最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二○三○號
原 告 瑞珉環保工程有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 新竹市政府
代 表 人 蔡仁堅
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年三月
八日（八九）環署訴字第○六八八九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
再訴願決定、訴願決定及原處分關於撤銷原告廢棄物清除許可證部分撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用關於第一項部分由被告負擔，餘由原告負擔。 事 實
緣原告為取得第一類丙級廢棄物清除許可證之廢棄物清除機構，依法得從事一般廢棄物及一般事業廢棄物之清除，經被告分別於八十八年三月一日及六月二日派員前往新竹市垃圾掩埋場稽查，發現原告於清除一般廢棄物時逕行夾帶清除南門綜合醫院、惠民醫院及惠生婦產科診所等醫療院所產生之有害事業廢棄物（感染性事業廢棄物），被告乃以違反廢棄物清理法第十三條第三項及第二十五條第一項第一款規定各裁處新台幣（以下同）十五萬元罰鍰，合計三十萬元罰鍰，並以其於清除一般廢棄物時逕行夾帶有害事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場之違規次數累計達三次（八十八年三月一日、三月十八日及六月二日三次、三月十八日違規部分另案審理），核屬情節重大，依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條第一項第六款規定，撤銷原告之第一類丙級廢棄物清除許可證。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、關於行政機關之自由裁量權問題：行政機關之自由裁量應適當合理，惟如有顯然違法情形，自可對其提起行政訴訟，以發生無效或應予撤銷的結果。政府機關處理公文，均有期限規定，如臺北市政府文書處理實施要點之各類公文處理期限規定，一般公文最速件一日內處理完畢、速件及普通件分別為不超過三日及六日為限。被告大致應比照辦理，似無疑義，則原告八十八年三月一日之違規稽查紀錄表，縱依普通件計算，亦應於同年月七日前簽結，僅因原告於同年三月九日申請增加清運量至每月一五○噸，被告即一案兩辦，其自由裁量權之行使，顯然違反一般法律原則，實已違法。又原告請求增加清運量，被告遲延三個月餘未予答覆，直至原告陸續二次輕微違規，始於八十八年六月十四日駁回原告之請求，隨後更以同日告發、同日科罰之最速件手法，科處原告罰鍰，並撤銷原告丙級廢棄物清除許可證，被告一案兩辦及其處理公文時緩時急之做法，影響政府公信力至深且鉅。二、關於撤銷許可證處分之違法問題：撤銷許可乃剝奪原告營業權利之最嚴重處分，相當於公司法第九條之命令解散，依中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之，且公司法第九條第一項第二款將「停止營業」及「命令解散」分列二處，有前輕後重關係，顯屬不同之法律概念。被告撤銷原告許可證之法令依據為公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條第一項第六款規定，其形式上固屬有效之法規，惟其母法即行為時廢棄物清理法第二十五條第一款所示之最重處分僅及於「停工或停業」，並
未達可撤銷許可層次。該行政規章牴觸法律之規定，依中央法規標準法第十一條及司法院二十五年院字第一五八三號解釋，顯屬無效，又參酌司法院釋字第三十八號解釋意旨，該行政規章不得據以限制人民之自由權利。三、關於罰鍰處分之實質可罰性問題：（一）按「．．．發現違反本法規定者，應填具告發單．．．」、「執行機關接到告發單後．．．應於三日內決定罰鍰數額．．．」分別為廢棄物清理法臺灣省施行細則第二十三條、第二十四條第一項規定，前揭細則第二十三條雖未明定告發之期限，惟告發相當於「起訴」，處分相當於「判決」，同細則第二十四條第一項既規定作成處分限於三日內為之，則其較簡之告發當更為迅速，一般交通違規均係當場告發堪為例證，惟本件原告兩次違規均未及時告發，足證係情節輕微，未達告發標準所致。（二）原告於八十八年三月十八日二度違規，被告遲至八十八年五月二十九日行文送達處分通知單，其中並未併列八十八年三月一日乙案，足證被告係為駁回原告增加清運量之請求早已預設立場，請命被告攜當月其他稽查紀錄表及已告發科罰明細表到場舉行言詞辯論，以免原告之營業權、生存權遭受非法剝奪。（三）又原告整輛卡車僅混雜一小包雜物，係由外行之卡車司機彭學光、吳金祥會簽於進場稽查紀錄，並非法定清除技術員已坦承過失，基於本件之被害輕微性及逸脫輕微性，應無可罰之違法性可言。（四）本件原屬情節輕微免罰之案件，被告依法定上限科處罰鍰，違反比例原則，相較全年同種案例，其不當裁量已達違法層次。四、按廢棄物清理法臺灣省施行細則第二十三條之規定：「前條人員於執行稽查工作時，發現違反本法規定者，應具知發單，載明違反事項、地點、時間、當事人姓名、地址及採取必要證據，送執行機關辦理。」另按「行政官署對人民有處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」行政院三十九年判字第一號判例參照。依原告公司行為時之舊廢棄物清理法第十七條規定「主管機關得派員檢查事業廢棄物之貯存、清除或處理情形。必要時得採樣並索取有關資料；其不合規定者，應通知限期改善。」，是法律明文規定行政機關發現有不合規定之情形者，應由主管機關先行採樣並索取相關資料，如確實發現事業機構有不合規定情形，無論依原告公司行為時之舊廢棄物清理法，或依八十八年七月十四日修正後廢棄物清理法之規定，主管機關均「應」有通知清除機構改善之義務，並「應」定有期限為是，然查本件被告八十八年七月五日環○一○○七八號告發單及○一二九二八號處分通知單、八十八年七月六日環○一○○八○號告發單及○一二九三○號處分通知單、八十八年七月八日環○一○○八一號告發單及○一二九三一號處分通知單中，均僅泛言記載原告公司車輛內挾帶有害事業廢棄物（醫療事業廢棄物），仍未曾將採樣結果提示或告知原告公司，亦未於上開告發單或處分單上確實載明主管機關究竟採樣獲得何種醫療事業廢棄物，更未依上開法律規定通知原告公司改善，旋即未依法律規定，而任意撤銷原告公司第一類丙級清除許可證，是被告此舉無異不教而殺，顯然違法。五、綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定。六、本件事關重大，請准停止執行。被告答辯意旨略謂：一、按廢棄物清理法臺灣省施行細則第二十三條明示，發現違反本法規定者，應載明違反之人、事、時、地．．．。惟上述規定，僅明示執行稽查時，應將違反之人、事、時、地等項，載明告發單，並未規定稽查機關，應於一定期限內開具處分單，且行政機關對人民之違規處分，稽查人員仍須備妥相關事證，呈請主官核判，再以函文送達，豈如原告所陳，即時填具告發處分，況有關行政罰之追訴期
間，現行公法理論仍無期間限制，又政府機關處理公文期限之立意，僅在督促各級公務人員於處理公務案件時應妥慎注意期限進行，提昇行政效率，惟於各案進行時，倘有延滯情形，除行政效率外，對於處理機關之合法權源仍無影響。原告所陳「處分機關八十八年三月一日及六月二日執行稽查，迄同年七月五日及六日始處分，依法未合」乙節，實無可採。二、原告所陳「八十八年三月九日申請增加清運量，迄同年六月十四日始函復未准」乙節，有關申請增加清運量事，與本件處分，無必然因果關係，本件處分係因原告夾帶感染性事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場，與原告前所述之理由，實無因果關係。三、公民營廢棄物清除、處理機構，經營廢棄物之貯存、清除及處理業務，應具備相關文件、機具及條件，向地方主管機關申請核發許可，經取得許可之清除、處理機構，並應依許可之項目，經營廢棄物之清除、處理業務，此於廢棄物清理法第五至十一、二十條有明示，即清除處理機構依其清除處理之能力、種類、項目，分別為一、二類及甲、乙、丙等不同之級別，各類不同級類別之清除、處理機構，應依許可之種類、項目，經營廢棄物之清除處理業務，是清除處理機構，對受委託之清除項目，是否具有清除、處理之能力？此為清除處理機構必具之審查確認義務，當由該清除、處理機構，自行審查確認。本件原告本府核可之第一類丙級清除機構，許可清除之廢棄物種類為橡膠屑、礦渣、灰渣及一般廢棄物，最終處置地點為新竹市垃圾掩埋場，此有新竹市八八廢清字第00020號廢棄物清除許可證影本乙份在卷可憑，惟原告於八十八年三月十八日，經被告環境保護局派員稽查發現，原告以其RB-909號清除車輛，清除南門綜合醫院一般廢棄物時，未依其許可之種類、項目為審查確認，是否為其得清除處理之項目內容，倘非屬其許可之種類、項目內容，自當拒絕清除。至於委託之事業機構對其所生之廢棄物，應為如何之堆置貯存，此為該事業機構之另一作為義務，即事業單位及清除處理機構，各負不同之義務，不得因事業機構未盡其堆置貯存之義務，而免除清除處理機構之審查確認義務。四、次查，用於醫護行為而為廢棄物之尖銳器具，包括注射針頭、注射筒‧‧‧等等，均為「有害事業廢棄物認定標準」第三條第五款所列「感染性事業廢棄物」之項目，此於有害事業廢棄物認定標準第三條第五款定有明文，有該認定標準影本乙份附卷可參。本件原告於八十八年三月一日及六月二日，經被告環境保護局派員稽查發現，原告以其RB-909號清除車輛，清除一般廢棄物夾帶南門綜合醫院醫護用之輸血袋、注射針頭、注射筒及紗布等，進入新竹市垃圾掩埋場，該醫護用之注射針頭、注射筒等，均為「有害事業廢棄物認定標準」第三條第五款所列之「感染性事業廢棄物」，此有被告環境保護局八十八年三月一日及六月二日稽查記錄表各乙份附卷可稽。五、又行政機關依其職權，即得審酌其違規事實及態樣，施予不同之行政處分。本件原告以其RB-909號清除車輛，清除一般廢棄物挾帶醫護用之注射針頭、注射筒及手術手套等，進入本市垃圾掩埋場乙事，前因被告環境保護局清潔隊隊員蔡杉松於八十年二月十四日執行清除工作時，其左眼為雜物所傷，致左眼角膜潰傷住院診療，此有該員執勤報告及診斷證明書影本各乙份，在卷可籍，近日復有本局清潔隊隊員因處理廢棄物，遭不明廢液灼傷眼膜，類此意外事件，造成清潔隊員身心健康上，無法回復彌補之傷害及缺憾，此與廢棄物未依規定分類清除處理，有莫大關連，是有關類此未依規定，執行分類清除處理，特別是有害事業廢棄物之分類清除處理，其所為之影響更為嚴重深遠，況原告因夾帶感染性事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場經告發處分者，除八十八年三月一日及六
月二日，並於同年三月十八日亦因類此夾帶感染性事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場經處分，前後計達三次，均因未依審查通過文件內容辦理，違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，經認定為情節重大之違規行為，爰依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條第一項第六款規定，撤銷其第一類丙級清除許可證，又原告因於八十八年三月一日及六月二日，清除一般廢棄物夾帶感染性事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場，違反廢棄物清理法第十三條第三項規定，被告爰依同法第二十五條第一項第一款，各處罰鍰新台幣壹拾伍萬元正。六、綜上，原處分書應無違法或不當。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。 理 由
按「有害事業廢棄物，不得與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除、處理。」「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、違反第十三條第三項規定者。二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。三、違反第十八條規定者。」「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：一、清除、處理技術員離職時，該機構未依第二十八條規定辦理者。二、喪失經營業務能力或於核發許可證或核備文件後一年內無經營廢棄物清除、處理業務之業績者。三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。五、聘僱之清除、處理技術員非在該機構全職專任其職務者。六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」分別為行為時廢棄物清理法第十三條第三項、第二十五條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條第一項第六款所明定。查原告為取得第一類丙級廢棄物清除許可證之廢棄物清除機構，依法得從事一般廢棄物及一般事業廢棄物之清除，經被告分別於八十八年三月一日及六月二日派員前往新竹市垃圾掩埋場稽查，發現原告於清除一般廢棄物時逕行夾帶清除南門綜合醫院、惠民醫院及惠生婦產科診所等醫療院所產生之有害事業廢棄物（感染性事業廢棄物），本件被告於事實欄所述時地發現原告未取得第一類甲級廢棄物清除許可證，於清除一般廢棄物時逕行夾帶清除醫療院所產生之有害事業廢棄物（感染性事業廢棄物），有原告司機彭學光、吳金祥會同簽具之進場稽查紀錄、一般事業廢棄物廠外紀錄遞送聯單附原處分卷可稽，被告乃以違反廢棄物清理法第十三條第三項及第二十五條第一項第一款規定分別裁處十五萬元罰鍰，合計三十萬元罰鍰。原告訴稱：（一）被告八十八年三月一日及六月二日執行稽查，迄同年七月五日及六日始處分，依法未合。（二）原告八十八年三月九日申請增加清運量，迄同年六月十四日始函復未准。（三）原告在不知情情形下，違反廢棄物清理法，被告應依同法第十七條命限期改善，惟被告並未依法命限期改善。（四）原告本件情節輕微，被告逕科處最高額十五萬元罰鍰，違反比例原則云云。查原告為經被告核可之第一類丙級清除機構，許可清除之廢棄物種類為橡膠屑、礦渣、灰渣及一般廢棄物，最終處置地點為新竹市垃圾掩埋場，竟於事實欄所列時地，以其RB-909號清除車輛，清除一般廢棄物挾帶醫護用之注射針頭、注射筒及手術手套等，進入新竹市垃圾掩埋場，有八十八年三月一日稽查紀錄表載明：「載運未申報進場之廢棄物：未經垃圾分類，含有輸血袋、點滴瓶、注射針筒及紗布」同年六月二日稽查紀錄表載明：「未經垃圾分類，含有針筒及點滴瓶。」並分別由原告司機
彭學光、吳金祥簽名在案，事證明確。又用於醫護行為而為廢棄物之尖銳器具，包括注射針頭、注射筒．．．等等，均為行為時「有害事業廢棄物認定標準」第三條第五款（九十年三月七日修正後之第六條第四款）所列「感染性事業廢棄物」之項目，原告與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除，違反廢棄物清理法第十三條第三項規定甚明。至行為時廢棄物清理法臺灣省施行細則第二十三條僅明示執行稽查時，應將違反之人、事、時、地等項，載明告發單，並未規定稽查機關，應於一定期限內開具處分單，而政府機關處理公文期限之立意，僅在督促各級公務人員於處理公務案件時應妥慎注意期限進行，提昇行政效率，惟於各案進行時，倘有延滯情形，除行政效率應受指責外，對於原處分之合法性仍無影響。原告所稱「被告八十八年三月一日及六月二日執行稽查，迄同年七月五日及六日始處分」乙節，並不影響原處分之效力。至稱其八十八年三月九日申請增加清運量，迄同年六月十四日始函復未准乙節，查本件處分係因原告夾帶感染性事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場，與原告申請增加清運量事，無必然因果關係，本院毋庸審究。另廢棄物清理法第二十五條並未明定須先踐行通知改善程序後，始得裁處罰鍰，該條後段「經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰」，係對執行罰而言，對於第一次處分，則無適用。本件被告對於原告八十八年三月一日及六月二日於清除一般廢棄物時逕行夾帶感染性事業廢棄物，各處罰鍰十五萬元，係對其於不同時、地之違反義務行為，分別予以處罰，性質上均為秩序罰，無通知改善程序之適用。又立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關得依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的，於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度。查有害事業廢棄物與一般廢棄物或一般事業廢棄物，其貯存、清除及處理方法大不相同，蓋有害事業廢棄物危害人體健康甚鉅，須經特別處理程序，故法律規定不得與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除、處理。被告以其所屬清潔隊員因處理廢棄物多次遭不明廢液或雜物傷及眼角膜，造成清潔隊員身心健康上，無法回復彌補之傷害及缺憾，此與廢棄物未依規定分類清除處理，有莫大關連，尤以有害事業廢棄物之分類清除處理，其所為之影響更為嚴重深遠，而科處原告最高額之罰鍰，已就原告違反之情節所造成之損害及所欲達成之公益目的，予以考量，難謂違反比例原則。被告就原告八十八年三月一日及六月二日之違反行為，分別科處罰鍰十五萬元，揆諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告此部分起訴為無理由，應予駁回。又本部分既經駁回，原告請求停止執行，不能准許。惟關於被告以原告於八十八年三月一日、三月十八日、六月二日，因夾帶感染性事業廢棄物，進入新竹市垃圾掩埋場經處分，前後計達三次（三月十八日違規部分另案審理），均因未依審查通過文件內容辦理，違反公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，經認定為情節重大之違規行為，依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條第一項第六款規定，撤銷其第一類丙級清除許可證部分，查對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條之意旨，司法院釋字第三一三號、第三九四號、第四○二號、第五一四號分別解釋在案。行為時廢棄物清理法對於違反該法規定之行為僅有罰鍰、停業、停工或歇業之處分，並無撤銷廢棄物清除許可證之處罰，行政院環境保護署未經行為時法律明確授權，即訂定發布「
公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」第三十條，有違反憲法第二十三條之「法律保留原則」，被告依該辦法撤銷原告第一類丙級廢棄物清除許可證，難謂有據。一再訴願決定，未予糾正，自有未洽。原告執此指摘，為有理由，應由本院將此部分再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以符法制。據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條前段，判決如主文。中 華 民 國 九十 年 十一 月 二 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 曾 隆 興
法 官 劉 鑫 楨
法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞
法 官 林 家 惠
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十 年 十一 月 二 日
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