用地，均非 屬公有，並無都市計畫法第42條規定適用。原告復向被告內 政部請求解釋系爭土地是否為土地法第10條規定之國有土地 ，以及該法條所稱之人民意義為何等事項，雖經被告內政部 以98年9 月28日函復稱：土地法第10條規定，人民可依法取 得土地所有權，受法律之保障云云，但上開內政部函文擅自 解釋土地法規定之人民涵義，與憲法第7 條所稱人民限於自 然人之意旨相悖，違反中央法規標準法第11條「法律不得牴 觸憲法」之規定，應屬違法。⒉系爭土地於38年10月1 日起 即登記為臺灣省政府所有，嗣於82年5 月起登記為被告臺灣 銀行所有，迄被告臺灣銀行97年11月14日標售系爭土地時止 ，系爭土地從未為人民所有；被告臺灣銀行為行政院所轄機 關財政部100 ％持有股權之私法人，不得自認為憲法上所稱 之「人民」而標售系爭土地；被告財政部與臺灣銀行間成立 行政程序法第15條第1 項之委任關係，依土地法第4 條第2 項規定及33年2794號解釋，系爭土地為國有土地，即應依都 市計畫法第42條規定儘先用作公共設施；系爭土地緊鄰植物 園，應供植物園使用，被告臺灣銀行標售系爭土地係屬民法 第148 條規定違反公共利益之行為，系爭土地標售買賣契約 應屬無效，應返還予被告臺灣銀行之上級機關即被告財政部 。又依司法院釋字第156 號、第423 號及第430 號解釋意旨 ，主管機關變更都市計畫，如直接限制一定區域內人民之權 利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，因而致特 定人或可得確定之多數人權益受不當或違法之損害者，自應 許其提起訴願、行政訴訟，以資救濟，且不因處分之用語、 形式、有無後續行為記載或有無不得聲明不服之文字而有異 ，亦不得僅因人民之身分或職業關係，即限制其依法定程序 提起訴願或訴訟。⒊被告臺北市政府辦理系爭土地之都市計 畫細部檢討時，既知悉被告臺灣銀行出售之系爭土地為國有 土地，竟不納入都市計畫細部計畫變更而管制，而未依都市 計畫法第42條規定將系爭土地變更為公園用地，任令潤泰公 司標得系爭土地並核予系爭建照，使潤泰公司得以發包施工 ，有行政程序法第111 條第1 項第7 款規定之重大明顯瑕疵 。是本件被告臺北市政府應註銷系爭建照並禁止續行施工， 而被告財政部、內政部及臺北市政府均應依民法第184 條負 侵權行為責任，並應依民法第213 條規定回復原狀，將土地 回復登記及地上物挖除清運後，返還被告臺灣銀行。並聲明 ：㈠100 年11月3 日院臺訴字第1000103402號行政院訴願決 定撤銷。㈡被告財政部98年4 月16日函撤銷；被告內政部98 年9 月28日函撤銷；被告臺北市政府99年3 月2 日公告都市



計畫細部計畫圖說與系爭土地有關部分撤銷。被告臺灣銀行 97年9 月26日銀管產字第09700364771 號不動產標售公告第 4 標及其決標：「臺北市○○區○○段○○段47-2、47-3、 51-1、51-3、53-4、54、54-1、55、59、60-3、47-4、47-5 、47-6、47-7、54-2、55-1、60-4」等17筆地號（因分割而 增加，自10筆增加為17筆）招標案撤銷；土地買賣關係應撤 銷，塗銷潤泰公司或其繼受人前項17筆土地所有權登記後， 回復登記為潤泰公司所有，再塗銷潤泰公司所有權登記，回 復登記為被告臺灣銀行所有。被告臺北市政府核發之系爭建 照撤銷，地上物應由潤泰公司全部拆除。㈢被告內政部應於 主要計畫圖說內註記系爭17筆土地為公園用地之公共設施用 地；被告臺北市政府99年3 月2 日公告都市計畫細部計畫圖 、說內，應同內政部為同一註記。㈣被告臺灣銀行應返還潤 泰公司買賣價金新臺幣1,988,888,888 元及自97年10月14日 起至清償日止，加計5%利息為返還：被告臺北市政府應就地 上物價金為返還，並自97年11月14日起至清償日止，加計5% 利息返還。㈤被告財政部95年2 月24日臺財產接字第095000 4989號函有關被告臺灣銀行所有土地「自有、非國有」之行 政處分應撤銷。
四、被告財政部則以：㈠原告為被告臺灣銀行公告標售系爭土地 案，於98年2 月17日以華師字第980217號函主張被告臺灣銀 行為國營事業，其所有之土地，應釐清是否屬於公有並質疑 被告臺灣銀行標售事宜。被告財政部於98年4 月16日函澄清 被告臺灣銀行所有之土地屬公司私有財產，不適用國有財產 法相關規定。㈡依訴願法第1 條、行政訴訟法第4 條第1 項 規定及改制前行政法院62年裁字第41號判例，本件原告請求 撤銷之被告財政部98年4 月16日函，僅屬被告財政部對於被 告臺灣銀行所有土地不適用國有財產法規定之說明，乃觀念 通知之事實行為，既非屬行政處分，即不應為行政訴訟法第 4 條規定得提起行政訴訟之客體。復依國有財產法第4 條規 定，被告臺灣銀行屬公司組織之國營事業，僅其股份屬國有 財產，惟被告臺灣銀行所有之不動產等資產，非屬國有，被 告財政部98年4 月16日函，即係向原告說明被告臺灣銀行所 有之不動產與國有財產性質之區別。查被告內政部並於98年 7 月3 日內授中辦地字第0980046562號函（下稱「98年7 月 3 日函」）示，上開土地既為被告臺灣銀行所有，自非屬公 有土地。故上開土地屬被告臺灣銀行所有，應無爭議，被告 財政部98年4 月16日函復原告，有關原告請求被告臺灣銀行 停止標售上開土地之訴求，應逕洽被告臺灣銀行辦理，並無 違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。



五、被告內政部則以：㈠原告就被告臺灣銀行所有之系爭土地， 認為應屬「國有土地」，原告於98年6 月26日函請被告內政 部地政司澄清，被告內政部以98年7 月3 日函復以：上開土 地既為被告臺灣銀行所有，自非屬公有土地。又財政部國有 財產局以98年7 月28日臺財產局接字第0980019905號函（下 稱「98年7 月28日函」）亦同此旨。原告復於98年8 月12日 函據司法院33年2794號解釋：「土地未經人民依法取得所有 權者，應屬國有土地」，再函請財政部國有財產局及被告內 政部說明。經被告內政部轉請財政部國有財產局98年9 月8 日臺財產局接字第0983000987號函復原告略以，有關土地法 第10條規定之「人民」問題，請其逕洽被告內政部釋明。至 該公司所有之不動產及國有財產法適用問題，財政部國有財 產局98年7 月28日函仍請查照。原告即於98年9 月17日函請 被告內政部就該「人民」作解釋。經被告內政部98年9 月28 日函復原告「有關臺灣銀行股份有限公司所有之土地，非屬 土地法第4 條規定之公有土地，本部業以98年7 月3 日函復 訴願人在案。而土地法第10條規定：『中華民國領域內之土 地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者， 為私有土地。』表示國家於一切私有土地，保持一種最高支 配權，國家代表人民全體。因此，土地屬於人民全體，也表 示國家擁有最高土地所有權，而人民可依法取得土地所有權 ，受法律之保障及限制。至條文所稱之人民，除自然人外， 尚包括依民法或其他法律規定成立之法人。併此敘明。」㈡ 按土地法第4 條之規定，被告臺灣銀行係屬公司組織之私法 人，該公司土地所有權人登記為「臺灣銀行股份有限公司」 ，自非屬上開土地法所稱之公有土地。又被告內政部為土地 法之主管機關，依職權就土地法第10條規定之「人民」作解 釋，並無原告所稱逾越行政程序法第4 條及有違中央法規標 準法第11條之情事。㈢復依行政訴訟法第4 條規定及行政法 院62年裁字第41號判例，被告內政部98年9 月28日函，係就 被告臺灣銀行所有土地，依土地法第4 條規定，說明該公司 之土地非屬公有土地，另對同法第10條有關人民定義予以說 明，該函性質核屬事實敘述及理由說明，並非對人民之請求 有所准駁，不生法律上效果，其非屬行政處分，依法非屬訴 願救濟及行政訴訟範圍。㈣至原告訴之聲明二所提有關臺北 市○○區○○段○○段47-2地號等17筆土地，「內政部應於 主要計畫圖、說內註記系爭土地為公園用地之公共設施用地 」乙節，該原告訴求事項，如經查明系爭土地非屬主要計畫 公園用地，且被告臺北市政府評估確有變更都市計畫之必要 者，應請該府依都市計畫法定程序檢討變更之。另原告訴之



聲明三所提「前項土地標售決標撤銷後，內政部應塗銷土地 所有權人『潤泰創新國際股份有限公司』登記，回復登記為 財政部所有」乙節，依土地法第43條、民法第759 條之1 及 土地登記規則第7 條規定，本案土地倘係潤泰公司依法取得 ，則非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記等語 ，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、被告臺北市政府則以：㈠潤泰公司於99年11月26日向被告北 市都發局掛號申○○○區○○段○ ○段47-2地號等7 筆土地 建造執照，經被告臺北市政府100 年1 月14日府都設字第09 939942800 號函完成都市設計審議程序，並於100 年1 月21 日經臺北市建築師公會完成建照復審作業，被告北市都發局 於100 年2 月16日通知起造人（潤泰公司）及設計人（李安 憲建築師事務所）依建築法第41條規定，自接獲通知日起3 個月內完成校對副本並領取執照，續於100 年2 月22日核發 系爭建照。另被告臺北市政府99年3 月2 日公告實施「變更 臺北市○○區○○段○○段56-1地號等5 筆土地（植物園北 側）道路用地為公園用地、第三種住宅區暨修訂土地使用分 區管制細部計畫案」係為維護生態及維持植物園範圍之完整 ，故○○○區○○段○○段56-1、57-1及462-2 地號等3 筆 道路用地變更為公園用地（面積共478 平方公尺），並配合 道路截角之取消，變更同小段54-1及55-1地號等道路用地（ 面積共11平方公尺）為第三種住宅區，餘皆維持原計畫。㈡ 本件訴訟程序為不合法：查訴願法第18條所稱之利害關係， 係指法律上之利害關係而言，訴訟人非上開處分之對象，究 有何法律上之權利或利益受有損害，並未見訴訟人具體陳明 ，僅稱其戶籍為中正區，此或有事實上、情感上、經濟上之 利害關係，惟是否對訴訟人法律上之權益有具體之損害，非 屬無疑，尚不足以認定訴訟人為利害關係人，揆諸上開法條 規定，本件訴訟為不合法，應不予受理。又該都市計畫變更 案係被告臺北市政府於99年3 月2 日公告發布實施，原告於 100 年7 月30日提出訴願，已逾訴願法第14條規定之期限， 故本件訴訟已失所據。㈢本件訴訟實體上亦無理由：查100 建字第0168號建造執照之起造人為潤泰公司，設計人為李安 憲建築師事務所，建築基地位○○○區○○段○○段47-2、 47-7、51-3、54、54-2、55、55-1地號等7 筆土地，依建造 執照卷內所附土地登記謄本，土地所有權人均為潤泰創新國 際股份有限公司，土地使用分區均為第3 種住宅區，非屬公 共設施用地，並經被告臺北市政府府100 年1 月14日北市都 設字第09939942800 號函完成都市設計審議程序，有關基地 鄰近植物園及孫運璿故居部分皆依相關單位所提意見及法令



列管，被告北市都發局所為之處分，依法並無違誤，合先敘 明。又被告臺北市政府99年3 月2 日公告之規劃原意，係就 計畫當時由植物園使用中之計畫道路（權屬為國有），配合 生態及植物園之完整性，檢討變更為公園用地。至系爭土地 考量其計畫當時並非植物園使用範圍，且於被告財政部函釋 有關被告臺灣銀行所有土地係屬公司私有財產，故多維持原 計畫，本計畫案業經提98年12月29日臺北市都市計畫委員會 第606 次委員會審議通過，並於99年3 月2 日公告實施，符 合都市計畫法之相關規定。至原告認為系爭土地屬國有土地 1 節，依被告臺灣銀行97年12月9 日銀產管乙字第09700458 711 號函及被告財政部98年4 月16日函，有關被告臺灣銀行 所有之土地，屬公司私有財產，其處分不適用國有財產法， 自無都市計畫法第42條第2 項儘先利用設置公共設施用地之 適用。至系爭土地標售1 節，無涉被告臺北市政府權管。是 以，該都市○○○○○道路用地為公園用地（共計478 平方 公尺），並配合道路截角之修正，變更道路用地為第三種住 宅區（僅11平方公尺），餘皆維持原計畫，僅就原告所述提 起撤銷本計畫案，要難參採等語，資為抗辯。並聲明：原告 之訴駁回。
七、被告北市都發局則以：㈠潤泰公司於99年11月26日向被告北 市都發局掛號申○○○區○○段○ ○段47-2地號等7 筆土地 建造執照，經被告臺北市政府100 年1 月14日府都設字第09 939942800 號函完成都市設計審議程序，並於100 年1 月21 日經臺北市建築師公會完成建照復審作業，被告北市都發局 於100 年2 月16日通知起造人（潤泰公司）及設計人（李安 憲建築師事務所）依建築法第41條規定，自接獲通知日起3 個月內完成校對副本並領取執照，續於100 年2 月22日核發 系爭建照。㈡系爭建照之起造人為潤泰公司，設計人為李安 憲建築師事務所，建築基地位○○○區○○段○○段47-2、 47-7、51-3、54、54-2、55、55-1地號等7 筆土地，依系爭 建照卷內所附土地登記謄本，土地所有權人均為潤泰公司， 土地使用分區均為第3 種住宅區，非屬公共設施用地，並經 被告北市都發局100 年1 月14日北市都設字第09939942800 號函完成都市設計審議程序，有關基地鄰近植物園及孫運璿 故居部分皆依相關單位所提意見及法令列管，被告北市都發 局所為之處分，依法並無違誤，合先敘明。㈢復查訴願法第 18條所稱之利害關係，係指法律上之利害關係而言，原告非 上開處分之對象，究有何法律上之權利或利益受有損害，並 未見原告具體陳明，僅稱其為中正區社區建築師，此或有事 實上、情感上、經濟上之利害關係，惟是否對原告法律上之



權益有具體之損害，非屬無疑，尚不足以認定原告為利害關 係人，揆諸上開法條規定，本件原告請求撤銷被告北市都發 局100 年2 月22日核發系爭建照建照為不合法，應不予受理 等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
八、本院判斷如下：
㈠、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行 政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第 107 條第3 項定有明文。本件原告之訴，依其所訴之事實， 在法律上顯無理由，本院爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之 ，合先敘明。
㈡、原告請求撤銷行政院100 年11月3 日院臺訴字第1000103402 號訴願決定、被告財政部98年4 月16日函、被告內政部98年 9 月28日函部分：
1、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者， 得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列 各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以 補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或 不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第 1 項第10款分別定有明文。是得依法對之提起撤銷訴訟之標 的乃「行政處分」。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定及行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公 法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生 法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意 思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項 之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有 發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法 院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。因此對 非屬行政處分之觀念通知或意思通知提起行政訴訟法第4 條 第1 項之撤銷之訴，屬起訴不備其他要件，應予駁回。 2、查被告財政部98年4 月16日函係就原告陳情主張系爭土地應 有都市計畫法第42條之適用加以函復，其意旨略以：「主旨 ：有關貴事務所函請臺灣銀行停止標售台北市○○區○○段 ○○段47-2地號等10筆土地及查明該等土地是否有都市計畫 法第42條之適用乙案，復請查照。說明：一、復貴事務所98 年2 月17日華師字第980217號函。二、依國有財產法第4 條 規定略以，國有公用財產係指各機關、部隊、學校、辦公、 作業及宿舍等公務使用；或直接供公共使用；或國營事業機 關使用，但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。有關 臺灣銀行所有之土地，屬公司私有財產，其處分不適用國有



財產法，前經本部國有財產局98年1 月6 日臺財產局管字00 00000000函復貴事務所在案，仍請查照，至請臺灣銀行停止 標售旨述土地乙節，請逕洽該行辦理。三、至本案土地是否 應為都市計畫法第42條規定優先劃為計畫道路及公園用地使 用乙節，業經臺北市政府都市發展局98年1 月21日北市都規 字第09800066700 號函復貴事務所略以：同小段47-2、51-3 及54地號3 筆土地為第3 種住宅區，其餘47-3地號等6 筆土 地均為道路用地，另55地號係屬第3 ○○○區○○○○○道 路用地應依建築線或俟地籍測量分割後，再確定。前開住宅 區土地非屬公有，自無都市計畫法第42條之適用。貴事務所 倘仍有疑義，請逕洽主管機關內政部或再洽臺北市政府都市 發展局澄清。」至原告向被告內政部請求解釋系爭土地是否 為土地法第10條規定之國有土地，以及該法條所稱之人民意 義為何等事項，被告內政部以98年9 月28日函加以函復，其 意旨略以：「主旨：貴事務所函詢臺灣銀行股份有限公司所 有坐落臺北市○○區○○段○○段47-2地號等10筆土地，是 否為國有土地疑義及土地法第10條規定之『人民』定義為何 乙案，復請查照。說明：一、復貴事務所98年9 月17日華師 字第980917號函。二、有關臺灣銀行股份有限公司所有之土 地，非屬土地法第4 條規定之公有土地，本部業以98年7 月 3 日內授中辦地字第0980046562號函復貴事務所在案。而土 地法第10條規定：『中華民國領域內之土地，屬於中華民國 人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。…』 表示國家於一切私有土地，保持一種最高支配權，國家代表 人民全體。因此，土地屬於人民全體，也表示國家擁有最高 土地所有權，而人民可依法取得土地所有權，受法律之保障 及限制。至條文所稱之人民，除自然人外，尚包括依民法或 其他法律規定成立之法人。併此敘明。」等語。核上開財政 部98年4 月16日函及內政部98年9 月28日函，其內容均僅係 就原告對於行政法令之適用、行政違失之舉發或行政權益之 維護所為之陳情事項所為之答覆，衡之行政程序法第168 條 規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政 違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」意 旨，被告財政部及內政部就原告上揭陳情事項所為函復均僅 為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法 律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行 政訴訟。行政院之訴願決定以上開2 函文非屬行政處分，而 為訴願不受理之決定，核無不合。原告猶對非屬行政處分之 上開函文提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且無從補正 ，原應裁定駁回其請求，爰依程序較裁定更為慎重之判決予



以駁回。
㈢、原告請求撤銷被告臺北市政府99年3 月2 日公告都市計畫細 部計畫圖說與系爭土地有關部分，及請求撤銷被告臺北市政 府都市發展局核發之系爭建照，並請求地上物應由潤泰公司 全部拆除部分：
1、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當 ，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「自然 人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害 關係人得提起訴願。」訴願法第1 條第1 項前段及第18條分 別定有明文。又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其 權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原 告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之 問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中 央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟 之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處 分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包 括事實上之利害關係。」、「提起撤銷訴訟者，以主張其權 利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要 件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴 訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有 訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必 須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法 律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情 感上或事實上之利益，並不屬之。」（改制前行政法院59年 判字第617 號判例、75年判字第362 號判例及最高行政法院 95年度判字第1411號判決意旨參照）。是因不服中央或地方 機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包 括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃 指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。又「 法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關 係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利 ，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國 家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權 益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但 就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會 發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即 應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書 自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所 保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因 行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，



若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等 反射利益受損害，自無訴訟權能。又所謂當事人適格，係指 就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本 案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟當事人適格之主要判 準。再提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要 為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判 之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益 者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護 必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。故以利害關係人 之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上 利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂 為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權 利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能， 其提起訴訟係原告不適格，為欠缺訴權之存在要件。再按「 行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件， 由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命 補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人 適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠 缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係 始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權 為周全之保障。」（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席 會議決議意旨參照）。準此，倘原告起訴欠缺當事人適格及 權利保護必要，即應以其訴為無理由，以判決駁回之。 2、本件坐落臺北市○○區○○段○ ○段之系爭土地係屬第三○ ○○區○道路用地，部分位於臺北市政府99年3 月2 日府都 規字第09900384100 號公告實施之「變更臺北市○○區○○ 段○ ○段56-1地號等5 筆土地（植物園北側）道路用地為公 園用地、第三種住宅區暨修訂土地使用分區管制細部計畫案 」計畫範圍內，上開計畫案係為維持臺北市植物園之完整， ○○○區○○段○ ○段56-1、57-1及462-2 地號等3 筆土地 變更為公園用地，並配合取消道路截角，變更同小段54-1及 55-1地號等道路用地（面積為6 平方公尺）為第三種住宅區 ，餘皆維持原計畫，案經臺北市都市計畫委員會98年7 月30 日、98年8 月11日、98年12月29日第597 、598 、606 次會 議審議通過，臺北市政府乃以99年3 月2 日府都規字第0990 0384100 號公告發布實施。又系爭土地經潤泰公司標得後， 潤泰公司於99年11月26日向被告北市都發局掛號申請臺北市 ○○區○○段○ ○段47-2、47-7、51-3、54、54-2、55、55 -1地號等7 筆土地之建造執照，嗣經被告北市都發局於100 年1 月14日以府都設字第09939942800 號函完成都市設計審



議程序，並於100 年1 月21日經臺北市建築師公會完成建照 復審作業，被告北市都發局遂於100 年2 月16日通知起造人 （潤泰公司）及設計人（李安憲建築師事務所）依建築法第 41條規定，自接獲通知日起3 個月內完成校對副本並領取執 照，續並於100 年2 月22日核發系爭建照。經查，本件原告 並非系爭土地之土地所有權人，亦非上揭臺北市政府99年3 月2 日公告都市計畫細部計畫圖說中相關土地之所有權人， 有臺北市○○區○○段○ ○段47-2、47-3、51-1、51-3、53 -4、54、54-1、55、59、60-3地號土地登記謄本影本及臺北 市政府99年3 月2 日府都規字第09900384100 號公告所檢附 之書圖資料在卷可按（見臺北市政府答辯卷證物2 及證物6 ）。又系爭建照之起造人為潤泰公司，設計人為李安憲建築 師事務所，建築基地位○○○區○○段○○段47-2、47 -7 、51-3、54、54-2、55、55-1地號等7 筆土地，其所有權已 為潤泰公司標得，原告並非土地所有權人，且其土地使用分 區均為第3 種住宅區，非屬公共設施用地，原告雖陳稱其係 該地區之居民，應為訴願法第18條所稱利害關係人，主張系 爭土地未依法變更為公園用地，致原告權益受損，其自得依 法提起行政訴訟，請求撤銷被告臺北市政府99年3 月2 日公 告都市計畫細部計畫圖說與系爭土地有關部分，及被告北市