臺灣臺北地方法院民事判決 101年度北簡字第3845號
原 告 楊士瑩
訴訟代理人 涂朝興律師
被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會
法定代理人 曾金陵
訴訟代理人 齊彥良律師
上列當事人間請求確認使用借貸關係事件，經最高行政法院移送
前來，本院於中華民國101年5月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣肆仟捌佰伍拾元由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）訴外人即原告之父楊聖泉於民國40年間與開墾橫貫公路之 榮民，獲安置墾荒未辦保存登記之土地，其後被告所轄武 陵農場（下稱武陵農場）成立，楊聖泉於52年獲配耕臺中 縣和平鄉（現改制為臺中市和平區○○○段82、84、87、 90、127、128、129、144地號等8筆土地，面積計2.0150 公頃，楊聖泉於63年死亡，楊聖泉之繼承人即訴外人即原 告之母楊蘇足、原告及楊聖泉其餘子女，為配合被告各農 場有眷場員亡故後，其遺眷申辦繼耕作業要點（下稱繼耕 作業要點）第4點（二）規定，推由楊蘇足代表楊聖泉之 全體繼承人申請繼耕上開土地，並檢附原告及楊聖泉其餘 繼承人同意由楊蘇足繼耕前述土地之協議書，經被告以88 年6月4日（88）輔肆字第1074號書函同意，惟實際上原告 方為上開土地之繼耕人。楊蘇足嗣經被告依其意願調配並 分割土地，其繼耕土地為臺中市○○區○○段82-1地號（ 面積為0.0660公頃）、84-1地號（面積為1.0450公頃）及 87地號（面積為0.4070公頃）等3筆土地，而楊蘇足於96 年5月8日死亡，原告委託訴外人何斌泳於96年6月7日向武 陵農場申請繼耕臺中市○○區○○段82、84、87地號土地 ，其中臺中市○○區○○段87地號土地（下稱系爭土地） 經被告以不符繼耕作業要點第4點駁回繼耕申請，爰依兩 造間之法律關係，請求確認原告對被告所有系爭土地有耕 作權存在等語，並聲明：確認原告對被告所有系爭土地有 耕作權存在。
（二）對被告之抗辯：繼耕作業要點以公法角度觀之，僅係被告 內部作業規程，且自私法角度觀之，被告既與原告成立私 法法律關係，即不得基於高權地位對原告行使公權力，上 開繼耕作業要點僅為被告單方之意思表示，不得據此限制
原告權利，而楊聖泉於52年經獲准配耕系爭土地之事實既 為兩造所不爭執，基於繼承之法理，原告當然繼承楊聖泉 對系爭土地之耕作權。再參被告放領農地表關於進場日即 52年11月12日之記載，及楊聖泉於53年5月13日之初次設 籍紀錄，楊聖泉依據行政院所頒訂之承墾荒地辦法（下稱 承墾辦法）第17條及土地法第133條規定，業已取得系爭 土地之耕作權，並至遲於63年5月13日取得移轉系爭土地 登記之權，被告自無否定繼耕並主張收回系爭土地之權利 。被告為行政院之下級機關，竟頒佈抵觸承墾辦法之繼耕 作業要點，並據此限制或否定原告之權利，實有不當。又 大法官釋字第457號解釋（下稱釋字第457號解釋）內容僅 針對「配耕」國有農場土地之行為，及「本會（即被告） 各農場場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」 有無違反憲法上平等原則，其解釋範圍不及於「配墾」行 為，及其他相關墾耕法令間之法規競合問題，亦未涉及繼 耕作業要點之適法性、合憲性及如何適用等問題，故被告 不得爰以釋字第457號解釋逕自否定原告之權利，而繼耕 作業要點第4點（二）規定：「場員遺眷如超過一人，應 自行協調推派一人提出申請，並須檢附其他遺眷同意由其 繼耕之協議書。」等語，未要求其他遺眷放棄自身繼耕權 利，可見上開規定僅係被告為便於管理所採取之繼耕代表 制，無排除其他遺眷繼耕之意，其他遺眷亦不因推派繼耕 代表而喪失原有之繼耕權利，所推派者僅係代表全體遺眷 之一繼耕單位，推派代表之變更仍不影響其他遺眷之繼耕 權利，職是，原告為楊聖泉之子，被告基於照顧楊聖泉遺 眷之目的，應肯認原告對系爭土地享有耕作權。退步言， 本件縱認有釋字第457號解釋之適用，即肯定被告得以繼 耕作業要點限制原告權利，惟行政私法行為亦受公法原則 拘束，原告基於信賴保護原則及平等原則，即一般人民於 相同情況下，均得爰引土地法第133條規定取得土地所有 權及耕作權，得以墾荒辦法第17條、第18條及土地法第 133條規定為據，請求被告將系爭土地移轉予原告所有並 行使系爭土地占有使用之權，至繼耕作業要點因抵觸墾荒 辦法，當不在適用之列。
二、被告則以：系爭土地使用借貸關係係存在於楊蘇足與武陵農 場間，縱令原告基於繼承法理主張其與武陵農場間存有使用 借貸關係，亦與被告無涉。退步言，本於行政一體原則，武 陵農場以楊蘇足於96年5月8日死亡，依民法終止其與楊蘇足 間使用借貸契約，並以該案起訴狀繕本之送達為終止使用借 貸關係之意思表示，原告無權占有系爭土地，據此訴請原告
返還系爭土地，經臺灣臺中地方法院98年度訴字第1519號判 決原告應返還系爭土地予武陵農場，復經臺灣高等法院臺中 分院99年度上字第71號判決駁回原告上訴、最高法院100 年 度臺上字第427號裁定駁回原告上訴而確定，原告嗣就上述 判決提起再審之訴，業經臺灣高等法院臺中分院100年度再 字第11號判決駁回再審之訴、最高法院100年度臺上字第 1332號裁定駁回上訴而確定，是原告就系爭土地提起確認使 用借貸關係存在之訴，欠缺確認判決之法律上利益，核與民 事訴訟法第247條第1項前段規定不符，應予駁回。再者，無 償配耕或配墾土地係國家私經濟行政行為，屬民法上之使用 借貸關係，適用私法之規定，雖配耕機關另設一定條件下， 配耕員死亡後方得由遺眷繼耕等照顧榮民及遺眷之措施，要 於原存在之使用借貸關係不生影響，故本件爭點為使用借貸 關係存否，亦不因原告聲明而有異等語，資為抗辯，並聲明 ：駁回原告之訴。
三、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益 者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文， 亦即原告提起確認之訴，須其主張之法律關係存否在當事人 間不明確，致其之權利或其他法律上之地位有不安之危險， 能以確認判決予以除去之必要，其在法律上始有受判決之利 益（最高法院86年台上字第3050號判例意旨參照）。查被告 曾否認被告就系爭土地有耕作權存在，顯然兩造就耕作權存 在與否已發生爭執，如不訴請確認，原告在私法上之地位將 有受侵害之危險，則原告提起本件確認耕作權存在之訴，即 有確認之法律上利益，合先敘明。
四、經查，原告主張：楊聖泉於40年間與開墾橫貫公路之榮民， 獲安置墾荒未辦保存登記之土地，其後被告所轄武陵農場成 立，楊聖泉於52年獲配耕臺中縣和平鄉（現改制為臺中市和 平區○○○段82、84、87、90、127、128、129、144地號等 8筆土地，面積計2.0150公頃。楊聖泉於63年死亡，原配耕 土地由楊蘇足申請繼耕，經被告以88年6月4日（88）輔肆字 第1074號書函同意。楊蘇足嗣經被告依其意願調配並分割土 地，其繼耕土地為臺中市○○區○○段82-1地號（面積為 0.0660公頃）、84-1地號（面積為1.0450公頃）及87地號（ 面積為0.4070公頃）等3筆土地。嗣楊蘇足於96年5月8日死 亡，原告委託何斌泳於96年6月7日向武陵農場申請繼耕臺中 市○○區○○段82、84、87地號土地，系爭土地經被告以不 符繼耕作業要點第4點駁回繼耕申請等情，為被告所不爭執 ，並有繼承系統表、訴願決定書、戶籍謄本、超耕土地交還 切結書、被告88年6月4日（88）輔肆字第1074號書函、91年
10月9日輔肆字第0910001647號書函、96年9月26日輔肆字第 0960003946號書函、放領農地調查表、系爭土地登記謄本等 件附於臺北高等行政法院99年度訴字第1313號卷內可稽，堪 認為真實。至原告主張：其就系爭土地之耕作權存在，則為 被告所否認，並以前開情詞置辯。是本件所應審究者為：原 告就系爭土地之耕作權是否存在？茲論述如下：（一）按國軍退除役官兵輔導條例第4條規定：「輔導會為執行 主管業務，得設置各種附屬事業機構，並依安置需要與事 業性質，釐訂管理經營辦法，報請行政院核定實施」等語 。又按本會所屬農場安置之場員亡故後，其原配耕農地因 使用借貸關係消失，應即予收回；惟為照顧場員遺眷生活 ，特訂定本要點；各農場有眷場員亡故後，其遺眷如有繼 續耕作之意願，經衡酌其謀生、耕作能力，確有繼續輔導 之必要，得依本要點所訂作業方式申請繼耕間接安置，繼 耕作業要點第1點、第2點定有明文；同要點第3點亦規定 ：「場員遺眷申請辦理繼耕間接安置必備條件如左：(一) 繼耕間接安置申請人（下稱申請人）必須為亡故場員之配 偶、已成年之親生子女、或在民國78年1月11日前完成戶 籍登記之已成年養子女。……」、第4點規定：「申請人 應依左列程序申請辦理繼耕間接安置：(一)場員亡故後， 申請人除須及早通報所屬農場外，並應於場員死亡日起3 個月以內備齊下列各項證件向農場申請，逾期則不予受理 。……(二)場員遺眷如超過一人，應自行協調推派一人提 出申請，並須檢附其他遺眷同意由其繼耕之協議書。…… (四)對於不合申辦繼耕間接安置或不願申辦或逾期不申辦 者，農場應即收回場員原配耕土地。……」等語。（二）再者，司法院釋字第457號解釋內容略為：中華民國人民 ，無分男女，在法律上一律平等；國家應促進兩性地位之 實質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有 明文。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行 為，亦應遵循上開憲法之規定。行政院國軍退除役官兵輔 導委員會發布之「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡 開缺後房舍土地處理要點」，係基於照顧榮民及其遺眷之 生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措 施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕 榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民 死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收 回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺 眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地， 則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作
能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為 規劃……等語。據此，被告87年12月16日（87）輔肆字第 2508號函頒前揭繼耕作業要點，明訂在受配耕榮民死亡， 其所配耕國有農地之使用借貸法律關係消滅後，准許合於 資格之遺眷自行協調推派一人繼續耕作該榮民原受配耕之 土地，乃係出於照顧遺眷之特別目的，符合上開解釋意旨 。又原受配耕榮民之遺眷經被告准許繼耕後，與被告間僅 係成立使用借貸法律關係，並不因此即推認該遺眷具有繼 耕作業要點第4點所定場員身分。至原告雖主張：上開解 釋內容僅針對「配耕」國有農場土地之行為，及被告各農 場場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點有無違 反憲法上平等原則，其解釋範圍不及於配墾行為，及其他 相關墾耕法令間之法規競合問題，故被告不得爰以釋字第 457號解釋逕自否定原告之權利等語，然查，按榮民受配 耕國有農場之土地，該適用何種法律關係迭生爭執，始由 司法院大法官會議解釋作出釋字第457號解釋文，應成立 使用借貸之法律關係（臺灣高等法院臺中分院97年度上字 第99號判決、97年度台上字第2045號裁定意旨參照）。準 此，本件受配耕國有農場之系爭土地亦為上開解釋內容之 範圍所及，應適用使用借貸之法律關係，該使用借貸法律 關係並非事後方成立。且查系爭土地於61年3月6日登記為 國有後，楊聖泉、楊蘇足相繼與退輔會、武陵農場訂立配 耕之借貸關係，楊蘇足並依繼耕作業要點為使用借貸關係 ，故原告上開主張，尚非可採。
（三）又系爭土地固屬楊聖泉原獲配耕土地，惟楊聖泉亡故後， 包含原告在內之遺眷共同出具協議書，表明協議推派由楊 蘇足為代表繼耕楊聖泉配耕土地，並經被告以88年6月4日 （88）輔肆字第1074號書函同意辦理在案等情，有協議書 及上開函文附於臺北高等行政法院99年度訴字第1313號卷 內可佐（見該卷宗第108頁、第76頁），足見楊聖泉之遺 眷業已依被告所頒繼耕要點第4條規定行使渠等申請繼耕 間接安置之權利，被告亦已履行其照顧榮民遺眷生活之義 務。再者，系爭土地雖為楊蘇足生前獲准繼耕之土地，然 所謂「場員」係指經被告核定有案安置於所屬各農場從事 農業墾耕之榮、義民，依進墾安置辦理時程及對象不同， 雖區分為個別農墾墾員、義民、自力農墾墾員及場員等， 然上開人員通稱為場員乙節，已據被告在臺北高等行政法 院99年度訴字第1313號案件審理中陳明在卷，並有被告所 屬各農場歷年來執行不同類型農業安置之特性對照表在卷 為憑（見臺北行政法院99年度訴字第1313號卷第202頁）
。是以，楊蘇足以遺眷身分申請並獲准繼耕，其僅為被告 所屬武陵農場原安置場員楊聖泉亡故後之繼耕人，並非場 員本人，亦不具有場員身分。故楊蘇足亡故後，原告再就 繼耕人楊蘇足前所獲准繼耕之土地申請繼耕，與繼耕作業 要點第4點規定以「場員」亡故時，其遺眷始得申請辦理 繼耕間接安置之要件，並非相符，故被告據以否准原告之 請求，於法即無不合，原告主張其就系爭土地有耕作權存 在，應非有據。
（四）末查，被告各農場安置之有眷場員亡故後，其遺眷申請繼 耕間接安置之程序與要件，自應依被告所頒前揭繼耕作業 要點之規定辦理，與為規範自願從事農墾之退除役官兵申 請承墾荒地，所訂之承墾辦法無涉，故被告依行為時即87 年12月16日頒訂之繼耕作業要點規定審核本件原告繼耕申 請，核與中央法規標準法第18條規定無違。原告主張本件 應適用楊聖泉進墾當時即47年發布之承墾荒地辦法，被告 逕自適用繼耕作業要點，並以該要點取代兩造合意適用上 開47年墾荒辦法之行政契約，違反法律不溯及既往原則、 信賴保護原則、中央法規標準法第18條從新從優原則，並 有違行政契約效力等語，尚非有據，應不足採。又前揭繼 耕作業要點第4點已明定符合一定資格之場員遺眷得自行 協調推派一人申請辦理繼耕間接安置，原告主張上開繼耕 作業要點限制民法繼承人之繼承權益，違反法律保留原則 等語，洵無足取。
五、綜上所述，楊蘇足亡故後，原告再就繼耕人楊蘇足前所獲准 繼耕之土地申請繼耕，與繼耕作業要點第4點規定以「場員 」亡故時，其遺眷始得申請辦理繼耕間接安置之要件不合， 故被告據以否准原告之請求，於法即無不合，從而，原告請 求確認其就系爭土地有耕作權存在，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用 之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果， 爰不逐一詳予論駁，併此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。本件訴訟費用額 ，依後附計算書確定如主文所示金額。
中 華 民 國 101 年 6 月 6 日
臺北簡易庭
法 官 邱筱涵
以上為正本係照原本作成
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本庭（臺北市○○○路○段126巷1號）提出上訴狀，並按他造當事人之人數附繕本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 6 月 6 日
書記官 林錫欽
計 算 書
項 目 金 額（新台幣） 備 註
第一審裁判費 4,850元
合 計 4,850元