最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二二六七號
原 告 金泰山鋼鐵股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 經濟部工業局
代 表 人 施顏祥
右當事人間因促進產業升級條例事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月二十四
日台八十九訴字第○八五六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告於民國八十一年間承購彰濱工業區土地，嗣被告所屬彰濱工業區管理中心（下稱彰濱工業區管理中心）於八十七年三月三十一日接管原告所在鹿港東一區後，以同日（八七）彰濱工管字第八七○二二六號函知區內廠商，自八十七年四月一日起開徵一般公共設施維護費。原告未予繳納。旋彰濱工業區管理中心依被告八十八年三月十六日（八八）五字第○○九七七三號函示，以八十八年三月二十四日（八八）彰濱工業字第八七○二五九號函知原告，略以該工業區一般公共設施維護費自八十七年八月一日起徵，請按月繳納。八十七年四月至七月之一般公共設施維護費，該中心自動辦理註銷。其間原告於八十八年三月四日向被告提出復查申請書，以其承購之工業區因電力供應未能完備，致無法完成設廠開工使用工業區用地，非屬當時促進產業升級條例第四十條規定之使用人，應免負擔維護費用，彰濱工業區管理中心向其徵收維護費用有欠公允，請撤銷原處分云云。案經被告八十八年四月十六日工（八八）五字第○○八五五八號函復，略以彰濱工業區管理中心係於八十七年三月三十一日接管鹿港東一區，原應於同年四月一日起繳交一般公共設施維護費，惟為兼顧廠商權益並配合工業區維護費徵收標準之修正發布日期，乃自八十七年八月一日起始開徵維護費。又規費係指行政機關向特定人提供特定給付所收取之對價性費用，依當時促進產業升級條例第四十條第二項規定，維護費使用項目包括工業區受託管理機構人事及行政費、公共安全費、公共設施、固有景觀及環境衛生維護費；第一項所稱之區內各使用人，泛指已租購工業區土地、標準廠房或各種建築物，得整地、規劃、建築或（標準廠房）安裝機器等開始使用其租購之土地、標準廠房或各種建築物（如已取得土地使用同意書、租賃契約生效等）之人；所稱租購工業區土地需待已開工並使用工業區土地後始稱為區內使用人云云，實有誤解。基於工業區維護費之徵收，係為維護工業區整體景觀、維持工業區之健全營運並本於使用者付費之原則，所稱因無電力供應致無法開工，申請同意暫停徵收云云，以依彰濱工業區管理中心八十七年六月三日函復原告之內容可知，其所承購之工業區電力供應無虞，仍請依規定繳交維護費用等語。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、依促進產業升級條例第四十條：「工業主管機關或其委託之管理機構，應按其營運需要，向區內各『使用人』收取維護費用．．．」，法律明確訂明向區內各使用人收取維護費用，原告於八十一年同被告申購彰化濱海工業區土地，迄今先因被告未能履約供應電力，致未能依計劃設廠而設廠許可逾期失
效，原告既非使用人，再依同屬該工業區維護費用徵收案之另廠商經向法院提起抗告，並已獲台灣高等法院台中分院民事裁定八十八年度抗字第一二三八號裁定：「原裁定廢棄，發回彰化地方法院更為裁定」，該裁定述明「抗告人稱其雖持有工業區土地，但現況仍屬空地，尚未進行工業區內任何公共設施，是否屬實，原審尚未查明，其據予准許（強制執行），尚有未洽，應由本院裁定廢棄．．．」，已明確說明購土地人非土地使用人，原告購買土地，因可歸責於被告，致無法使用土地，依法尚非屬徵收維護費用之對象，被告顯已違法律規定。二、依經濟部「工業區一般公共設施維護費及污水處理廠營運維護費計徵及（免）停徵準則」三之（三）經主管機關核准，歇業或停工者，得由廠商申請暫停徵收，原告購買土地因被告未履約供應電力，致未能依計劃設廠，且建廠許可已失效，原告於八十七年十二月十一日向相關單位申請展延設廠許可，均未獲相關單位核准，是以原告迄今已無設廠之許可，即係自始停工階段，依法維護費用應暫停徵收。三、原告購地因被告未履約供應電力於八十五年十月二日即向被告申請依促進產業升級條例第三十八條收回土地，惟被告八十六年三月十三日函復「通案處理中」，被告迄今又逾三年仍未依法辦理，置原告鉅額損失於不顧，竟反要強徵維護費，已違公務規定。四、依促進產業升級條例申購工業區土地應由申購人提投資建廠用地申請計劃書，經主管機關核准始得購買工業區土地，原告於八十年五月即向被告提計劃書，該計劃書委請漢洋工程股份有限公司設計，投資金額高達十二億元，經被告核准，原告於八十一年完成付款購地，惟被告竟遲遲末徙履約供應電力，迭經催請辦理均未蒙獲解洪，俟原告設立許可最後有效期八十四年四月十二日到期，被告仍未能供應電力，八十五年十月二日原告向被告申請依法收回土地，被告八十六年三月十三日函復通案處理中，被告均未履約供應電力，八十七年八月六日原告向被告及其他主管機關申請展延設廠許可期限一年，尚未蒙被告核准，況原告於八十年五月所提建廠投資計劃書，已逾近十年，原訂機器設備已淘汰，又高達十二億元投資計劃豈能輕率，再訴願決定書稱「再訴願人既未依但書規定向該管機關申請延期建廠（可歸責於廠商），自不得執此為免徵維護費之論據」，顯有疏失不實，又原告因可歸責被告之未復履約供應電力而致設廠許可失效，被告本應於電源供應開始，本於職責另訂詳細補救辦法准許原購地廠商展延設廠期限，以彌補行政疏失之責及購地廠商鉅額損失，今被告竟稱原告未依但書規定向主管機關申請延建廠，其將責任推諉於原告顯欠公允，被告既不負責，又不核准原告展期之申請，僅一味要強徵維護費用，顯失服務之宗旨。五、被告係自八十七年八月份起開徵維護費，惟原告早已因下列各項事實而失使用彰濱工業區土地之合法立場：１、原告於八十一年間承被告准購彰化濱海工業區鹿港東一區○ ○段五地號土地，嗣於八十二年一月十二日獲台灣省政府建設廳八十二建一字第○七○○四四號函准予上述地點設立工廠，依該函原告至遲應於二年三個月內完成建廠試車及辦理工廠登記，但被告未能於期限內履約供電，由此原告已失工廠准設立之時效，亦即原告所購彰濱工業區土地已不得建廠，否則即違法。２、依促產條例第三十五條：「興辦工業人租購工業區土地，應於設廠之日起一年內按照『核定計劃』開始使用」、第三十六條：「興辦工業人租購工業區土地，．．．應按『核定計劃』完成使用，並取得工廠登記證。」又第三十八條則規定違反第三十五條及第三十六條工業主管機關得強制收買。原告係於八十年五月提計劃向被告申購彰濱工業區土地，經被告於八十一年核准原告依法應依該「核定計劃」設立工廠，
開始使用土地，惟被告竟未能供應電源，致原告一直無法依「核定計劃」設廠，一拖竟達五年之久，原告原訂之各項機器設備已淘汰無法供應，致原告根本無法依「核定計劃」設廠。３、原告因鑑於無法依「核定計劃」設廠，而電力供應遙遙無期，爰於八十五年十月二日即向被告申請依促產條例第三十八條之規定收回土地，被告並於八十六年三月十三日函復「通案處理中」，亦即被告已著手強制收回，原告所購彰濱工業區土地已遭被告通案處理強制收買，原告已失使用之權，被告不依促產條例施行細則第七十五條之二：「工業主管依本條例第三十八條規定處理所需資金，得向金融機構或經濟部工業區開發管理基金貸款支應」，準此被告不得以預算問題拖延長達三年以上不辦理強制收買，退讓購地價款。六、被告答辯稱興辦工業人應自行逕洽台灣電力公司予以協助供電乙節顯係推諉責任，依被告所印彰濱工業區簡介均詳明：「實質建設，本工業區之用水、電力．．．均予以適當規劃，並預埋管線以供用戶引接。」、「電力系統由台電公司於區內規劃興建高壓變電所一座及配電所數座，沿區○道路預埋161KV或22.8KV或11.4KV 輸配線管路」，若無被告上述約定，原告豈會鉅額購買無電力用水供應之無用土地。七、被告所稱於八十年四月二十六日（八八）五字第○一六三七七號函放寬暫緩強制收買作業，原設廠期限准予延展，此一德政顯係兒戲之語，原告八十年「核定計劃」投資額高達十二億元，近九年來生產技術機械設備丕變，「核定計劃」已無法完成，而高達十二億元以上之投資設備豈能於短時間完成訂購、交貨、安裝、試車等重要事宜，況投資報酬須精算計劃，豈能三言兩語即刻完成。八、綜上所述，原告八十一年購買土地，因可歸責於被告未履約電力供應，致原告未能於八十四年設廠許可有效期間完成設廠開工，原告於八十五年十月二日向被告申請收回土地，被告於八十六年三月十三日函復通案處理中；八十七年八月六日原告向被告申請設廠期限展延，被告亦未核准，原告既未能設廠，無法開工，亦即無法使用土地，又何需被徵維護費用？爰依法提供證據，請求判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、依據當時促進產業升級條例第四十條第一項及第二項（現已修正為第六十五條）所規定，「工業主管機關或其委託之管理機構，應按其營運需要，向區內各使用人收取維護費用；其費率標準，應報請經濟部核定。」「前項維護費用使用項目，包括工業區受託管理機構人事及行政費、公共安全費、公共設施、固有景觀及環境衛生維護費。」，又依該條項所訂之「工業區維護費徵收標準」第四條第一項第一款後段規定，分期分區開發之工業區之一般公共設施維護費起徵日期為「管理機構接管該分區公共設施管理維護之次日」。爰以，被告委託之彰濱工業區服務中心於八十七年三月三十一日接管原告所在之鹿港東一區公共設施，依法予以徵收維護費一節，並無違法不當之處。二、本案有關原告陳訴因電力供應不足，無法設廠一節，依據被告八十年十二月二十七日工（八○）五字第○四九○六一號「彰化濱海工業區鹿港東一區土地出售要點」第十九條規定，興辦工業人應視其生產方式提出用電需求，及自行設置發電設備或汽電共生，並逕洽臺灣電力公司予以協助。且經查彰濱工業區鹿港東一區二二．八仟伏特配電工程及一六一仟伏特高壓電工程分別於八十三年二月二十一日與八十五年八月完工並開始供應電力，原告本應依所報設廠計畫開始進行設廠申報開工。三、經查原告業依台灣省政府建設廳八二建一字第七○六四四號函核准設立工廠，案中有關原告因原促進產業升級條例第三十五條及第三十六條（現已
移列至該條例第五十八條及第五十九條）規定，至遲於八十三年一月十二日前需完成建廠並辦理工廠登記一節，被告業於八十八年四月二十六日以工（八八）五字第○一六三七七號函知各地方工業主管機關，通案放寬對廠商所購工業區土地在八十九年十二月三十一日前暫緩辦理強制收買作業，且其原設廠期限一併准予展延，原告以電力供應問題延遲設廠歸責予被告，實有不符之處。四、被告前於八十八年四月十六日以工（八八）五字第○○八五五八號函覆原告說明二，內容說明該區於八十五年八月由台灣電力公司完成供電工程，原告應已進行設廠動作並申報開工，被告依據工業區維護費徵收標準規定，自八十七年八月一日起向原告徵收一般公共設施維護費，應無疑義。綜合以上所陳，按使用者付費原則，依照促進產業升級條例第六十五條及工業區維護費徵收標準規定，委請彰濱工業區服務中心徵收一般公共設施維護費，有其正當、必要及合法性，原告未依法於期限內繳交維護費而予以催繳，被告原處分自無違法不當之處。綜上論述，原告之訴顯無理由，請求駁回原告之訴等語。 理 由
按「工業主管機關或其委託之管理機構，應按其營運需要，向區內各使用人收取維護費用；其費率標準，應報請經濟部核定。」「前項維護費用使用項目，包括工業區受託管理機構人事及行政費、公共安全費、公共設施、固有景觀及環境衛生維護費。」為當時促進產業升級條例第四十條第一項及第二項所規定。依該項規定訂定之工業區維護費徵收標準第四條第一款後段規定分期分區開發之工業區之一般公共設施維護費起徵日期為管理機構接管該分區公共設施管理維護之次日。本件原告於八十一年間承購彰濱工業區土地，嗣經濟部工業局彰濱工業區管理中心（以下簡稱彰濱工業區管理中心）於八十七年三月三十一日接管原告所在鹿港東一區後，以同日（）彰濱工管字第八七○二二六號函知區內廠商，自八十七年四月一日起開徵一般公共設施維護費。原告未予繳納。旋彰濱工業區管理中心依經濟部工業局八十八年三月十六日工（八八）五字第○○九七七三號函示，以八十八年三月二十四日（八八）彰濱工業字第八八○二五九號函知原告，略以該工業區一般公共設施維護費自八十七年八月一日起徵，請按月繳納。八十七年四月至七月之一般公共設施維護費，該中心自動辦理註銷。其間原告於八十八年三月四日向被告提出復查申請書，以其承購之工業區因電力供應未能完備，致無法完成設廠開工使用工業區用地，非屬當時促進產業升級條例第四十條規定之使用人，應免負擔維護費用，彰濱工業區管理中心向其徵收維護費用有欠公允，請撤銷原處分云云。案經被告八十八年四月十六日工（八八）五字第○○八五五八號函復，略以彰濱工業區管理中心係於八十七年三月三十一日接管鹿港東一區，原應於同年四月一日起繳交一般公共設施維護費，惟為兼顧廠商權益並配合工業區維護費徵收標準之修正發布日期，乃自八十七年八月一日起始開徵維護費。又規費係指行政機關向特定人提供特定給付所收取之對價性費用，依當時促進產業升級條例第四十條第二項規定，維護費使用項目包括工業區受託管理機構人事及行政費、公共安全費、公共設施、固有景觀及環境衛生維護費；第一項所稱之區內各使用人，泛指已租購工業區土地、標準廠房或各種建築物，待整地、規劃、建築或（標準廠房）安裝機器等開始使用其租購之土地、標準廠房或各種建築物（如已取得土地使用同意書、租賃契約生效等）之人；所稱租購工業區土地需待已開工並使用工業區土地後始稱為區內使用人云云，實有誤解。基於工業區維護費之徵收，係為維護工業區整體景觀、維持
工業區之健全營運並本於使用者付費之原則，所稱因無電力供應致無法開工，申請同意暫停徵收云云，以依彰濱工業區管理中心八十七年六月三日函復原告之內容可知，其所承購之工業區電力供應無虞，乃請依規定繳交維護費用等語。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：其承購工業區當時，即因電力供應未能完備，致無法完成設備開工，未開工即是停工，應暫停徵收維護費云云。查當時促進產業升級條例第四十條規定，工業主管機關或其委託之管理機構，應按其營運需要，向區內各使用人收取工業區受託管理機構人事及行政費、公共安全費、公共設施、固有景觀及環境衛生維護費等，原告既承購土地準備動工，享有上述費用之相關服務，自有依法繳交維護費之義務。又該工業區之電力設施，依彰濱工業區管理中心八十七年六月三日（八七）彰濱工管字第八七○三九一號函稱鹿港區業於八十五年八月正式供電，161KV 電力亦於八十六年五月開始供電，無論如被告所稱於八十五年八月業已完備，抑或如原告所稱於八十六年五月始為完備，均遠早於系爭維護費用之起徵日八十七年八月一日，自不得以此作為停徵維護費之論據。所稱於承購工業區當時因未供應電力，致無法於前臺灣省政府建設廳八十二建一字第○七○○四四號函核准期限內設廠完工，其工廠設立許可案已當然失效，而其既未開工即是停工，應准免徵維護費云云，查依當時工廠設立登記規則第七條規定「工廠於許可設立後，應於二年三個月內完成建廠、試車並辦理工廠登記，逾期原許可失效。但因特殊原因經省（市）建設廳（局）核准延期建廠或分期建廠者，不在此限。」原告既未依但書規定向該管機關申請延期建廠，自不得執此作為免徵維護費之論據。又依當時促進產業升級條例之規定，使用人原應於租購日起繳交維護費，業如前述，該條例復無得予停徵維護費之明文，至於該條例第四十條第一項規定訂定之工業區維護費徵收標準第五條有關工業區管理機構得停止徵收一般公共設施維護費之規定，是否合於母法規定意旨，則係另一問題。況被告亦無停止徵收維護費之措施，從而為催繳維護費之處分，並無不合。一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 三十 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 劉 鑫 楨
法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞
法 官 林 家 惠
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 十二 月 三 日
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